ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1439/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța sub nr. x/2017, la data de 23 octombrie 2017, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, suspendarea efectelor Ordinului M.E.N. nr. 4699/18.08.2017, prin care s-a dispus revocarea reclamantei din funcția de inspector școlar general al ISJ Constanța începând cu data de 04.09.2017, încetarea efectelor Contractului de management nr. x/19.08.2015, încheiat între reclamantă și Ministerul Educației Naționale, până la soluționarea prin hotărâre a acțiunii în anulare.

Prin sentința civilă nr. 18/CA din 29 ianuarie 2018, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 4699/18.08.2017, emis de Ministerul Educației Naționale, până la pronunțarea instanței de fond și a respins cererea de intervenție în interes alăturat pârâtului, formulată de Inspectoratul Școlar Județean Constanța.

Împotriva aceste hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Educației Naționale, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată, în esență, că hotărârea recurată este netemeinică și nelegală, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, motiv de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În opinia recurentului, instanța de fond a reținut în mod greșit că sunt îndeplinite condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și a dispus suspendarea executării ordinului contestat.

Cu privire la cazul bine justificat, recurentul arată, în esență, că nu s-au indicat împrejurările de fapt și de drept care să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Recurentul critică faptul că instanța de fond nu a analizat actul a cărui anulare se cere, respectiv Ordinul ministrului educației nr. 4699/18.08.2017, ci modul de întocmire a Referatului nr. x/18.08.2017 și a Notificării nr. x/18.08.2017, ajungând în mod greșit la concluzia că "întocmirea referatului care a stat la baza emiterii ordinului prin care s-a luat măsura revocării și încetarea contractului, precum și notificarea cauzelor care au determinat luarea acestor măsuri în aceeiași zi cu emiterea ordinului sunt de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ".

În opinia recurentului, instanța de fond nu a înțeles nici faptul că a fost respectat termenul stabilit în cuprinsul art. 9 lit. c) din contractul de management, întrucât notificarea s-a produs cu 15 zile înainte de aplicarea măsurii, iar ordinul, chiar dacă a fost emis în aceiași zi cu notificarea, își producea efecte la 17 zile de la emitere.

Apreciază recurentul că în mod greșit a reținut instanța de fond că Ordinul nr. 4301/30.06.2017, prin care se deleagă în mod expres și neechivoc secretarului de stat competența de a semna, în calitate de reprezentant legal, actele juridice ce privesc activitatea ministerului în locul ministrului educației, în absența acestuia, nu este apt a înlătura aparența de nelegalitate în lipsa dovezii imposibilității obiective a ministrului de a semna actul.

În opinia recurentului, rezultă fără echivoc că ordinul de revocare, a cărui suspendare se solicită, a fost emis cu respectarea tuturor cerințelor legale, neputând plana asupra sa nicio îndoială cu privire la legalitate, motiv pentru care solicită să se constate că această primă condiție a cererii de suspendare nu este îndeplinită.

Recurentul arată, în esență, că, în susținerea celei de-a doua condiții prevăzute de art. 14 alin. (1), respectiv paguba iminentă, reclamanta nu a dovedit existența vreunui prejudiciu material viitor și nici perturbarea gravă a vreunui interes public.

Recurentul critică faptul că instanța de fond a considerat că revocarea inspectorului general A. este de natură "a împiedica exercitarea atribuțiilor și a activităților ce fac parte din calendarul mobilității personalului didactic de predare în învățământul preuniversitar pe anul 2018-2019, activități ce implică repartizarea posturilor rămase vacante, organizarea concursurilor de ocupare a posturilor didactice, repartizarea posturilor didactice, cu asigurarea transparenței procesului de încadrare, selecție și recrutare a personalului didactic..", aceasta constituind dovada îndeplinirii condiției pagubei iminente.

Recurentul arată că nici cea de-a doua condiție necesară cererii de suspendare nu este dovedită a fi îndeplinită de către reclamantă, motiv pentru care solicită admiterea recursului, casarea sentinței civile recurate ca nelegală și netemeinică și, pe cale de consecință, menținerea efectelor OMEN nr. 4699/18.08.82017, ca fiind legal și temeinic.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect suspendarea efectelor Ordinului M.E.N. nr. 4699/18.08.2017, prin care s-a dispus revocarea reclamantei din funcția de inspector școlar general al ISJ Constanța începând cu data de 04.09.2017, încetarea efectelor Contractului de management nr. x/19.08.2015, încheiat între reclamantă și Ministerul Educației Naționale, până la soluționarea prin hotărâre a acțiunii în anulare.

Prin sentința pronunțată, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantă, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 4699/18.08.2017, emis de Ministerul Educației Naționale, până la pronunțarea instanței de fond și a respins cererea de intervenție în interes alăturat pârâtului, formulată de Inspectoratul Școlar Județean Constanța.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru admiterea cererii de suspendare.

În recursul declarat împotriva acestei hotărâri, recurentul a invocat faptul că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor legale incidente.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, " în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Deci, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiții care trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat și iminența unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Astfel, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, act care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

În recursul formulat, pârâtul susține, în esență, că aceste două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt îndeplinite și că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, ignorând argumentele aduse de pârât în susținerea poziției sale.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În opinia instanței de fond, împărtășită și de instanța de control judiciar, în speță această condiție este îndeplinită în privința ordinului contestat.

Astfel, în legătură cu cazul bine justificat, Curtea de apel a constatat că susținerile reclamantei constituie aspecte care să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat, motivele invocate având caracterul unor indicii aparente care să răstoarne cu ușurință, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, prezumția de legalitate a actului administrativ.

În acest sens, instanța de fond a reținut că referatul nr. x/18.08.2017, în baza căruia s-a dispus luarea măsurilor de revocare din funcție a reclamantei și încetarea contractului de management, a fost întocmit la aceeași dată cu emiterea ordinului prin care s-au luat aceste măsuri, respectiv 18.08.2017 și nu a fost comunicat reclamantei.

De asemenea, instanța a reținut că notificarea nr. x/18.08.2017, prin care s-a constatat încetarea contractului de management, a fost comunicată reclamantei în aceeași zi în care s-a dispus și luarea măsurilor de revocare din funcție și de încetare a contractului de management prin emiterea ordinului, respectiv 18.08.2017.

Înalta Curte constată, în acord cu instanța de fond, că, întocmirea referatului care a stat la baza emiterii ordinului prin care s-a luat măsura revocării și încetarea contractului, precum și notificarea cauzelor ce au determinat luarea acestor măsuri, în aceeași zi cu emiterea ordinului, sunt de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ, în condițiile în care art. 9 lit. c) din contractul de management impune în sarcina pârâtei obligația de a notifica revocarea din funcție de către ministrul educației pentru neîndeplinirea sau îndeplinirea corespunzătoare a obligațiilor prevăzute de lege și de contractul de management cu minim 15 zile înainte de aplicarea măsurii, dispoziție ce reprezintă o garanție pentru manager că măsura revocării, de o gravitate deosebită, este adusă la cunoștința acestuia într-un termen rezonabil pentru respectarea dreptului la apărare.

Totodată, Curtea de apel a reținut că actul administrativ a cărui suspendare se solicită nu este semnat de Ministrul Educației Naționale, Ordinul nr. 4301/30.06.2017, prin care se deleagă unui secretar de stat competența de a semna, în calitate de reprezentant legal, actele juridice ce privesc activitatea ministerului în locul ministrului educației, în absența acestuia, nefiind apt a înlătura aparența de nelegalitate în lipsa dovezii imposibilității obiective a ministrului de a semna actul.

Având în vedere dubiul ce planează asupra legalității ordinului contestat în ceea ce privește respectarea dreptului la apărare și al dreptului de a fi ascultat, precum și faptul că, în condițiile unei examinări sumare a aparenței dreptului, din datele și informațiile din dosar se reține că există împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ, Înalta Curte constată că în speță se impune a fi înlăturat temporar principiul executării din oficiu a actului administrativ în litigiu, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii vizând anularea aceluiași act.

În consecință, Înalta Curte constată, în acord cu instanța de fond, că în speță este îndeplinită condiția cazului bine justificat.

"Paguba iminentă", cea de-a doua condiție cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În cauză s-a dovedit că este îndeplinită și această condiție cu privire la ordinul contestat, astfel cum a reținut și instanța de primă jurisdicție, care a apreciat în mod corect că revocarea contractului de management al reclamantei este de natură a împiedica exercitarea de către aceasta a atribuțiilor și a activităților ce fac parte din calendarul mobilității personalului didactic de predare în învățământul preuniversitar pe anul 2018-2019, activități ce implică repartizarea posturilor rămase vacante, organizarea concursurilor de ocupare a posturilor didactice, repartizare posturilor didactice, cu asigurarea transparenței procesului de încadrare, selecție și recrutare a personalului didactic, activități cu impact deosebit asupra funcționării în condiții normale a instituției și învățământului la nivel județean.

Înalta Curte reține că instanța de fond în mod corect a apreciat că în cauză sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, motiv pentru a dispune suspendarea executării ordinului contestat. Înalta Curte apreciază soluția curții de apel ca fiind corectă, această soluție fiind susținută de întreg materialul probator administrat în cauză.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului-pârât sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este legală, fiind dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) din Noul C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârât ca nefondat, menținând sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Educației Naționale împotriva sentinței civile nr. 18/CA din 29 ianuarie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 15 martie 2019.