ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3888/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3888/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantele M.R. și

B.M.

au solicitat, în contradictoriu cu pârâta C.C.S.D.

,

obligarea pârâtei la înaintarea dosarului aferent dispoziției de restituire

unui evaluator autorizat în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a

sentinței, obligarea pârâtei de a emite decizia reprezentând titlul de

despăgubire în cuantumul stabilit prin expertiză, obligarea A.N.R.P. la

emiterea de titluri de plată în cuantumul stabilit prin titlurile de

despăgubire, întocmirea raportului de evaluare în 30 de zile de la rămânerea

irevocabilă a hotărârii, emiterea în termen de 5 zile de la data întocmirii

raportului de evaluare a deciziei reprezentând titlu de despăgubire, cu

cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii

s-a arătat că prin dispoziția nr. D1. din 12 iunie 2006 emisă de Primăria

Municipiului Galați au fost acordate măsuri reparatorii prin echivalent pentru

imobilul situat în Galați, str. A., având în vedere imposibilitatea restituirii

acestuia în natură și că, deși dispoziția menționată beneficiază de prezumția

de legalitate și autenticitate, nefiind anulată, în ciuda numeroaselor cereri

formulate de reclamante nici până la data formulării acțiunii nu a fost emisă

decizia reprezentând titlul de despăgubiri.

Prin întâmpinarea

formulată în cauză, pârâta C.C.S.D. a solicitat respingerea cererii ca

neîntemeiată.

Prin Sentința civilă

nr. 4982 din 9 septembrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantele B.M.

și M.R., în contradictoriu cu pârâtele A.N.R.P. și C.C.S.D., a obligat pârâta

să soluționeze dosarul, cu desemnarea evaluatorului, întocmirea raportului de

evaluare și emiterea deciziei de despăgubire în termenul legal.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Prin dispoziția nr.

D1. din 12 iunie 2006 emisă de Primăria Municipiului Galați s-a dispus

acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent în favoarea reclamantelor

pentru imobilul situat în Galați, str. A., iar dispoziția menționată, împreună

cu dosarul aferent, întocmite potrivit dispozițiilor Titlului VII capitolul 5,

art. 16 alin. (2) și (3) din Legea nr. 247/2005, au fost înaintate pârâtei A.N.R.P.

care ar fi trebuit să urmeze procedura prevăzută de alin. (4), (5) și (6) ale

aceluiași articol în vederea emiterii deciziei cuprinzând titlul de

despăgubiri.

S-a reținut de către

instanță că, deși pârâta a confirmat înregistrarea dosarului aferent dispoziției,

nici până la data formulării cererii de chemare în judecată aceasta nu demarase

procedura prevăzută de dispozițiile legale menționate anterior, precum și

faptul că pârâta nu a depus la dosarul cauzei nici o dovadă care să justifice

existența unor motive obiective pentru care cererea reclamantelor nu a fost

analizată într-un termen rezonabil, iar invocarea lipsei unor documente din

cuprinsul dosarului de despăgubire nu poate fi reținută în condițiile în care dispoziția

a intrat în circuitul juridic și beneficiază de prezumția de legalitate și

autenticitate.

În ceea ce privește

obligarea A.N.R.P. la emiterea titlurilor de plată în cuantumul stabilit prin

expertiză, Curtea a reținut că aceasta ar fi prematur formulată în condițiile

în care dosarul nu a fost înaintat unui evaluator autorizat pentru stabilirea

cuantumului despăgubirilor și având în vedere dispozițiile art. 18

1

alin.

(2) din O.U.G. nr. 81/2007, care impun parcurgerea unei proceduri speciale

pentru emiterea acestor titluri.

Cu privire la

obligarea evaluatorului de a întocmi raportul în 30 de zile, Curtea a apreciat

că acest capăt de cerere este nefondat, în condițiile în care evaluatorul nu

poate fi indicat nominal pentru opozabilitate, iar cu privire la obligarea

pârâtei la amendă de 20% din salariul brut pe economie, Curtea a apreciat că

aceasta poate fi dispusă într-o eventuală procedură separată de executare,

conform art. 24 și 25 din Legea nr. 554/2004, după ce hotărârea prezentă devine

definitivă și irevocabilă.

În consecință, Curtea

a admis acțiunea, iar în baza art. 16 alin. (5) din Capitolul 5, Titlul VII al

Legii nr. 247/2005 a obligat pârâta C.C.S.D. să transmită dosarul aferent dispoziției

de restituire unui evaluator autorizat în termen de 30 de zile de la rămânerea

irevocabilă a sentinței și să emită decizia de acordare a titlurilor de

despăgubire în cuantumul stabilit prin expertiză.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs pârâtul Statul Român prin C.C.S.D., criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului declarat se arată că soluția instanței de fond privind obligarea C.C.S.D.

să soluționeze Dosarul nr. 28898/CC prin desemnarea evaluatorului și întocmirea

raportului de evaluare este netemeinică și că, deși nu a fost prevăzut un

termen de soluționare a dosarelor ce fac obiectul procedurii administrative

prevăzute la Titlul VII din Legea nr. 247/2005, legiuitorul a stabilit că ordinea

de soluționare a dosarelor va fi decisă de către C.C.S.D.

Arată

recurentul-pârât că în aplicarea prevederilor pct. 17.1. din Normele

metodologice de aplicare a Titlului VII „Regimul stabilirii și plății

despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv'' din Legea nr.

247/2005, aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, C.C.S.D. a emis decizia nr. 2 din

28 februarie 2006, care prevedea, într-adevăr, selectarea aleatorie atât a

dosarului de despăgubire, cât și a evaluatorului/societății de evaluare, cu

mențiunea că această decizie a fost înlocuită cu decizia nr. 2815 din 16

septembrie 2008, prin care s-a prevăzut modalitatea de transmitere a dosarelor

spre evaluare în ordinea înregistrării lor.

Apreciază recurentul

că această soluție s-a impus ca urmare a practicii judiciare în materie și

pentru a nu se încalcă principiul egalității în drepturi a persoanelor

îndreptățite, care au dosare înregistrate la Secretariatului C.C.S.D. încă de

la înființare, astfel că instanța ar fi trebuit să țină seama că decizia nr.

2815/2008 a Comisiei Centrale nu face altceva decât să respecte egalitatea de

tratament a persoanelor îndreptățite care au dosare de despăgubire

înregistrate/neînregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale, stabilind

astfel o modalitate de soluționare convenabilă pentru toți.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu

dispozițiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

din C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru

considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control

judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii, prima instanță

reținând în mod corect situația de fapt, având în vedere materialul probator

administrat în cauză și realizând o încadrare juridică adecvată.

După cum se constată

din înscrisurile existente la dosar, în favoarea intimatelor-reclamante a fost

emisă Dispoziția nr. D1. din 12 iunie 2006 de către Primăria Municipiului

Galați, în calitate de entitate notificată, prin care s-a propus acordarea de

despăgubiri pentru imobilul în litigiu.

Dosarul de

despăgubire a fost înaintat C.C.S.D., fiind înregistrat sub nr. 28898/CC/2006

la Secretariatul Comisiei.

Admițând acțiunea

formulată de intimatele-reclamante, instanța de fond a reținut, în mod corect,

că deși legea nu impune un termen de soluționare a cererilor, iar prin decizia nr.

2 din 28 februarie 2006 a C.C.S.D. s-a stabilit o modalitate aleatorie de

selectare a dosarelor aferente dispozițiilor de restituire, neefectuarea nici

uneia din operațiunile juridice necesare emiterii titlului de despăgubire

într-un interval de 1 an de la data înregistrării dosarului poate fi apreciată

ca reprezentând o încălcare a dreptului reclamantelor la soluționarea cererilor

într-un termen rezonabil, astfel cum acesta este prevăzut de dispozițiile art.

6 din C.E.D.O.

Astfel, Legea nr.

247/2005 stabilește procedura administrativă și etapele din cadrul acesteia

care trebuie parcurse în vederea emiterii unei decizii reprezentând titlul de

despăgubire de către C.C.S.D.

În speță sunt

aplicabile prevederile art. 16 Titlul VII din Legea nr. 247/2005, conform

cărora:

- alin. (1):

„Deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea

notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele

conducătorilor administrației publice centrale învestite cu soluționarea

notificărilor și în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca

despăgubire, însoțite, după caz, de situația juridică actuală a imobilului

obiect al restituirii și întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv

orice înscrisuri care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana

îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de

proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe județe,

conform eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la

data intrării în vigoare a prezentei legi.”,

- alin. (2): „Notificările formulate potrivit

prevederilor Legii

nr. 10/2001 privind

regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie

1945 - 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările

ulterioare care nu au fost soluționate în sensul arătat la alin. (1) până la

data intrării în vigoare a prezentei legi, se predau pe bază de proces-verbal

de predare-primire Secretariatului C.C.S.D., însoțite de deciziile/dispozițiile

emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de

retrocedare sau, după caz, ordinelor conducătorilor administrației publice

centrale conținând propunerile motivate de acordare a despăgubirilor, după caz,

de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și de întreaga

documentație aferentă acestora, inclusiv orice acte juridice care descriu

imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite

în arhivele proprii, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a

deciziilor/dispozițiilor sau după caz, a ordinelor.”

- alin. (2

1

):

„Dispozițiile autorităților administrației publice locale vor fi centralizate

pe județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către

Secretariatul C.C.S.D., însoțite de referatul conținând avizul de legalitate al

instituției prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de

către acesta.”

- alin. (2

2

):

„Deciziile/dispozițiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi

însoțite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare,

total sau parțial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deținute de

entitatea învestită cu soluționarea notificării.

- alin.

(3):

„În termen de 30 de zile de la data intrării

în vigoare a prezentei legi, Biroul Central constituit prin Ordinul ministrului

finanțelor publice nr. 1329/2003 va proceda la predarea, pe bază de

proces-verbal de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a

tuturor documentațiilor depuse de către titularii deciziilor/dispozițiilor

motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de

valoare nominală și care nu au fost soluționate până la data intrării în

vigoare a prezentei legi.”

- alin.

(4):

„Pe baza situației juridice a imobilului

pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei

Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2) în

privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în natură.”

- alin.

(5):

„Secretariatul Comisiei Centrale va proceda

la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în mod

întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea

vor fi transmise, evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în

vederea întocmirii raportului de evaluare.”

- alin.

(6):

„După

primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va

efectua procedura de specialitate, și va întocmi raportul de evaluare pe care

îl va transmite Comisie Centrale. Acest raport va conține cuantumul

despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire.”

Legiuitorul a

menționat în mod detaliat și procedura care urmează după efectuarea raportului

de evaluare de către evaluatorul numit.

În mod expres, în

art. 16 alin. (7) al acestui act normativ, se menționează că „în baza

raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei

reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare.”

În alin. (8) se arată

că dispozițiile alin. (1) - (2) și (7), care reglementează procedura de emitere

a titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător și

deciziilor/ordinelor emise în temeiul art. 6 alin. (4) și art. 31 din Legea nr.

10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în

perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, în care s-au

consemnat/propus sume care urmează a se acorda ca despăgubire, iar în cazul

prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire se va emite de C.C.S.D. până la

concurența sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate/propuse,

actualizate cu indicele de inflație.

În cauză, este

necontestat că reclamantele au solicitat ca, în baza Legii nr. 10/2001, să li

se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul în litigiu, că prin dispoziția nr.

D1. din 12 iunie 2006, Primăria Municipiului Galați a propus acordarea de

măsuri reparatorii pentru imobilul precizat anterior reclamantelor, dosarul

fiind transmis către C.C.S.D. și înregistrat sub nr. 28898/CC/2006.

În cauză s-a efectuat

verificarea legalității măsurii de respingere a cererii de restituire în natură

și evaluarea imobilului, dar nu a fost finalizată procedura administrativă prin

emiterea titlului de despăgubire.

Admițând acțiunea formulată

de intimatele-reclamante împotriva pârâtei C.C.S.D., instanța de fond a

apreciat că cererea acestora nu a fost soluționată într-un termen rezonabil, că

pârâta nu a depus la dosarul cauzei nici o dovadă care să justifice existența

unor motive obiective pentru care cererea reclamanților nu a fost analizată

într-un termen rezonabil, iar invocarea lipsei unor documente din cuprinsul

dosarului de despăgubire nu poate fi reținută în condițiile în care dispoziția a

intrat în circuitul juridic și beneficiază de prezumția de legalitate și

autenticitate, soluție pe care instanța de recurs o apreciază ca fiind

temeinică și legală.

Este adevărat că

Titlul VII - Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor

preluate în mod abuziv, din Legea nr. 247/2005, cu modificările și completările

ulterioare, nu prevede nici un termen limită pentru soluționarea dosarelor

privind emiterea titlurilor de despăgubire, termen care nu se regăsește nici în

Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, precum nici în decizia nr.

2815 din 16 septembrie 2008 emisă de C.C.S.D., dar această situație nu poate

constitui un argument pentru ca durata de soluționare să fie lăsată la voia

autorității competente.

Astfel, în primul rând,

este unanim acceptat că, unul dintre principiile care trebuie să guverneze activitatea

organelor administrației publice, este principiul operativității, care obligă orice

structură administrativ ca, în scopul realizării interesului general, dar și a drepturilor

și intereselor legitime ale persoanelor particulare, să acționeze în mod prompt,

eficace și eficient.

În acest sens, trebuie

menționată Recomandarea CM (2007/7) privind buna administrare, prin care Comitetul

de Miniștri al Consiliului Europei cere guvernelor statelor membre, prin art. 7

din Codul bunei administrări (administrații), ca administrațiile publice să acționeze

și să-și execute obligațiile într-un termen rezonabil, în raport cu complexitatea

cauzei și cu interesele care există în cauza respectivă.

Într-adevăr, ca urmare

a aderării României la Uniunea Europeană și intrării în vigoare a Tratatului de

la Lisabona, care, prin art. 6 Titlul I din versiunea consolidată din TVE, recunoaște

drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale

a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, cetățenii români sunt beneficiarii unui

drept la o bună administrare ca drept fundamental, în raport cu statutul lor de

cetățeni europeni.

Astfel, potrivit art.

41.1 din Cartă, orice persoană are dreptul ca problemele sale să fie rezolvate în

mod imparțial, corect și într-un termen rezonabil.

Or, având în vedere dispozițiile

art. 20 din Constituție, prevederile legale interne, atât cele cuprinse în legislația

primară - Legea nr. 247/2005, în cazul de față, cât și în reglementările secundare

- H.G. nr. 1095/2005 și decizia nr. 2815/2008, în cazul de față, referitoare la

procedura de soluționare a cererilor care au ca scop acordarea despăgubirilor pentru

imobilele trecute în proprietatea Statului Român, nu pot fi nici interpretate și

nici aplicate cu ignorarea dreptului la o bună administrare și cu încălcarea termenului

rezonabil de soluționare a cererilor respective, ca element component al dreptului

la o bună administrare.

Pe de altă parte, trebuie

menționat și faptul că, în jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și

Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a statuat că termenul rezonabil,

ca garanție a unui proces echitabil, în sensul art. 6 parag. (1) din C.E.D.O., este

pe deplin aplicabil și în cadrul procedurilor administrative reglementate pentru

soluționarea oricăror cereri de către organele administrației publice centrale sau

locale.

De asemenea, în raport

cu data declanșării procedurii administrative și cu data înregistrării dosarului

la C.C.S.D., precum și în raport cu importanța cauzei pentru intimatele-reclamante,

dar și cu atitudinea de tergiversare manifestată de autoritățile administrative

competente, rezultă că instanța de fond a apreciat în mod întemeiat încălcarea termenului

rezonabil de către autoritățile respective, ceea ce reprezintă un refuz nejustificat

în sensul dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Astfel, potrivit art.

2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat este definit ca

atitudinea de a nu soluționa cererea unei persoane, manifestată cu exces de putere.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. n) din aceeași lege, prin exces de putere se înțelege exercitarea de către

autoritățile publice a dreptului de apreciere prin încălcarea limitelor competenței

legale sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Or, în cauză, așa cum

s-a argumentat mai sus, autoritățile administrative competente sesizate cu soluționarea

cererii formulate de intimatele-reclamante și-au exercitat dreptul de apreciere

cu privire la intervalul de timp în care erau datoare să rezolve cererea în litigiu,

cu încălcarea termenului rezonabil, ca element al dreptului fundamental la o bună

administrare de care beneficiază intimatele-reclamante.

Astfel fiind, în mod întemeiat

a reținut instanța de fond refuzul nejustificat în sarcina autorității publice recurente,

pe care a obligat-o să emită decizia de stabilire a cuantumului despăgubirilor cuvenite

intimatelor-reclamante.

Cum dosarul reclamantelor

a fost înregistrat la Comisie sub nr. 28898/CC/2006, se reține că nesoluționarea

acestuia într-un termen de aproximativ 5 ani și neîndeplinirea obligației de a emite

un titlu de despăgubire, aduce o atingere evidentă noțiunii de bun garantat de

art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.E.D.O.

Emiterea deciziei reprezentând

titlul de despăgubiri, ca atribuție ce îi incumbă autorității pârâte în cadrul procedurii

administrative prealabile, nu a fost îndeplinită nici în momentul pronunțării instanței

de fond și nici până în momentul pronunțării deciziei de recurs.

Este binecunoscut în doctrină

și practica administrativă că o autoritate publică nu se poate apăra și nu poate

justifica legal întârzierea în emiterea unui act administrativ pe motiv că cererile

adresate sunt prea numeroase pentru a fi rezolvate într-un interval de timp rezonabil.

În speță, față de situația

de fapt expusă anterior, instanța de recurs apreciază că atitudinea autorității

pârâte nu respectă noțiunea de termen rezonabil, astfel cum aceasta rezultă din

interpretarea art. 6 din Comisia Europeană a Drepturilor Omului și a jurisprudenței

C.E.D.O.

Este de altfel cunoscut

că la calcularea termenului rezonabil este luată în considerare toată perioada în

care contestația unei persoane se află în fața unei autorități administrative, aceasta

neavând, în principiu, dreptul la un proces jurisdicțional, fiindu-i suspendat în

această perioadă dreptul de acces la instanță.

Ținând seama de faptul

că intimatele-reclamante au demarat procedura prevăzută de legile în materia restituirii

bunurilor în anul 2001, de importanța cauzei pentru acestea, dar și atitudinea de

tergiversare manifestată de autoritățile administrative competente, rezultă că instanța

de fond a apreciat în mod întemeiat existența refuzului nejustificat în sensul dispozițiilor

Legii nr. 554/2004.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi

primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.

Având în vedere soluția

pronunțată, precum și cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată

de intimatele-reclamante, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 274 alin.

(1) C. proc. civ., va obliga recurentul-pârât Statul Român prin C.C.S.D. la plata

cheltuielilor de judecată către intimatele-reclamante.

În consecință, din cele

anterior expuse rezultă că este nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 304

pct. 9 C. proc. civ., iar în speță nu există motive de ordine publică, care să poată

fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a

C. proc. civ., raportat la 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ,

modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Statul Român prin C.C.S.D. împotriva sentinței civile nr. 4982 din 9 septembrie

2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Obligă recurentul Statul

Român prin C.C.S.D. la plata sumei de 2500 RON cheltuieli de judecată către intimatele-reclamante

M.R. și B.M.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 3 octombrie 2012.