ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2947/2020

Deliberând asupra recursului de față, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 07.04.2017, sub nr. x/2017, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/29.03.2017 întocmit de pârâtă, solicitând anularea acestuia, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința nr. 5040 din 19 decembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că din probele administrate în cauză rezultă conflictul de interese constatat în sarcina reclamantului.

De asemenea, chiar și în situația anulării definitive a Hotărârii nr. 12/04.06.2013 a Consiliului local al comunei Desești sau a Contractului de închiriere nr. x/7.06.2013, încheiat între Primăria Comunei Desești și B. "Plisaca", din care reclamantul face parte, această împrejurare nu este de natură să șteargă efectele juridice pe care le-au produs cele două acte administrative, în ceea ce privește fapta reclamantului, care - în calitate de consilier local în cadrul Consiliului local al comunei Desești - a participat la adoptarea H.C.L nr. 12/04.06.2013, încălcând regimul juridic al conflictului de interese reglementat de prevederile art. 70 și art. 77 din Legea nr. 161/2003, art. 46 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, art. 75 lit. a) și art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali.

Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs reclamantul A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. (8) din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, rejudecând cauza, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

A susținut recurentul că sentința este netemeinică și nelegală deoarece Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.)

Astfel, la data adoptării H.C.L nr. 12/04.06.2013, acesta nu era membru al B..

Instanța de fond a reținut o situație total greșită considerând că recurentul făcea parte din B. la data adoptării H.C.L nr. 12/04.06.2013.

Dovada faptului ca recurentul A. nu avea nicio calitate in B. la data adoptării H.C.L nr. 12/04.06.2013 este chiar adresa nr. x/9.12.2016, emisă de B. "Plisaca" pentru pășunat și gospodărire a pajiștilor din Comuna Desești, act aflat Ia dosarul cauzei si de care instanța de fond nu a ținut cont.

In aceste condiții sentința instanței de fond este evident nelegală, de vreme ce aceasta si-a întemeiat soluția de respingere a acțiunii pe o situație premisă falsă.

Instanța de fond a dat și o interpretare total eronată art. 70 din Legea nr. 161/2003 (noțiunii de interes patrimonial personal), iar fapta recurentului a fost reținută greșit în raport cu calitatea acestuia și cu exigențele textului de lege.

Recurentul nu avea calitatea de destinatar al Hotărârii nr. 12/04.06.2013 a Consiliului local al comunei Desești, neavând calitatea de asociat in cadrul B. "Plisaca".

Efectele juridice patrimoniale ale Hotărârii nr. 12/04.06.2013 a Consiliului local al comunei Desești nu se produc în mod nemijlocit față de recurent.

B. este o organizație non-profit, înființată in temeiul Ordonanței nr. 26/2000, care reglementează in mod distinct activitatea derulată de asociații și fundații. Spre deosebire de societățile comerciale, al căror scop este obținerea de profit, in cazul asociațiilor si fundațiilor ceea ce prevalează este caracterul nelucrativ al obiectivelor urmărite, iar calitatea de asociat este specifică exclusiv societăților comerciale reglementate de Legea nr. 31/1990, iar nu asociațiilor si fundațiilor.

De asemenea, B. "Plisaca" dispune de un patrimoniu propriu, distinct de cel al membrilor săi, care au constituit-o, iar actele încheiate de această B. nu se extind si asupra membrilor persoane fizice sau persoane juridice.

Efectele juridice patrimoniale ale Hotărârii nr. 12/04.06.2013 a Consiliului local al comunei Desești, nu se produc în mod nemijlocit fată de recurent.

Nu există la dosar nicio dovada din care să rezulte în concret că recurentul A. ar fi obținut un avantaj de orice natură de pe urma încheierii contractului dintre Primăria Comunei Desești si B..

A susținut recurentul că în cauză nu sunt întrunite cele două condiții cumulative prevăzute de art. 70 din Legea nr. 161/2003 de natura a atrage existenta conflictului de interese:

- interesul personal al persoanei în cauză;

- interesul să fie de natură patrimonială.

Așadar, de esența conflictului de interese, astfel cum este definit în legea Legea nr. 161/2003 este existența interesului personal de natură patrimonială.

Or, în cauză nu este indicată vreo probă care să indice care a fost folosul patrimonial al recurentului și legătura de cauzalitate dintre acesta și adoptarea H.C.L nr. 12/04.06.2013, prin care s-a aprobat încheierea Contractului de închiriere nr. x/07.06.2013 cu o persoană juridică fără scop patrimonial.

Chiar intimata ANI arată expres în raportul de evaluare contestat faptul că nu există niciun contract încheiat între Primăria/Consiliul Local Desești si A., C. (soția acestuia) sau A. PFA).

A mai arătat recurentul reclamant că Agenția Națională de Integritate a constatat în multe cazuri starea de conflict de interese a unor persoane (spre exemplu: D., E., F. etc.), însă în toate aceste cazuri exista un interes patrimonial materializat prin beneficii concrete, de cele mai multe ori bănești, fie pentru persoana aflată în conflict, fie pentru un apropiat al acesteia.

Or, în speță nu există nici un folos patrimonial al recurentului A. prin atribuirea unui contract de închiriere către o B. nepatrimonială care nu are patrimoniu comun cu acesta.

Momentul consumării conflictului de interese este momentul în care funcționarul public, în exercițiul atribuțiilor sale de serviciu, îndeplinește un act sau participă la luarea unei decizii prin care obține, direct sau indirect, un folos patrimonial, pentru sine, pentru soțul său, pentru o rudă ori pentru un afin până la gradul II inclusiv.

În consecință, simpla îndeplinire a actului ori participarea la luarea deciziei, dacă nu este însoțită de obținerea folosului patrimonial, nu constituie poate constitui conflict de interese.

Deci fapta recurentului A. a fost reținută greșit în raport cu exigențele textului de lege, neexistând conflict de interese, câtă vreme recurentul nu are un folos patrimonial personal de pe urma încheierii Contractului de închiriere nr. x/07.06.2013 de către autoritatea locală cu o persoană juridică fără scop patrimonial.

B. "Plisaca" dispune de un patrimoniu propriu, iar efectele actelor încheiate de această B. nu se extind și asupra membrilor persoane fizice sau persoane juridice ale asociației în cauză, eventualele beneficii fiind deci ale asociației, iar nu ale recurentului A..

A atașat recurentul, în probațiune, adresa nr. x/2016 emisă de B. și Hotărârea nr. 2 din 09.06.2016 privind înscrierea recurentului in B..

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimata pârâtă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

A reiterat principalele împrejurări și argumente expuse în raportul de evaluare, susținând legalitatea și temeinicia acestuia, arătând că în privința aspectelor relevante există o jurisprudență constantă a instanței supreme (Decizia nr. 396/08.02.2017, Decizia nr. 509/25.02.2016 etc.).

Recurentul reclamant a depus răspuns la întâmpinare, prin care a reamintit principalele susțineri din recurs și din acțiunea introductivă.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivului de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurenta a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de raportul de evaluare nr. x/29.03.2017 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Acțiunea sa a fost respinsă, prima instanță apreciind ca fiind temeinic și legal actul administrativ contestat, motiv pentru care reclamantul a exercitat recursul împotriva acestei soluții.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), invocat ca temei al recursului, Înalta Curte reamintește, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmărește, așa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară și devolutivă, întrucât dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conțin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Așa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanța de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod și nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

În speță, cea mai mare parte a criticilor subsumate de recurent motivului de casare menționat reprezintă o reluare în detaliu a celor invocate prin cererea de chemare în judecată, drept critici de nelegalitate a actului administrativ contestat, fără a fi prezentate aspecte concludente care să susțină ipoteza interpretării sau aplicării greșite a dispozițiilor legale incidente de către instanța de fond, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunțate.

Cu privire la hotărârea recurată, recurentul a arătat că în mod eronat prima instanță a reținut ca fiind legal raportul de evaluare, deși nu ar fi fost îndeplinite condițiile prevederilor legale arătate ca fiind incidente pentru reținerea conflictului de interese.

În acest sens, a susținut în esență că nu avea calitatea de membru al asociației la momentul votării hotărârii consiliului local, iar în contextul în care B. "Plisaca" nu are patrimoniu comun cu recurentul-reclamant, iar membrii asociațiilor nu primesc nici dividende, nu exista în cauză interesul personal de natură patrimonială al recurentului.

Criticile recurentului sunt nefondate.

Astfel, Înalta Curte reține din actele dosarului că recurentul reclamant a participat, în calitate de consilier local, la dezbaterea proiectelor de hotărâre și, respectiv, la adoptarea Hotărârii nr. 12 din 04 iunie 2013 a Consiliului Local, vizând aprobarea închirierii directe către B. a 1414 ha pășune "ce se află în proprietatea publică a comunei Desești".

Din procesul-verbal al ședinței rezultă, nu numai mențiunea expresă a prezenței tuturor celor 11 consilieri locali, dar și faptul că numitul A. a fost votat președinte de ședință și a luat efectiv cuvântul la discutarea pct. 2 al ordinii de zi, exprimându-și susținerea motivată pentru unul dintre cele două proiecte de hotărâre propuse.

Totodată, din preambulul Hotărârii nr. 12/04.06.2013, semnată de președintele de ședință A., reiese că la adoptarea acesteia s-au avut în vedere cererea depusă de către B., expunerea de motive a primarului pentru închirierea directă, raportul compartimentului de resort și avizul comisiei de specialitate din cadrul consiliului local.

În acest context, nu pot fi ignorate împrejurările că B. era înființată și formulase cerere de închiriere directă încă din 20.05.2013, iar "Tabelul nominal cu persoanele înscrise în B. pentru pășunat și gospodărirea pajiștilor în comuna Desești", în care la poziția 2 figurează - sub semnătura și cu datele de identificare proprii - recurentul reclamant A., era întocmit anterior încheierii contractului de închiriere ce a constituit anexa la HCL nr. 12/2013.

În acest context, este nefondată susținerea recurentului, în sensul că instanța de fond în mod greșit nu ar fi ținut seama de adresa nr. x/2016 care ar proba, în opinia sa, fără putință de tăgadă, faptul că recurentul a dobândit calitatea de membru al asociației abia după ce a fost adoptată hotărârea consiliului local.

Este irelevant pentru cauză faptul că, ulterior adoptării la 04.06.2013 a hotărârii Consiliului Local și încheierii la data de 7.06.2013 a contractului de închiriere, B. a emis o hotărâre formală de "înscriere în B." a membrilor "înscriși în tabelul nominal de evidență a membrilor" (Hotărârea nr. 2/09.06.2013).

În plus, timpul extrem de scurt dintre data ședinței consiliului local - 4.06.2013 - și data exprimării acordului scris al recurentului de a fi membru al B. - pretinsă a fi 06.06.2013, conform copiei (necertificate pentru conformitate cu originalul) depuse la dosarul de fond de pe înscrisul fără dată certă intitulat "Tabel nominal cu persoanele înscrise în B. …") demonstrează cu prisosință faptul că acesta a putut să anticipeze că decizia autorității publice ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru B..

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.

Conform art. 77 din același act normativ, conflictele de interese pentru consilierii locali sunt prevăzute în art. 47 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001.

Art. 47 alin. (1) la care se face referire prevede că nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.

Or, interesul personal al consilierului local este definit prin art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali astfel: "aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru (…) o B. sau fundație din care fac parte".

Cu privire la argumentele invocate de recurent referitor la faptul că trebuia dovedit interesul exclusiv patrimonial și materializat, Înalta Curte arată că textele legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă se raportează la prefigurarea folosului material, la caracterul potențial al acestuia (art. 75 din Legea nr. 393/2004 utilizează termenii "să anticipeze" și "ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj")."

Lipsa din prevederile legale a referirii la un beneficiu patrimonial este explicabilă tocmai prin faptul că legiuitorul, la edictarea normei, a avut în vedere interesul alesului local și modul în care acesta își exercită atribuțiile funcției publice prin raportare la interesul personal, în dauna celui public, și nu obținerea unui folos efectiv în bani.

În acest sens, nu poate fi ignorat faptul că norma se referă, atât la crearea unui avantaj, cât și a unui dezavantaj de către alesul local, fie în sarcina sa, fie în sarcina altor persoane fizice sau juridice.

Faptul că, în anumite situații, există și beneficii evaluabile în bani nu înseamnă că aspectul pecuniar este determinant pentru atragerea conflictului de interese de natură administrativă.

De altfel, art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei definește conflictul de interese, arătând că acesta apare atunci când funcționarul public are un interes personal care influențează sau pare să influențeze îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate si obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau organizații cu care funcționarul public este în relații politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi si la orice datorii pe care funcționarul public le are față de persoanele enumerate mai sus.

Or, recurentul avea un interes personal patrimonial la adoptarea acestei hotărâri, obiectul contractului de închiriere ulterior încheiat fiind un evident avantaj nu doar pentru B., ca persoană juridică, așa cum eronat consideră recurentul reclamant, ci și pentru membrii acesteia, care au aderat la această formă de organizare pentru a beneficia de folosința colectivă a pășunilor la un preț avantajos pentru animalele deținute și a îndeplini condițiile pentru obținerea subvențiilor financiare aferente de la APIA.

Nefondată este și susținerea recurentului în sensul că simpla îndeplinire a actului ori participarea la luarea deciziei, dacă nu este însoțită de obținerea folosului patrimonial, nu poate constitui conflict de interese.

Dispozițiile art. 75 lit. c) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali includ în sfera noțiunii de interes personal și posibilitatea alesului local să anticipeze că o decizie a autorității publice din care face parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau soț, soție, rude de gradul II inclusiv sau pentru o societate comercială la care deține calitatea de asociat unic, administrator sau de la care obține venituri.

Există conflict de interese, nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influențe sau lipsa de obiectivitate, ci prin simplul fapt că, în calitatea sa de consilier local, recurentul era apt să influențeze activitatea instituției inclusiv în favoarea unei entități în cadrul căreia avea interese patrimoniale.

Prin urmare, în cauză, corect s-a reținut de către instanța de fond că recurentul nu putea lua parte la deliberarea și adoptarea hotărârii Consiliului Local, câtă vreme aceasta viza efectiv încheierea contractului de închiriere directă a suprafeței de pășune comunală între Consiliul Local și B. (contract ce a constituit anexa hotărârii).

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 5040 din 19 decembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 30 iunie 2020.