ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6803/2020

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea adresată Curții de Apel Bacău și înregistrată sub nr. x/2017, reclamantele A. și Întreprinderea Individuală A. au chemat în judecată pe pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (AFIR), pentru anularea Deciziei nr. 31012/15.11.2016 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/20.092016, emise de pârâtă.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 40 din data de 15 martie 2018, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantele A. și Întreprinderea Individuală A., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a anulat Decizia nr. 31012/15.11.2016 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/20.09.2016, emise de pârâtă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 40 din data de 15 martie 2018 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței recurate și rejudecând cauza să se respingă acțiunea reclamanților. În susținerea cererii de recurs, recurenta-pârâtă raportat la aspectele reținute de instanța de fond, apreciază hotărârea atacată ca fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.), precum și a dispozițiilor legale care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR. Totodată recurenta-pârâtă apreciază că sentința civilă nr. 40 pronunțată în data de 15.03.2018 nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii potrivit art. 488 pct. 6 din C. proc. civ. O primă critică pe care o aduce sentinței nr. 40/15.03.2018, pronunțată de către Curtea de Apel Bacău, are în vedere faptul că aceasta a fost dată cu încălcarea greșită a normelor de drept material. În susținerea acestei critici, recurenta afirmă că, prin sentința nr. 40 pronunțată la data de 15.03.2018, Curtea de Apel Bacău a apreciat că "beneficiarul a acționat tocmai în scopul îmbunătățirii performanțelor generale și creșterii dimensiunii fermei, așa cum și-a asumat prin planul de afaceri, parte integrantă a contractului de finanțare (criteriul EG1), astfel că nu există temei^pentru a se reține încălcarea obligației asumate prin criteriul indicat." și că, "... că nu se poate imputa reclamantei faptul că a luat o măsură temporară, în scopul reducerii riscurilor inerente ale activității apicole și a evitării pierderilor de material biologic în perioada iernii." Instanța a reținut că "reclamanta a recunoscut această situație de fapt, pe care a explicat-o ca fiind normală, față de specificul activității desfășurate, făcând referire la operațiile și activitățile necesare pentru a asigura viabilitatea fondului biologic, scop în care a procedat la unificarea roiurilor de albine, în aceste condiții constatându-se nepopularea lor 16 stupi." Recurenta reiterează că intimata nu neagă existența neregulilor, ci prezintă justificări pentru acțiunile întreprinse. Aceasta învederează instanței că autoritatea contractantă are obligația de a verifica documentar și pe teren îndeplinirea tuturor acțiunilor asumate de beneficiar prin Planul de afacere. De altfel, un proiect poate fi eligibil documentar (prin simpla înșiruire a unor acțiuni realizate - în cazul de față insuficient probate de expertul contabil), dar neeligibil în urma verificărilor (obligatorii) pe teren, efectuate de experții verificatori OJFIR, conform procedurilor specifice. A doua critică vizează aprecierile instanței de fond referitoare la neaplicarea principiului proporționalității Recurenta-pârâtă arată că, instanța de fond a reținut că "pârâta nu a respectat principiul proporționalității, astfel cum este reglementat de art. 2 lit. n), art. 6 alin. (4) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011. Deși în cuprinsul întâmpinării se face referire la analiza și evaluarea modului în care o neregulă afectează un proiect sau anumite părți ale acestuia, în concret nu s-a efectuat o astfel de analiză, raportată la situația constatată la control, pârâta limitându-se a concluziona, în mod teoretic, că neregula afectează întreg proiectul asumat." Recurenta în susținerea acestei critici apreciază că în accepțiunea Contractului de finanțare intervenit între părți, beneficiarul este în mod direct răspunzător de cunoașterea condițiilor de acordare a finanțării nerambursabile și de solicitare a finanțării în concordantă cu aceste condiții A.F.I.R. având un rol de supraveghere a procesului de implementare a unui proiect, cu toate etapele pe care le presupune, prin diferite niveluri de verificare și proceduri acreditate de Comisia Europeană în conformitate cu prevederile contractului de finanțare și anexele la acesta, beneficiarul este singurul răspunzător în fața autorității contractante pentru implementarea proiectului, incluzând aici și modul de întocmire a cererilor de plată și anexelor la acestea. În toate situațiile în care în urma controlului se descoperă nereguli cu implicații financiare, experții vor face o evaluare a modului în care neregula, neregulile afectează întregul proiect sau anumite componente ale proiectului, respectiv impactul menținerii eligibilității proiectului sau componentelor proiectelor, după caz. Principiul proporționalității presupune că orice măsură adaptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului. Recurenta-pârâtă afirmă că în mod temeinic și legal a emis actele a căror anulare se solicită, acestea fiind emise în îndeplinirea unei obligații legale și cu respectarea clauzelor contractuale, dar și a legislației naționale și comunitare incidente în speță, nefiind aduse argumente pertinente de nelegalitate a actelor administrative contestate. O altă critică susținută la de recurenta-pârâtă se referă la lipsa motivării sentinței, precum și la motivele contradictorii pe care se întemeiază sentința nr. 40/15.03.2018 potrivit art. 488 punctul 6 din C. proc. civ. Recurenta reiterează că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra tuturor neregulilor constatate întrucât "nu au fost reluate la capitolul Concluzii din cadru) actului administrativ." De asemenea, Curtea de Apel Bacău a a reținut că "expertul a arătat că măsura de unificare a roiuri lor este o măsură obișnuită, la care apicultorii apelează pentru a asigura supraviețuirea roiurilor mai slabe pe timpul iernii. (...) nu se poate imputa reclamantei faptul că a luat o măsură temporară, în scopul reducerii riscurilor inerente ale activității apicole și a evitării pierderilor de material biologic în perioada iernii." De altfel, prin susținerile sale, reclamanta recunoaște atât în contestația administrativă, cât și în cadrul cererii de chemare în judecată că a înregistrat pierderi în rândul familiilor de albine, motiv pentru care a recurs la "unificarea familiilor de albine". Recurenta susține că Raportul de expertiză întocmit în prezenta cauză nu aduce clarificările necesare soluționării cauzei, verificările de la locul de implementare al proiectului au fost făcute în plin anotimp de vară cu mult înaintea anotimpului de iarnă, deci concluziile expertului tehnic nu pot fi primite întrucât se raportează la un alt context decât cel real. Mai mult, beneficiarul nu a prezentat nici un document din care să reiasă pierderile și cauza acestora în rândul familiilor de albine, respectiv un document din partea unei autorități abilitate să constate situațiile invocate. O altă critică privește aprecierile Curții de Apel Bacău referitoare la formalismul excesiv al autorității. Recurenta afirmă că, Curtea de Apel Bacău a reținut că,,... pârâta a dat dovadă de un formalism excesiv pentru a concluziona în sensul descreșterii dimensiunii fermei și al nerespectării procentului de creștere față de momentul inițial de 4 UDE." Aceasta susține că structurile AFIR efectuează verificări strict în baza unor proceduri interne acreditate, fapt ce nu însemnă ca în situația în care ulterior sunt efectuate alte controale aprofundate de către compartimente specializate sau chiar instituții externe cu atribuții de control, beneficiarul este exonerat de răspundere pentru documentele depuse sau acțiunile întreprinse. Potrivit art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 "Activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare'poate fi reluată de aceeași sau altă structură de control prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripție, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influențează rezultatele acestora." Atribuțiile și activitățile desfășurate de serviciile din cadrul Autorității sunt clar definite, și astfel, nedepistarea neregulilor la momentul săvârșirii acestora de către beneficiar în diferitele etape procedurale de selecție sau implementare a proiectului, nu este un motiv care să atragă exonerarea răspunderii beneficiarului față de autoritatea contractantă, cu atât mai mult cu cât din aspectele constatate de echipa de control emitentă a procesului-verbal de constatare reies în clar neregulile rezultate din verificările efectuate, iar conform art. 5 alin. 2 din contractul de finanțare, "(...) autorizarea cererilor de plată poate fi invalidată ulterior prin constatarea de nereguli". Recurenta-pârâta în susținerea cererii de recurs a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Apărarea formulată în cauză Intimații-reclamanți A. și A. au depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a sentinței recurate.

Cu privire la examinarea recursului În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 07.01.2019 s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de la data de 30 martie 2021, iar ulterior prin încheierea din 17 aprilie 2019 s-a preschimbat din oficiu termenul de judecată la data de 15 decembrie 2020. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare: Cu privire la starea litigioasă, Înalta Curte reține pe scurt că în baza Contractului de finanțare nr. x, AFIR a acordat beneficiarului A., sprijin financiar nerambursabil în valoare de 176.200 RON. Această instituție de finanțare a acordat prima tranșă, în sumă de 105.720 RON în luna august 2015, iar la data de 16.06.2016, beneficiarul a depus cerere de plată pentru tranșa a doua, cererea de plată fiind declarată eligibilă la data de 30.06.2016 . Deși s-au întocmit formalitățile de plată, plata efectivă a celei de-a doua tranșe a fost suspendată, pentru că a existat o suspiciune de nereguli și s-a dispus efectuarea unor verificări în scopul evitării decontării acelorași bunuri în cadrul mai multor proiecte. Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/20.092016 s-au constatat mai situații care ar implica nerespectarea legislației, precum cele privind modalitatea de identificare a stupilor, plăcuțele de identificare fiind amplasate pe capacele stupilor, iar nu pe corpul de bază, nerespectarea, de către beneficiar, a previziunilor detaliate în planul de afaceri (capitolul X), în sensul că nu a recoltat și comercializat produse apicole în conformitate cu planul, de la înființare și până la data controlului nefiind emisă nicio factură pentru produsele apicole vândute, precum și virarea unei sume din contul beneficiarului către persoana fizică A., fără a se oferi vreo explicație și fără ca suma să figureze în registrul jurnal de încasări și plăți din anul 2015. Înalta Curte, cu privire la faptele reținute prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/20.092016, constată că instanța de fond în considerentele sentinței recurate, nu a efectuat analiza tuturor faptelor consemnate în acest act de control și puse în sarcina reclamantei A.. Instanța de fond s-a limitat a analiza cauza din perspectiva art. 8 din Procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/20.092016 în cuprinsul căruia s-a reținut doar neregula constând în nerespectarea de către beneficiar a creșterii și menținerii dimensiunii economice a exploatației cu cel puțin 4 UDE în anul finalizării investiției și în cei 3 ani ulteriori, cu toate că în cuprinsul acestui act de control sunt evidențiate și alte fapte. Astfel, instanța de fond a efectuat doar o analiză parțială a cauzei dedusă judecății, aceasta neanalizând toate faptele constatate de organul de control și puse în sarcina reclamantei care au condus la sancțiunea aplicată acesteia. În fapt, instanța de fond s-a concentrat pe analiza faptei reținute în sarcina reclamantei prin care aceasta din totalul de 230 stupi identificați în stupină, 16 stupi nu erau populați, această situație conducând la o descreștere a dimensiunii fermei de la 4 UDE la 2.964 UDE. În aceste condiții, Înalta Curte apreciază că sentința recurată este casabilă din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Coc proc. civ., deoarece în cuprinsul considerentelor sentinței nu sunt arătate motivele pentru care instanța de fond adoptă soluția de respingere a acestui capăt de cerere. În conformitate cu prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, instanța este obligată să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătând atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Motivarea este, așadar, un element esențial al hotărârii judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanța superioară a atribuțiilor de control judiciar de legalitate și temeinicie. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătorești constituie o condiție a procesului echitabil, garantat de art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 par. 1 din Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale. Orice parte, în cadrul unei proceduri, are dreptul să prezinte judecătorului observațiile și argumentele sale, iar acesta trebuie să le examineze în mod efectiv. Dreptul la un proces echitabil, prin urmare, nu poate fi considerat efectiv, decât dacă toate cererile și observațiile părților sunt corect examinate de către instanță, aceasta având în mod necesar obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor de probă. În aceste condiții, Înalta Curte apreciază că motivarea sentinței recurate stabilește raționamentul juridic al judecătorului fondului, pentru soluția adoptată doar cu privire la o singură faptă reținută în sarcina reclamantei, în redactarea considerentelor hotărârii acesta concentrându-se pe analiza situației în urma căreia s-a constatat un număr de 16 stupi nepopulați care au condus la descreșterea dimensiunii fermei la valoarea de 2,964 UDE Această conduită procedurală face practic imposibilă exercitarea controlului judiciar al sentinței recurate, aceasă instanță neavând posibilitatea procedurală legală în această fază procesuală de a analiza cauza în raport de toate faptele reținute în actul de control constatat. Astfel, în speță se impune soluția casării cu trimitere spre rejudecare, din cauza lipsei motivării complete sentinței recurate și pentru asigurarea părților dublului grad de jurisdicție prevăzut de lege. În considerarea celor de mai sus, Înalta Curte urmează a trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, urmând ca în rejudecare, aceasta să stabilească cu exactitate situația de fapt dedusă judecății, să rețină și să analizeze concis în raport de apărările părților toate faptele reținute în Procesul-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/20.092016, în raport de apărările formulate de pârâți, precum și să facă o analiză obiectivă a probatoriul propus de părți în cauză. În ceea ce privește probatoriul administrat în fața instanței de fond, Înalta Curte cu privire la proba cu expertiza tehnică de specialitate, constată că prin obiecțiunile formulate de către pârâtă, aceasta a solicitat și refacerea expertizei, motivat de faptul că expertul nu a răspuns obiectivelor solicitate. Astfel, instanța de recurs, analizând modalitatea de întocmire a raportului de expertiză tehnică de specialitate, în raport cu obiectivele propuse apreciază că aceasta nu raspunde concis acestor obiective, considerente pentru care, în scopul unei juste soluționări a cauzei de către instanța de fond se impune refacerea expertizei tehnice de specialitate, punându-se în vedere expertului desemnat să răspundă clar și concis fiecărui obiectiv propus. Pentru toate considerentele expuse, constatând că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va examina și celelalte argumente invocate de pârâtă prin cererea de recurs, precum și susținerile reclamantelor prin întâmpinarea depusă în dosarul de recurs.