ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3600/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Procedura în fața primei instanțe Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 2 martie 2010, reclamanta V.L., cetățean moldovean de naționalitate română, a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și Libertăților Cetațenești (în calitate de reprezentant al Direcției Cetățenie - Comisia pentru Cetățenie) și Autoritatea Națională Pentru Cetățenie, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului Ministerul Justiției prin intermediul Direcției Cetățenie/Autorității Naționale pentru Cetățenie de a-i soluționa cererea de redobândire a cetățeniei române, obligarea pârâtului Ministerul Justiției prin intermediul Direcției Cetățenie- Comisia pentru Cetățenie/Autoritatea Națională pentru Cetățenie să procedeze la analizarea/avizarea cererii de redobândire a cetățeniei romane în termen de maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii instanței, obligarea acelorași pârâți să-i comunice, ulterior analizării cererii, ordinul de redobândire a cetățeniei romane prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire la sediul ales în termen de maxim 30 zile de la data analizării/avizării cererii de redobândire a cetățeniei romane (în cazul în care avizul este pozitiv),

respectiv să programeze pentru depunerea jurământului de credință față de țară în maxim 30 zile de la data emiterii ordinului de redobândire a cetățeniei românești, obligarea pârâților să îi plătească daune cominatorii de 100 RON pe fiecare zi de întârziere de la data introducerii acțiunii și până la data analizării/avizării cererii de redobândire a cetățeniei române. În motivarea acțiunii, reclamantul a expus situația de fapt potrivit căreia a depus cererea de redobândire a cetățeniei române în data de 23 octombrie 2009 la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău, iar la data de 02 decembrie 2009, a depus cerere de urgentare a soluționării dosarului, solicitând informații concrete cu privire la modul în care se lucrează la cererea de redobândire a cetățeniei române și, în special, să-i fie comunicată data la care cererea urmează a fi analizată de către Comisia pentru Cetățenie, însă până la momentul sesizării instanței, nu a primit niciun răspuns.

Reclamantul a mai arătat că, de la momentul înregistrării cererii de redobândire și până în prezent, s-a interesat periodic cu privire la stadiul soluționării dosarului la biroul informații din cadrul Direcției Cetățenie, primind de fiecare dată același răspuns invariabil, respectiv că dosarul se află în lucru și că trebuie să aibă răbdare. Reclamantul a susținut că, atâta timp cât legiuitorul nu a prevăzut un termen expres la care să se emită acest ordin, acesta trebuie emis în termenul de 30 zile, cu atât mai mult cu cât etapa laborioasă în care sunt analizate toate actele reclamantului și se solicită relații de la instituțiile abilitate este de maxim 5 luni de zile în conformitate cu prevederile art. 141 din Lege.

Cât privește ultimul capăt de cerere, privind acordarea de daune cominatorii în valoare de 100 RON pe fiecare zi de întârziere, reclamantul a considerat că, prin admiterea acestui capăt de cerere, s-ar realiza o reparație echitabilă, ca urmare a prejudiciului suferit, cu atât mai mult cu cât această instituție a daunelor cominatorii a fost creată tocmai pentru a-l obliga pe acela care refuză să-și execute obligația, așa încât stă în puterea pârâtului să se conformeze dispozițiilor legale și să evite aplicarea acestora, faptul de a nu se răspunde la cererile etnicilor români din B. constituind regula și nu excepția la această instituție. Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Justiției a solicitat respingerea acțiunii ca introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă și ca neîntemeiată.

Pârâta Autoritatea Națională pentru Cetățenie a formulat, de asemenea, întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii ca neîntemeiată, precizând faptul că, la data de 22 iunie 2010, a fost fixat termenul pentru soluționarea cererii formulată de către reclamant.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2927 din 16 iunie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Justiției, a respins acțiunea formulată împotriva acestui pârât ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă, a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta V.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională pentru Cetățenie, a obligat pârâta Autoritatea Națională pentru Cetățenie să soluționeze cererea de redobândire a cetățeniei, a obligat pârâta Autoritatea Națională pentru Cetățenie la plata către reclamantă a unor daune cominatorii de 100 RON/zi de întârziere, de la pronunțare până la soluționarea cererii și a respins capătul de cerere vizând emiterea ordinului de redobândire a cetățeniei, ca prematur formulat.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a constatat că reclamanta a depus cerere de redobândire a cetățeniei române la data de 23 octombrie 2009 la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău, aceasta fiind ulterior transmisă de către Ministerul Afacerilor Externe către Direcția Cetățenie spre analizare și, conform recunoașterilor pârâților Ministerul Justiției și Autoritatea Națională pentru Cetățenie, cererea formulată de către reclamantă nu a fost soluționată nici până în prezent. Coroborând dispozițiile art. 14 și urm. din Legea nr. 21/1991 cu situația de fapt reținută, Curtea a observat că, în cauză, nu a fost respectată condiția termenului rezonabil, respectiv 5 luni de la data depunerii cererii, refuzul pârâtei Autoritatea Națională pentru Cetățenie în a cărei competență se află soluționarea unor astfel de cereri, conform prevederilor O.U.G.

nr. 5/2010, fiind astfel nejustificat. De asemenea, față de dispozițiile art. 6 parag.

nr. 1 din C.E.D.O., instanța de fond a reținut că cererea formulată de către reclamantă se impunea a fi soluționată în cadrul unui termen rezonabil, nefiind apreciate drept relevante împrejurarea că există un număr foarte mare de cereri adresate pârâților și procedura de soluționare care constă în solicitarea unor informații suplimentare, acestea nefiind posibil a fi invocate decât în limita termenului de 5 luni fixat prin dispozițiile Legii nr. 21/1991, republicată, astfel încât Curtea a considerat că se impune, în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004, admiterea în parte a acțiunii, în sensul obligării pârâtei Autoritatea Națională Pentru Cetățenie să procedeze la analizarea cererii formulate de către reclamantă, iar în temeiul art. 1, 8 și 18 din Legea nr. 554/2004, obligarea la plata către reclamantă a sumei de 100 RON pe fiecare zi de întârziere, cu titlu de daune cominatorii, începând cu data pronunțării deciziei și până la data analizării cererii de redobândire a cetățeniei române.

Cu privire la solicitarea reclamantei privind obligarea pârâtei să emită ordinul de redobândire a cetățeniei române și de a fi programată la depunerea jurământului, Curtea a constatat că aceasta are un caracter prematur, nefiind soluționată în vreun mod această cerere astfel încât soluția dată să poată fi ulterior cenzurată. În plus, Curtea a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 17-19 din O.U.G.

nr. 5/2010 și ale art. 14 și urm. din Legea nr. 21/1991, competența soluționării unor astfel de cereri și de emitere a ordinului de redobândire a cetățeniei române revine exclusiv Autorității Naționale pentru Cetățenie, prin președintele acesteia, iar nu pârâtului Ministerul Justiției, astfel încât a constatat că nu există o identitate între persoana acestuia și persoana în sarcina căreia legea a stabilit obligația de a statua asupra acestor cereri formulate în temeiul art. 10 1 din Legea nr. 21/1991, considerente care au condus la respingerea acțiunii formulată în contradictoriu cu acest din urmă pârât pentru lipsa calității procesuale pasive a acestuia. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pârâta Autoritatea Națională pentru Cetățenie a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 din C. proc.

civ. În motivarea căii de atac, autoritatea pârâtă susține că în mod greșit instanța de fond a interpretat și aplicat dispozițiile art. 14 indice 1 lit. c) din Legea cetățeniei române nr. 21/1991, devenit art. 16 în urma republicării legii, din moment ce, pe de o parte, termenul de 5 luni prevăzut de textul de lege invocat este exclusiv pentru verificarea, de către Comisia pentru Cetățenie, a îndeplinirii condițiilor necesare redobândirii cetățeniei române, nefiind aplicabil altor proceduri, cum ar fi cea de avizare a cererii sau de emitere a ordinului de către președintele A.N.C., iar pe de altă parte, cererea de redobândire a cetățeniei române a intimatei, înregistrată la Secretariatul tehnic al Comisiei sub nr. 3101/RD/03 februarie 2010 a fost avizată pozitiv la data de 22 iunie 2010, deci înăuntrul celor 5 luni de la data înregistrării cererii.

Totodată, apreciază autoritatea recurentă, concluzia la care a ajuns prima instanță, în sensul că în speța dedusă judecății există un refuz nejustificat de soluționare a cererii de redobândire a cetățeniei române, întrucât „nu a fost respectată condiția termenului rezonabil, respectiv de 5 luni de la data depunerii cererii", este, de asemenea, greșită, din moment ce dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, definesc refuzul nejustificat ca fiind „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea", iar pârâta Autoritatea Națională pentru Cetățenie nu a exprimat vreun refuz.

Pe de altă parte, susține recurenta-pârâtă, obligarea la plata de daune cominatorii apare vădit nelegală și netemeinică, în contextul în care obligarea autorității la soluționarea cererii nu conține vreun termen, iar dispozițiile art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, nu conțin vreo prevedere referitoare la acordarea daunelor cominatorii, care au un regim juridic special și nu se aplică în litigiile privind contenciosul administrativ. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentă și a dispozițiilor art. 304 1 din C. proc. civ., față de materialul probator și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

4.1. Înalta Curte constată faptul că cererea de chemare în judecată a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 2 martie 2010, cererea de dobândire a cetățeniei române a fost înregistrată la Secretariatul Comisiei pentru Cetățenie sub nr. 3101/RD/2010 din 03 februarie 2010, iar Președintele Comisiei pentru Cetățenie a stabilit prin rezoluție, în conformitate cu art. 14 1 din Legea cetățeniei române nr. 21/1991, republicată, cu modificările și completările ulteriore, termen pentru analizare de către Comisie pentru data de 22 iunie 2010. Potrivit art. 14 1 din actul normativ menționat anterior, „cererea de acordare sau de dobândire a cetățeniei române, formulată potrivit art. 10 1 , este înregistrată la secretariatul tehnic al Comisiei.

Președintele Comisiei pentru cetățenie, prin rezoluție, dispune: a) solicitarea de relații de la orice autorități cu privire la îndeplinirea condițiilor prevăzute la art. 8 alin. (1) lit. b) și e); b) completarea dosarului, în termen de cel mult două luni de la primirea solicitării secretariatului tehnic al Comisiei de către petent, în cazul în care se constată lipsa unor documente necesare soluționării cererii, sub sancțiunea respingerii cererii ca nesusținută; c) fixarea termenului la care Comisia va verifica îndeplinirea condițiilor necesare acordării au redobândirii cetățeniei române potrivit art. 10 1 , termen care nu va depăși 5 luni de la data înregistrării cererii." Instanța de control judiciar reține că cererea reclamantei a fost primită și înregistrată la Secretariatul Comisiei pentru Cetățenie la data de 03 februarie 2010 și a primit termen de soluționare prin rezoluția președintelui Comisiei pentru data de 22 iunie 2010, mai exact la 4 luni și 19 zile de la înregistrare, deci cu respectarea termenului de 5 luni prevăzut de dispozițiile legale enunțate mai sus.

Așadar, termenul de 5 luni prevăzut de art. 14 1 din Legea nr. 21/1991 se calculează de la data înregistrării cererii la Secretariatul tehnic al Comisiei. Față de situația de fapt existentă, nesoluționarea cererii de redobândire a cetățeniei până la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, având în vedere cauzele obiective, nu poate fi calificată ca un refuz nejustificat, în sensul Legii contenciosului administrativ, neputându-se identifica „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane”. În cauza de față, nesoluționarea cererii reclamantei s-a datorat faptului că până la data pronunțării hotărârii judecătorești nu era împlinit termenul de 5 luni prevăzut de lege pentru soluționarea acesteia.

Totodată, având în vedere dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, dispoziții care fac referire la termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), termenul de 30 de zile nu este aplicabil cererilor referitoare la dobândirea sau redobândirea cetățeniei române, Legea nr. 21/1991 stabilind o procedură specială. Acordarea cetățeniei române nu este un drept absolut sau o obligație pentru statul român, ci doar o posibilitate instituită în favoarea persoanelor care solicită și îndeplinesc condițiile prevăzute de lege, urmând ca președintele Autorității Naționale pentru Cetățenie să aprecieze asupra propunerilor Comisiei, potrivit art. 11 din Legea nr. 21/1991.

Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere și faptul că cererea reclamantei înregistrată sub nr. 3101/RD/3 februarie 2010, a fost avizată pozitiv de Comisia pentru cetățenie la data de 22 iunie 2010, ulterior fiind emis Ordinul de aprobare a redobândirii cetățeniei române nr. 146/P din 27 septembrie 2010 (dosar recurs). Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a interpretat și aplicat dispozițiile art. 14 1 lit. c) din Legea cetățeniei române nr. 21/1991, devenit art. 16 în urma republicării legii, din moment ce, pe de o parte, termenul de 5 luni prevăzut de textul de lege invocat este exclusiv pentru verificarea, de către Comisia pentru cetățenie, a îndeplinirii condițiilor necesare redobândirii cetățeniei române, nefiind aplicabil altor proceduri, iar pe de altă parte, cererea de redobândire a cetățeniei române a intimatei a fost avizată pozitiv înăuntrul celor 5 luni de la data înregistrării cererii.

4.2. Înalta Curte reține ca fiind nelegală și netemeinică obligarea pârâtei Autoritatea Națională pentru Cetățenie la plata daunelor cominatorii de la pronunțarea sentinței până la soluționarea cererii. Potrivit doctrinei și practicii judiciare daunele cominatorii reprezintă o instituție creată pentru garantarea indirectă a executării obligațiilor de „a face”, intuitu personae. Înalta Curte reține că procedura contenciosului administrativ vizând executarea titlurilor executorii constituite din hotărâri judecătorești nu prevede o atare sancțiune, procedura de executare fiind una aparte, derogatorie de la dreptul comun (art. 22 și următoarele din Legea nr. 554/2004).

Pe de altă parte, instanța de control judiciar are în vedere și faptul că în dreptul comun posibilitatea de constrângere a debitorului unei obligații de a face care nu se poate realiza decât cu concursul nemijlocit al acestuia și care nu se poate aduce la îndeplinire prin executare silită, nu se poate realiza decât prin aplicarea unei amenzi civile, care se plătește în contul statului și nu al creditorului, creditorul putând însă să fie despăgubit pentru daunele-interese echivalente prejudiciului cauzat prin neîndeplinirea obligației. Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a obligat pârâta la plata daunelor cominatorii, în cauză nefiind incidente prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004, acesta instituind o procedură specială de sancționare a autorităților, în cazul în care acestea nu execută hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.

Pentru considerentele expuse și în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 312 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de către pârâta Autoritatea Națională pentru Cetățenie și va modifica sentința atacată în sensul că va respinge, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamanta V.L.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Autoritatea Națională pentru Cetățenie împotriva sentinței civile nr. 2927 din 16 iunie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. Modifică hotărârea atacată în sensul că respinge ca nefondată acțiunea formulată de reclamanta V.L. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 septembrie 2012.