ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3154/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Soluția instanței de fond Prin acțiunea înregistrată la data de 27 mai 2010 pe rolul Curții de Apel Craiova și precizată la data de 15 octombrie 2010, reclamanta T.A.E. a chemat în judecată C.N.A.S., solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea Ordinului nr. 1021 din 14 decembrie 2009 emis de președintele C.N.A.S., reintegrarea în funcție, plata drepturilor salariale pe perioada destituirii și daune morale în cuantum de 10.000 RON, reprezentând suferințe de ordin psihic. În motivarea acțiunii, reclamanta a învederat că, prin Ordinul președintelui C.N.A.S.

nr. 456 din 31 martie 2009, a fost numită, începând cu data de 6 aprilie 2009, în funcția de președinte - director general al Casei de Asigurări de Sănătate Dolj, cu o perioadă de probă de 90 zile, mandatul fiind exercitat în baza unui contract de management prin care erau stabiliți indicatorii de performanță. Prin Ordinul nr. 768 din 27 iulie 2009, reclamanta a fost definitivată în funcție cu un punctaj final de 4,42 din 5 posibile, ținându-se cont și de evaluarea la expirarea perioadei de probă. Prin Ordinul nr. 1021 din 14 decembrie 2009, reclamanta a fost revocată din funcție în temeiul dispozițiilor art. 10 pct. 1 lit. c) și pct. 2 și art. 11 din Contractul de management, ca urmare a modificării cu peste 50% a indicatorilor de performanță.

În raport cu prevederile art. 9 și art. 10 pct. 1 lit. c) din contract, reclamanta susține că nu este permisă revocarea din funcție pentru modificarea indicatorilor de performanță, iar Ordinul nr. 982 din 30 noiembrie 2009, intrat în vigoare la data de 14 decembrie 2009, nu poate fi aplicat retroactiv. Mai susține reclamanta că modificarea anexelor în care sunt prevăzuți noii indicatori de performanță echivalează cu modificarea contractului, care nu poate fi realizată decât în condițiile art. 9 pct. 1 și 2 din contract. Sub acest aspect, reclamanta susține că nu a avut loc o modificare propriu-zisă a indicatorilor de performanță, ci doar o "cosmetizare" a acestora. La data de 25 februarie 2011, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G.

nr. 972/2006. Prin Sentința nr. 355 din 24 iunie 2011, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a hotărât următoarele: - a respins excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006. - a respins acțiunea precizată formulată de reclamanta T.A.E. Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele: În fapt, prin Ordinul președintelui C.N.A.S. nr. 1021 din 14 decembrie 2009 s-a dispus revocarea reclamantei din funcția de conducere de președinte - director general al Casei de Asigurări de Sănătate Dolj, cu motivarea că indicatorii de performanță stabiliți inițial au fost modificați cu peste 50%, fiind incidente dispozițiile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G.

nr. 972/2006 . Cu referire la excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006, conform cărora "mandatul președintelui-director general al casei de asigurări de sănătate încetează la expirarea acestuia, prin demisie, prin revocare de către președintele C.N.A.S., la modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanță care au stat la baza încheierii contractului ori prin deces", nu contravine dispozițiilor invocate de reclamantă, respectiv art. 1 și art. 969 C. civ., art. 15 alin. (2) din Constituție, art. 41 și art. 42 C. muncii. A reținut instanța că H.G.

nr. 972/2006 a fost adoptată în temeiul dispozițiilor art. 266 alin. (3) și (4) din Titlul VIII al Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, ale art. 108 din Constituție și ale Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrație, astfel că, neavând la bază niciuna dintre dispozițiile invocate de reclamantă nu se poate realiza o cenzură reală, în sensul art. 4 din Legea nr. 554/2004, a prevederilor contestate în procedura excepției de nelegalitate. A mai reținut instanța că nu se poate realiza o verificare în raport cu dispozițiile C. muncii, întrucât Statutul C.N.A.S. nu are ca temei legal Codul Muncii, iar contractul de management este un contract de mandat privind încredințarea unei funcții publice care implică exercițiul autorității publice, fiind supus unor reguli speciale Invocarea de către reclamantă a dispozițiilor art. 969 C. civ.

nu face decât să confirme caracterul obligatoriu al prevederilor contractului de la momentul exprimării acordului de voință, iar Codul civil nu reprezintă temeiul în baza căruia a fost adoptat Statutul C.N.A.S. În ceea ce privește încălcarea principiului retroactivității legii, instanța a reținut că posibilitatea modificării în viitor a indicatorilor de performanță a fost stabilită prin art. 10 pct. 1 lit. c) din contract, modificare ce a avut loc prin H.G. nr. 1586/2007, astfel că nu se poate constata o reală retroactivitate, întrucât noii indicatori se aplică și funcțiilor de conducere în curs de exercitare, deci unor situații în desfășurare la momentul intervenției modificării, iar nu unor situații definitivate, finalizate în trecut, aflându-ne astfel în prezența unei situații de aplicare a principiului activității legii.

Pe fondul cauzei, raportat la starea de fapt, instanța a reținut că sunt incidente dispozițiile art. 288 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, care prevăd că, pentru exercitarea funcției de președinte al Casei de asigurări de sănătate județene se acordă un mandat de către președintele C.N.A.S. și, prin urmare, contractul de management are natura juridică a unui contract de mandat, ale cărui cauze de revocare sunt prevăzute în mod expres în cuprinsul art. 10 din contract, care este semnat de către reclamantă. Neconcordanța între art. 10 și art. 9 din contract nu mai poate fi invocată ulterior exprimării acordului de voință, fiind incidente dispozițiile art. 969 C. civ., conform cărora convențiile legal făcute au putere de lege între părțile contractante.

Procedura modificării indicatorilor de performanță a avut loc prin emiterea Ordinului nr. 15 din 18 ianuarie 2008 și, ulterior, prin Ordinul nr. 982 din 30 noiembrie 2009, prin care au fost stabiliți noii indicatori de performanță, modificați cu peste 50% față de cei avuți în vedere la data încheierii contractului. Criticile vizând noii indicatori de performanță reprezintă practic o critică de nelegalitate chiar a Ordinului de modificarea a cărui nelegalitate nu a fost invocată nici direct și nici pe cale de excepție, astfel că nu se poate constata nulitatea modificării și, în consecință, a actului cu caracter normativ, în lipsa unui petit având în mod expres acest obiect cert și clar precizat.

2. Calea de atac exercitată 2.1. Împotriva Sentinței civile nr. 355 din 24 iunie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta T.A.E., care a invocat, generic, dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ. și a susținut, în esență, următoarele critici: - instanța de fond s-a pronunțat prin aceeași hotărâre, atât asupra excepției de nelegalitate pe care a invocat-o în apărarea sa, dar și asupra fondului cauzei, fără ca părțile să pună concluzii pe fond; - procedând în acest mod, instanța de fond i-a încălcat dreptul la apărare și a pronunțat o hotărâre casabilă, ceea ce impune trimiterea dosarului pentru rejudecare; - pe fond, hotărârea pronunțată de Curtea de apel nu este motivată, ceea ce contravine prevederilor art. 261 C. proc.

civ.; - instanța de fond a reținut în mod greșit că indicatorii de performanță ar fi fost modificați în proporție de peste 50%; - instanța de fond a ignorat faptul că prevederile contractului de management pot fi modificate, potrivit art. 9 pct. 1 din contract, doar prin act adițional și numai cu acordul ambelor părți; - din compararea Ordinului nr. 15/2008, în temeiul căruia s-a încheiat contractul de management, cu Ordinul nr. 982/2009 în baza căruia a fost revocat mandatul acordat de președintele C.N.A.S., rezultă că au fost modificați cel mult 24 de indicatori, ceea ce este insuficient pentru a fi considerate îndeplinite condițiile art. 10 alin. (1) lit. c) din Contractul de management. Referitor la excepția de nelegalitate, recurenta-reclamantă a susținut că prevederile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G.

nr. 972/2006, sunt nelegale, soluția instanței de fond fiind greșită. Astfel, instanța de fond trebuia să constate că dispozițiile art. 33 alin. (5) din Statut contravin art. 969 C. civ. și art. 41 și 42 C. muncii, precum și art. 15 alin. (2) din Constituție, care consacră principiul neretroactivității, în timp ce Statutul C.N.A.S. îl încalcă prin art. 33 alin. (5). 2.2. C.N.A.S. a depus concluzii scrise prin care a răspuns criticilor recursului, susținând, în esență, că soluția instanței de fond este legală și temeinică și solicitând respingerea recursului. 3. Soluția instanței de recurs Recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare. Referitor la criticile de nelegalitate care vizează încălcarea dreptului la apărare, susținându-se că instanța a soluționat fondul cauzei, deși în ședința din data de 17 iunie 2012 a pus în dezbaterea părților doar judecarea excepției de nelegalitate, instanța de recurs reține că este nefondat.

Astfel, din conținutul Încheierii de ședință din data de 17 iunie 2012 rezultă că instanța a pus în dezbaterea părților prezente atât excepția de nelegalitate privind prevederile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S. cât și fondul cauzei, apărătorul reclamantei solicitând admiterea acțiunii așa cum a fost precizată. În ceea ce privește criticile care vizează soluția dată excepției de nelegalitate, instanța de recurs reține că sunt neîntemeiate. Excepția de nelegalitate invocată de reclamantă a vizat dispozițiile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006, așa cum a fost modificată și completată prin H.G.

nr. 1586/2007, potrivit cărora "Mandatul președintelui - director general al casei de asigurări de sănătate încetează la expirarea acestuia, prin demisie, prin revocare de către președintele C.N.A.S., la modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanță care au stat la baza încheierii contractului ori prin deces". Așa cum s-a arătat, reclamanta s susținut, în esență, în motivarea excepției de nelegalitate, că dispozițiile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S. încalcă principiul neretroactivității legii civile din moment ce au constituit temei legal pentru emiterea Ordinului nr. 1021/2009 prin care s-a revocat mandatul acordat/contractul de management, care reprezintă o situație juridică născută anterior acestei reglementări.

S-a argumentat, de către reclamantă, că dispozițiile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S. sunt nelegale în raport cu prevederile art. 1 și art. 969 C. civ., art. 15 alin. (2) din Constituție, art. 41 și 42 din Legea nr. 53/2001, C. muncii. Instanța de fond a reținut, în considerentele soluției de respingere a excepției de nelegalitate, în esență, faptul că H.G. nr. 972/2006, precum și H.G. nr. 1586/2007 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția și art. 266 alin. (3) și (4) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, în raport cu care dispozițiile vizate de excepție sunt legale, instanța argumentând că legalitatea unui act administrativ poate fi verificată doar în raport cu dispozițiile legale în baza și pentru aplicarea cărora a fost emis, nu și în raport cu dispozițiile legale invocate de reclamantă.

Într-adevăr, având în vedere că actul administrativ cu caracter normativ sau individual se adoptă/se emite pentru organizarea executării unor dispoziții legale ori pentru aplicarea în concret a acestora, concluzia instanței de fond este corectă, în sensul că legalitatea unui act administrativ poate fi verificată doar în raport cu legea/dispozițiile legale în baza cărora a fost adoptat/emis. Pe de altă parte, instanța de recurs constată că principiul neretroactivității legii civile invocat de reclamantă, în esență, în motivarea excepției de nelegalitate, este un principiu general care guvernează și regimul juridic al actelor administrative, acest principiu nefiind încălcat de dispozițiile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G.

nr. 972/2006, cu modificările și completările aduse prin H.G. nr. 1586/2007. Astfel, Ordinul nr. 456 din 31 martie 2009, de numire și Ordinul nr. 768 din 27 iulie 2009 de definitivare pe funcția de președinte - director general al Casei de Asigurări de Sănătate Dolj, precum și Contractul de management nr. 13 din 6 aprilie 2009, sunt acte ulterioare modificărilor aduse art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S. prin H.G. nr. 2586/2007. În ceea ce privește criticile care vizează fondul cauzei, instanța de recurs reține că sunt neîntemeiate. În primul rând, recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea instanței de fond nu ar fi motivată, ceea ce este neîntemeiat. Analizând considerentele hotărârii pronunțate, rezultă că producătorul fondului și-a motivat soluția în condițiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc.

civ., fiind arătate motivele de fapt și de drept pe care și-a întemeiat soluția, care a și fost criticată în recursul formulat în raport cu considerentele/motivarea dată soluției. Astfel, pe fond, revocarea reclamantei din funcția de președinte - director general al C.A.S. Dolj a fost justificată de autoritatea publică competentă cu situația survenită ca urmare a modificării cu peste 50% a indicatorilor de performanță care au stat la baza încheierii contractului de management, reținându-se incidența dispozițiilor art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., precum și clauzele de la art. 10 pct. 1 lit. c) și pct. 2 și art. 11 din Contractul de management nr. 13 din 6 aprilie 2009, indicatori avizați prin Hotărârea CA al C.N.A.S.

nr. 26 din 13 noiembrie 2009 și aprobați prin Ordinul președintelui C.N.A.S. nr. 982 din 30 noiembrie 2009, publicat în M. Of. nr. 868/14.12.2009. În esență, recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că modificarea indicatorilor nu a fost reală, fiind vorba de o "cosmetizare" a indicatorilor inițiali și, oricum, modificarea nu a depășit pragul de 50%, fără să fie invocată nelegalitatea actului administrativ - Ordinul nr. 982/2009, prin care noii indicatori de performanță managerială au fost aprobați. Astfel fiind, în mod legal a reținut instanța de fond că modificarea indicatorilor de performanță a fost reală, iar proporția a fost cea reținută de către autoritatea publică intimată-pârâtă.

Pe de altă parte, instanța de recurs reține că aprecierea și stabilirea proporției în care indicatorii de performanță au fost modificați/nemodificați reprezintă o prerogativă lăsată, de regulă, la aprecierea autorității administrative competente, din moment ce stabilirea proporției nu se reduce la o simplă numărătoare a indicatorilor, ci reprezintă o apreciere completă în funcție de ponderea fiecărui indicator în raport cu importanța, dificultatea etc., atribuțiilor, sarcinilor fiecărei funcții/post. În concluzie, instanța reține că recursul formulat este nefondat, urmând să fie respins ca atare, soluția instanței de fond fiind legală și temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de T.A.E. împotriva Sentinței civile nr. 355 din 24 iunie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 iunie 2012. Procesat de GGC - GV