ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3600/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3600/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată

pe rolul Curții de Apel București la data de 2 martie 2010, reclamanta V.L., cetățean

moldovean de naționalitate română, a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul

Justiției și Libertăților Cetațenești (în calitate de reprezentant al Direcției

Cetățenie - Comisia pentru Cetățenie) și Autoritatea Națională Pentru Cetățenie,

să se constate refuzul nejustificat al pârâtului Ministerul Justiției prin intermediul

Direcției Cetățenie/Autorității Naționale pentru Cetățenie de a-i soluționa cererea

de redobândire a cetățeniei române, obligarea pârâtului Ministerul Justiției prin

intermediul Direcției Cetățenie- Comisia pentru Cetățenie/Autoritatea Națională

pentru Cetățenie să procedeze la analizarea/avizarea cererii de redobândire a cetățeniei

romane în termen de maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii instanței,

obligarea acelorași pârâți să-i comunice, ulterior analizării cererii, ordinul de

redobândire a cetățeniei romane prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire

la sediul ales în termen de maxim 30 zile de la data analizării/avizării cererii

de redobândire a cetățeniei romane (în cazul în care avizul este pozitiv), respectiv

să programeze pentru depunerea jurământului de credință față de țară în maxim 30

zile de la data emiterii ordinului de redobândire a cetățeniei românești, obligarea

pârâților să îi plătească daune cominatorii de 100 RON pe fiecare zi de întârziere

de la data introducerii acțiunii și până la data analizării/avizării cererii de

redobândire a cetățeniei române.

În motivarea acțiunii,

reclamantul a expus situația de fapt potrivit căreia a depus cererea de redobândire

a cetățeniei române în data de 23 octombrie 2009 la Secția Consulară a Ambasadei

României la Chișinău, iar la data de 02 decembrie 2009, a depus cerere de urgentare

a soluționării dosarului, solicitând informații concrete cu privire la modul în

care se lucrează la cererea de redobândire a cetățeniei române și, în special, să-i

fie comunicată data la care cererea urmează a fi analizată de către Comisia pentru

Cetățenie, însă până la momentul sesizării instanței, nu a primit niciun răspuns.

Reclamantul a mai arătat

că, de la momentul înregistrării cererii de redobândire și până în prezent, s-a

interesat periodic cu privire la stadiul soluționării dosarului la biroul informații

din cadrul Direcției Cetățenie, primind de fiecare dată același răspuns invariabil,

respectiv că dosarul se află în lucru și că trebuie să aibă răbdare.

Reclamantul a susținut

că, atâta timp cât legiuitorul nu a prevăzut un termen expres la care să se emită

acest ordin, acesta trebuie emis în termenul de 30 zile, cu atât mai mult cu cât

etapa laborioasă în care sunt analizate toate actele reclamantului și se solicită

relații de la instituțiile abilitate este de maxim 5 luni de zile în conformitate

cu prevederile art. 141 din Lege.

Cât privește ultimul capăt

de cerere, privind acordarea de daune cominatorii în valoare de 100 RON pe fiecare

zi de întârziere, reclamantul a considerat că, prin admiterea acestui capăt de cerere,

s-ar realiza o reparație echitabilă, ca urmare a prejudiciului suferit, cu atât

mai mult cu cât această instituție a daunelor cominatorii a fost creată tocmai pentru

a-l obliga pe acela care refuză să-și execute obligația, așa încât stă în puterea

pârâtului să se conformeze dispozițiilor legale și să evite aplicarea acestora,

faptul de a nu se răspunde la cererile etnicilor români din B. constituind regula

și nu excepția la această instituție.

Prin întâmpinarea formulată,

pârâtul Ministerul Justiției a solicitat respingerea acțiunii ca introdusă împotriva

unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă și ca neîntemeiată.

Pârâta Autoritatea Națională

pentru Cetățenie a formulat, de asemenea, întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii

ca neîntemeiată, precizând faptul că, la data de 22 iunie 2010, a fost fixat termenul

pentru soluționarea cererii formulată de către reclamant.

Hotărârea instanței de

fond

Prin sentința civilă

nr. 2927 din 16 iunie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului

Ministerul Justiției, a respins acțiunea formulată împotriva acestui pârât ca fiind

introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă, a admis

în parte acțiunea formulată de reclamanta V.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea

Națională pentru Cetățenie, a obligat pârâta Autoritatea Națională pentru Cetățenie

să soluționeze cererea de redobândire a cetățeniei, a obligat pârâta Autoritatea

Națională pentru Cetățenie la plata către reclamantă a unor daune cominatorii de

100 RON/zi de întârziere, de la pronunțare până la soluționarea cererii și a respins

capătul de cerere vizând emiterea ordinului de redobândire a cetățeniei, ca prematur

formulat.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a constatat că reclamanta a depus cerere de redobândire

a cetățeniei române la data de 23 octombrie 2009 la Secția Consulară a Ambasadei

României la Chișinău, aceasta fiind ulterior transmisă de către Ministerul Afacerilor

Externe către Direcția Cetățenie spre analizare și, conform recunoașterilor pârâților

Ministerul Justiției și Autoritatea Națională pentru Cetățenie, cererea formulată

de către reclamantă nu a fost soluționată nici până în prezent.

Coroborând dispozițiile

art. 14 și urm. din Legea nr. 21/1991 cu situația de fapt reținută, Curtea a observat

că, în cauză, nu a fost respectată condiția termenului rezonabil, respectiv 5 luni

de la data depunerii cererii, refuzul pârâtei Autoritatea Națională pentru Cetățenie

în a cărei competență se află soluționarea unor astfel de cereri, conform prevederilor

O.U.G. nr. 5/2010, fiind astfel nejustificat.

De asemenea, față de dispozițiile

art. 6 parag. nr. 1 din C.E.D.O., instanța de fond a reținut că cererea formulată

de către reclamantă se impunea a fi soluționată în cadrul unui termen rezonabil,

nefiind apreciate drept relevante împrejurarea că există un număr foarte mare de

cereri adresate pârâților și procedura de soluționare care constă în solicitarea

unor informații suplimentare, acestea nefiind posibil a fi invocate decât în limita

termenului de 5 luni fixat prin dispozițiile Legii nr. 21/1991, republicată, astfel

încât Curtea a considerat că se impune, în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004,

admiterea în parte a acțiunii, în sensul obligării pârâtei Autoritatea Națională

Pentru Cetățenie să procedeze la analizarea cererii formulate de către reclamantă,

iar în temeiul art. 1, 8 și 18 din Legea nr. 554/2004, obligarea la plata către

reclamantă a sumei de 100 RON pe fiecare zi de întârziere, cu titlu de daune cominatorii,

începând cu data pronunțării deciziei și până la data analizării cererii de redobândire

a cetățeniei române.

Cu privire la solicitarea

reclamantei privind obligarea pârâtei să emită ordinul de redobândire a cetățeniei

române și de a fi programată la depunerea jurământului, Curtea a constatat că aceasta

are un caracter prematur, nefiind soluționată în vreun mod această cerere astfel

încât soluția dată să poată fi ulterior cenzurată.

În plus, Curtea a reținut

că, potrivit dispozițiilor art. 17-19 din O.U.G. nr. 5/2010 și ale art. 14 și urm.

din Legea nr. 21/1991, competența soluționării unor astfel de cereri și de emitere

a ordinului de redobândire a cetățeniei române revine exclusiv Autorității Naționale

pentru Cetățenie, prin președintele acesteia, iar nu pârâtului Ministerul Justiției,

astfel încât a constatat că nu există o identitate între persoana acestuia și persoana

în sarcina căreia legea a stabilit obligația de a statua asupra acestor cereri formulate

în temeiul art. 10

1

din Legea nr. 21/1991, considerente care au condus

la respingerea acțiunii formulată în contradictoriu cu acest din urmă pârât pentru

lipsa calității procesuale pasive a acestuia.

Calea de atac exercitată

în cauză

Împotriva acestei hotărâri,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pârâta Autoritatea Națională pentru

Cetățenie a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 9 și

art. 304

1

din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac,

autoritatea pârâtă susține că în mod greșit instanța de fond a interpretat și aplicat

dispozițiile art. 14 indice 1 lit. c) din Legea cetățeniei române nr. 21/1991, devenit

art. 16 în urma republicării legii, din moment ce, pe de o parte, termenul de 5

luni prevăzut de textul de lege invocat este exclusiv pentru verificarea, de către

Comisia pentru Cetățenie, a îndeplinirii condițiilor necesare redobândirii cetățeniei

române, nefiind aplicabil altor proceduri, cum ar fi cea de avizare a cererii sau

de emitere a ordinului de către președintele A.N.C., iar pe de altă parte, cererea

de redobândire a cetățeniei române a intimatei, înregistrată la Secretariatul tehnic

al Comisiei sub nr. 3101/RD/03 februarie 2010 a fost avizată pozitiv la data de

22 iunie 2010, deci înăuntrul celor 5 luni de la data înregistrării cererii.

Totodată, apreciază autoritatea

recurentă, concluzia la care a ajuns prima instanță, în sensul că în speța dedusă

judecății există un refuz nejustificat de soluționare a cererii de redobândire a

cetățeniei române, întrucât „nu a fost respectată condiția termenului rezonabil,

respectiv de 5 luni de la data depunerii cererii", este, de asemenea, greșită,

din moment ce dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, definesc refuzul nejustificat

ca fiind „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea",

iar pârâta Autoritatea Națională pentru Cetățenie nu a exprimat vreun refuz.

Pe de altă parte, susține

recurenta-pârâtă, obligarea la plata de daune cominatorii apare vădit nelegală și

netemeinică, în contextul în care obligarea autorității la soluționarea cererii

nu conține vreun termen, iar dispozițiile art. 18 din Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, nu conțin vreo prevedere

referitoare la acordarea daunelor cominatorii, care au un regim juridic special

și nu se aplică în litigiile privind contenciosul administrativ.

Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Examinând cauza prin prisma

criticilor formulate de recurentă și a dispozițiilor art. 304

1

din C.

proc. civ., față de materialul probator și dispozițiile legale incidente, Înalta

Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce

se vor arăta în continuare.

4.1. Înalta Curte constată

faptul că cererea de chemare în judecată a fost înregistrată pe rolul Curții de

Apel București la data de 2 martie 2010, cererea de dobândire a cetățeniei române

a fost înregistrată la Secretariatul Comisiei pentru Cetățenie sub nr. 3101/RD/2010

din 03 februarie 2010, iar Președintele Comisiei pentru Cetățenie a stabilit prin

rezoluție, în conformitate cu art. 14

1

din Legea cetățeniei române

nr. 21/1991, republicată, cu modificările și completările ulteriore, termen pentru

analizare de către Comisie pentru data de 22 iunie 2010.

Potrivit art. 14

1

din actul normativ menționat anterior, „cererea de acordare sau de dobândire a cetățeniei

române, formulată potrivit art. 10

1

, este înregistrată la secretariatul

tehnic al Comisiei.

Președintele Comisiei

pentru cetățenie, prin rezoluție, dispune:

a) solicitarea de relații

de la orice autorități cu privire la îndeplinirea condițiilor prevăzute la art.

8 alin. (1) lit. b) și e);

b) completarea dosarului,

în termen de cel mult două luni de la primirea solicitării secretariatului tehnic

al Comisiei de către petent, în cazul în care se constată lipsa unor documente necesare

soluționării cererii, sub sancțiunea respingerii cererii ca nesusținută;

c) fixarea termenului

la care Comisia va verifica îndeplinirea condițiilor necesare acordării au redobândirii

cetățeniei române potrivit art. 10

1

, termen care nu va depăși 5 luni

de la data înregistrării cererii."

Instanța de control judiciar

reține că cererea reclamantei a fost primită și înregistrată la Secretariatul Comisiei

pentru Cetățenie la data de 03 februarie 2010 și a primit termen de soluționare

prin rezoluția președintelui Comisiei pentru data de 22 iunie 2010, mai exact la

4 luni și 19 zile de la înregistrare, deci cu respectarea termenului de 5 luni prevăzut

de dispozițiile legale enunțate mai sus.

Așadar, termenul de 5

luni prevăzut de art. 14

1

din Legea nr. 21/1991 se calculează de la data

înregistrării cererii la Secretariatul tehnic al Comisiei.

Față de situația de fapt

existentă, nesoluționarea cererii de redobândire a cetățeniei până la momentul introducerii

cererii de chemare în judecată, având în vedere cauzele obiective, nu poate fi calificată

ca un refuz nejustificat, în sensul Legii contenciosului administrativ, neputându-se

identifica „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva

cererea unei persoane”.

În cauza de față, nesoluționarea

cererii reclamantei s-a datorat faptului că până la data pronunțării hotărârii judecătorești

nu era împlinit termenul de 5 luni prevăzut de lege pentru soluționarea acesteia.

Totodată, având în vedere

dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, dispoziții care fac referire la termenul

prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), termenul de 30 de zile nu este aplicabil cererilor

referitoare la dobândirea sau redobândirea cetățeniei române, Legea nr. 21/1991

stabilind o procedură specială.

Acordarea cetățeniei române

nu este un drept absolut sau o obligație pentru statul român, ci doar o posibilitate

instituită în favoarea persoanelor care solicită și îndeplinesc condițiile prevăzute

de lege, urmând ca președintele Autorității Naționale pentru Cetățenie să aprecieze

asupra propunerilor Comisiei, potrivit art. 11 din Legea nr. 21/1991.

Pe de altă parte, Înalta

Curte are în vedere și faptul că cererea reclamantei înregistrată sub nr. 3101/RD/3

februarie 2010, a fost avizată pozitiv de Comisia pentru cetățenie la data de 22

iunie 2010, ulterior fiind emis Ordinul de aprobare a redobândirii cetățeniei române

nr. 146/P din 27 septembrie 2010 (dosar recurs).

Prin urmare, în mod greșit

instanța de fond a interpretat și aplicat dispozițiile art. 14

1

lit.

c) din Legea cetățeniei române nr. 21/1991, devenit art. 16 în urma republicării

legii, din moment ce, pe de o parte, termenul de 5 luni prevăzut de textul de lege

invocat este exclusiv pentru verificarea, de către Comisia pentru cetățenie, a îndeplinirii

condițiilor necesare redobândirii cetățeniei române, nefiind aplicabil altor proceduri,

iar pe de altă parte, cererea de redobândire a cetățeniei române a intimatei a fost

avizată pozitiv înăuntrul celor 5 luni de la data înregistrării cererii.

4.2. Înalta Curte reține

ca fiind nelegală și netemeinică obligarea pârâtei Autoritatea Națională pentru

Cetățenie la plata daunelor cominatorii de la pronunțarea sentinței până la soluționarea

cererii.

Potrivit doctrinei și

practicii judiciare daunele cominatorii reprezintă o instituție creată pentru garantarea

indirectă a executării obligațiilor de „a face”, intuitu personae.

Înalta Curte reține că

procedura contenciosului administrativ vizând executarea titlurilor executorii constituite

din hotărâri judecătorești nu prevede o atare sancțiune, procedura de executare

fiind una aparte, derogatorie de la dreptul comun (art. 22 și următoarele din Legea

nr. 554/2004).

Pe de altă parte, instanța

de control judiciar are în vedere și faptul că în dreptul comun posibilitatea de

constrângere a debitorului unei obligații de a face care nu se poate realiza decât

cu concursul nemijlocit al acestuia și care nu se poate aduce la îndeplinire prin

executare silită, nu se poate realiza decât prin aplicarea unei amenzi civile, care

se plătește în contul statului și nu al creditorului, creditorul putând însă să

fie despăgubit pentru daunele-interese echivalente prejudiciului cauzat prin neîndeplinirea

obligației.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că instanța de fond în mod greșit a obligat pârâta la plata daunelor cominatorii,

în cauză nefiind incidente prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004, acesta instituind

o procedură specială de sancționare a autorităților, în cazul în care acestea nu

execută hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, procedură care este subsecventă

actualei etape judiciare.

Pentru considerentele

expuse și în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, raportat

la art. 312 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat

de către pârâta Autoritatea Națională pentru Cetățenie și va modifica sentința atacată

în sensul că va respinge, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamanta V.L.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Autoritatea Națională pentru Cetățenie împotriva sentinței civile nr. 2927 din

16 iunie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ

și fiscal.

Modifică hotărârea atacată în sensul că respinge

ca nefondată acțiunea formulată de reclamanta V.L.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 septembrie

2012.