ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3154/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3154/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

de fond

Prin acțiunea înregistrată la data de 27 mai

2010 pe rolul Curții de Apel Craiova și precizată la data de 15 octombrie 2010,

reclamanta T.A.E. a chemat în judecată C.N.A.S., solicitând instanței ca, prin

hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea Ordinului nr. 1021 din 14

decembrie 2009 emis de președintele C.N.A.S., reintegrarea în funcție, plata

drepturilor salariale pe perioada destituirii și daune morale în cuantum de

10.000 RON, reprezentând suferințe de ordin psihic.

În motivarea

acțiunii, reclamanta a învederat că, prin Ordinul președintelui C.N.A.S. nr.

456 din 31 martie 2009, a fost numită, începând cu data de 6 aprilie 2009, în

funcția de președinte - director general al Casei de Asigurări de Sănătate Dolj,

cu o perioadă de probă de 90 zile, mandatul fiind exercitat în baza unui

contract de management prin care erau stabiliți indicatorii de performanță.

Prin Ordinul nr. 768

din 27 iulie 2009, reclamanta a fost definitivată în funcție cu un punctaj

final de 4,42 din 5 posibile, ținându-se cont și de evaluarea la expirarea

perioadei de probă.

Prin Ordinul nr. 1021

din 14 decembrie 2009, reclamanta a fost revocată din funcție în temeiul

dispozițiilor art. 10 pct. 1 lit. c) și pct. 2 și art. 11 din Contractul de

management, ca urmare a modificării cu peste 50% a indicatorilor de

performanță.

În raport cu

prevederile art. 9 și art. 10 pct. 1 lit. c) din contract, reclamanta susține

că nu este permisă revocarea din funcție pentru modificarea indicatorilor de performanță,

iar Ordinul nr. 982 din 30 noiembrie 2009, intrat în vigoare la data de 14

decembrie 2009, nu poate fi aplicat retroactiv.

Mai susține

reclamanta că modificarea anexelor în care sunt prevăzuți noii indicatori de

performanță echivalează cu modificarea contractului, care nu poate fi realizată

decât în condițiile art. 9 pct. 1 și 2 din contract. Sub acest aspect,

reclamanta susține că nu a avut loc o modificare propriu-zisă a indicatorilor

de performanță, ci doar o "cosmetizare" a acestora.

La data de 25

februarie 2011, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor

art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006.

Prin Sentința nr. 355

din 24 iunie 2011, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și

fiscal, a hotărât următoarele:

- a respins excepția

de nelegalitate a dispozițiilor art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S.,

aprobat prin H.G. nr. 972/2006.

- a respins acțiunea

precizată formulată de reclamanta T.A.E.

Pentru a pronunța

această hotărâre, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

În fapt, prin Ordinul

președintelui C.N.A.S. nr. 1021 din 14 decembrie 2009 s-a dispus revocarea

reclamantei din funcția de conducere de președinte - director general al Casei

de Asigurări de Sănătate Dolj, cu motivarea că indicatorii de performanță

stabiliți inițial au fost modificați cu peste 50%, fiind incidente dispozițiile

art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006 .

Cu referire la

excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 33 alin. (5) din Statutul

C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006, conform cărora "mandatul

președintelui-director general al casei de asigurări de sănătate încetează la

expirarea acestuia, prin demisie, prin revocare de către președintele C.N.A.S.,

la modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanță care au stat la baza

încheierii contractului ori prin deces", nu contravine dispozițiilor

invocate de reclamantă, respectiv art. 1 și art. 969 C. civ., art. 15 alin. (2)

din Constituție, art. 41 și art. 42 C. muncii.

A reținut instanța că

H.G. nr. 972/2006 a fost adoptată în temeiul dispozițiilor art. 266 alin. (3)

și (4) din Titlul VIII al Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul

sănătății, ale art. 108 din Constituție și ale Legii nr. 52/2003 privind

transparența decizională în administrație, astfel că, neavând la bază niciuna

dintre dispozițiile invocate de reclamantă nu se poate realiza o cenzură reală,

în sensul art. 4 din Legea nr. 554/2004, a prevederilor contestate în procedura

excepției de nelegalitate.

A mai reținut

instanța că nu se poate realiza o verificare în raport cu dispozițiile C.

muncii, întrucât Statutul C.N.A.S. nu are ca temei legal Codul Muncii, iar

contractul de management este un contract de mandat privind încredințarea unei

funcții publice care implică exercițiul autorității publice, fiind supus unor

reguli speciale

Invocarea de către

reclamantă a dispozițiilor art. 969 C. civ. nu face decât să confirme

caracterul obligatoriu al prevederilor contractului de la momentul exprimării

acordului de voință, iar Codul civil nu reprezintă temeiul în baza căruia a

fost adoptat Statutul C.N.A.S.

În ceea ce privește

încălcarea principiului retroactivității legii, instanța a reținut că

posibilitatea modificării în viitor a indicatorilor de performanță a fost

stabilită prin art. 10 pct. 1 lit. c) din contract, modificare ce a avut loc

prin H.G. nr. 1586/2007, astfel că nu se poate constata o reală

retroactivitate, întrucât noii indicatori se aplică și funcțiilor de conducere

în curs de exercitare, deci unor situații în desfășurare la momentul

intervenției modificării, iar nu unor situații definitivate, finalizate în

trecut, aflându-ne astfel în prezența unei situații de aplicare a principiului

activității legii.

Pe fondul cauzei,

raportat la starea de fapt, instanța a reținut că sunt incidente dispozițiile

art. 288 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, care prevăd că, pentru exercitarea

funcției de președinte al Casei de asigurări de sănătate județene se acordă un

mandat de către președintele C.N.A.S. și, prin urmare, contractul de management

are natura juridică a unui contract de mandat, ale cărui cauze de revocare sunt

prevăzute în mod expres în cuprinsul art. 10 din contract, care este semnat de

către reclamantă. Neconcordanța între art. 10 și art. 9 din contract nu mai

poate fi invocată ulterior exprimării acordului de voință, fiind incidente

dispozițiile art. 969 C. civ., conform cărora convențiile legal făcute au

putere de lege între părțile contractante.

Procedura modificării

indicatorilor de performanță a avut loc prin emiterea Ordinului nr. 15 din 18

ianuarie 2008 și, ulterior, prin Ordinul nr. 982 din 30 noiembrie 2009, prin

care au fost stabiliți noii indicatori de performanță, modificați cu peste 50%

față de cei avuți în vedere la data încheierii contractului.

Criticile vizând noii

indicatori de performanță reprezintă practic o critică de nelegalitate chiar a

Ordinului de modificarea a cărui nelegalitate nu a fost invocată nici direct și

nici pe cale de excepție, astfel că nu se poate constata nulitatea modificării

și, în consecință, a actului cu caracter normativ, în lipsa unui petit având în

mod expres acest obiect cert și clar precizat.

exercitată

2.1. Împotriva

Sentinței civile nr. 355 din 24 iunie 2011 a Curții de Apel Craiova, secția

contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta T.A.E., care a

invocat, generic, dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ. și a

susținut, în esență, următoarele critici:

- instanța de fond

s-a pronunțat prin aceeași hotărâre, atât asupra excepției de nelegalitate pe

care a invocat-o în apărarea sa, dar și asupra fondului cauzei, fără ca părțile

să pună concluzii pe fond;

- procedând în acest

mod, instanța de fond i-a încălcat dreptul la apărare și a pronunțat o hotărâre

casabilă, ceea ce impune trimiterea dosarului pentru rejudecare;

- pe fond, hotărârea

pronunțată de Curtea de apel nu este motivată, ceea ce contravine prevederilor

art. 261 C. proc. civ.;

- instanța de fond a

reținut în mod greșit că indicatorii de performanță ar fi fost modificați în

proporție de peste 50%;

- instanța de fond a

ignorat faptul că prevederile contractului de management pot fi modificate,

potrivit art. 9 pct. 1 din contract, doar prin act adițional și numai cu

acordul ambelor părți;

- din compararea

Ordinului nr. 15/2008, în temeiul căruia s-a încheiat contractul de management,

cu Ordinul nr. 982/2009 în baza căruia a fost revocat mandatul acordat de

președintele C.N.A.S., rezultă că au fost modificați cel mult 24 de indicatori,

ceea ce este insuficient pentru a fi considerate îndeplinite condițiile art. 10

alin. (1) lit. c) din Contractul de management.

Referitor la excepția

de nelegalitate, recurenta-reclamantă a susținut că prevederile art. 33 alin.

(5) din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006, sunt nelegale,

soluția instanței de fond fiind greșită.

Astfel, instanța de

fond trebuia să constate că dispozițiile art. 33 alin. (5) din Statut contravin

art. 969 C. civ. și art. 41 și 42 C. muncii, precum și art. 15 alin. (2) din

Constituție, care consacră principiul neretroactivității, în timp ce Statutul

C.N.A.S. îl încalcă prin art. 33 alin. (5).

2.2. C.N.A.S. a depus

concluzii scrise prin care a răspuns criticilor recursului, susținând, în

esență, că soluția instanței de fond este legală și temeinică și solicitând

respingerea recursului.

de recurs

Recursul este

nefondat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.

Referitor la

criticile de nelegalitate care vizează încălcarea dreptului la apărare, susținându-se

că instanța a soluționat fondul cauzei, deși în ședința din data de 17 iunie

2012 a pus în dezbaterea părților doar judecarea excepției de nelegalitate,

instanța de recurs reține că este nefondat.

Astfel, din

conținutul Încheierii de ședință din data de 17 iunie 2012 rezultă că instanța

a pus în dezbaterea părților prezente atât excepția de nelegalitate privind

prevederile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S. cât și fondul cauzei,

apărătorul reclamantei solicitând admiterea acțiunii așa cum a fost precizată.

În ceea ce privește

criticile care vizează soluția dată excepției de nelegalitate, instanța de

recurs reține că sunt neîntemeiate.

Excepția de

nelegalitate invocată de reclamantă a vizat dispozițiile art. 33 alin. (5) din

Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006, așa cum a fost modificată și

completată prin H.G. nr. 1586/2007, potrivit cărora "Mandatul

președintelui - director general al casei de asigurări de sănătate încetează la

expirarea acestuia, prin demisie, prin revocare de către președintele C.N.A.S.,

la modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanță care au stat la baza

încheierii contractului ori prin deces".

Așa cum s-a arătat,

reclamanta s susținut, în esență, în motivarea excepției de nelegalitate, că

dispozițiile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S. încalcă principiul

neretroactivității legii civile din moment ce au constituit temei legal pentru

emiterea Ordinului nr. 1021/2009 prin care s-a revocat mandatul

acordat/contractul de management, care reprezintă o situație juridică născută

anterior acestei reglementări.

S-a argumentat, de

către reclamantă, că dispozițiile art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S. sunt

nelegale în raport cu prevederile art. 1 și art. 969 C. civ., art. 15 alin. (2)

din Constituție, art. 41 și 42 din Legea nr. 53/2001, C. muncii.

Instanța de fond a

reținut, în considerentele soluției de respingere a excepției de nelegalitate,

în esență, faptul că H.G. nr. 972/2006, precum și H.G. nr. 1586/2007 a fost

adoptată în temeiul art. 108 din Constituția și art. 266 alin. (3) și (4) din

Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, în raport cu care

dispozițiile vizate de excepție sunt legale, instanța argumentând că

legalitatea unui act administrativ poate fi verificată doar în raport cu dispozițiile

legale în baza și pentru aplicarea cărora a fost emis, nu și în raport cu

dispozițiile legale invocate de reclamantă.

Într-adevăr, având în

vedere că actul administrativ cu caracter normativ sau individual se adoptă/se

emite pentru organizarea executării unor dispoziții legale ori pentru aplicarea

în concret a acestora, concluzia instanței de fond este corectă, în sensul că

legalitatea unui act administrativ poate fi verificată doar în raport cu

legea/dispozițiile legale în baza cărora a fost adoptat/emis.

Pe de altă parte,

instanța de recurs constată că principiul neretroactivității legii civile

invocat de reclamantă, în esență, în motivarea excepției de nelegalitate, este

un principiu general care guvernează și regimul juridic al actelor administrative,

acest principiu nefiind încălcat de dispozițiile art. 33 alin. (5) din Statutul

C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006, cu modificările și completările aduse

prin H.G. nr. 1586/2007.

Astfel, Ordinul nr.

456 din 31 martie 2009, de numire și Ordinul nr. 768 din 27 iulie 2009 de

definitivare pe funcția de președinte - director general al Casei de Asigurări

de Sănătate Dolj, precum și Contractul de management nr. 13 din 6 aprilie 2009,

sunt acte ulterioare modificărilor aduse art. 33 alin. (5) din Statutul

C.N.A.S. prin H.G. nr. 2586/2007.

În ceea ce privește

criticile care vizează fondul cauzei, instanța de recurs reține că sunt

neîntemeiate.

În primul rând,

recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea instanței de fond nu ar fi

motivată, ceea ce este neîntemeiat.

Analizând

considerentele hotărârii pronunțate, rezultă că producătorul fondului și-a

motivat soluția în condițiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., fiind

arătate motivele de fapt și de drept pe care și-a întemeiat soluția, care a și fost

criticată în recursul formulat în raport cu considerentele/motivarea dată

soluției.

Astfel, pe fond,

revocarea reclamantei din funcția de președinte - director general al C.A.S.

Dolj a fost justificată de autoritatea publică competentă cu situația survenită

ca urmare a modificării cu peste 50% a indicatorilor de performanță care au

stat la baza încheierii contractului de management, reținându-se incidența

dispozițiilor art. 33 alin. (5) din Statutul C.N.A.S., precum și clauzele de la

art. 10 pct. 1 lit. c) și pct. 2 și art. 11 din Contractul de management nr. 13

din 6 aprilie 2009, indicatori avizați prin Hotărârea CA al C.N.A.S. nr. 26 din

13 noiembrie 2009 și aprobați prin Ordinul președintelui C.N.A.S. nr. 982 din

30 noiembrie 2009, publicat în M. Of. nr. 868/14.12.2009.

În esență,

recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că modificarea indicatorilor nu a

fost reală, fiind vorba de o "cosmetizare" a indicatorilor inițiali

și, oricum, modificarea nu a depășit pragul de 50%, fără să fie invocată nelegalitatea

actului administrativ - Ordinul nr. 982/2009, prin care noii indicatori de

performanță managerială au fost aprobați.

Astfel fiind, în mod

legal a reținut instanța de fond că modificarea indicatorilor de performanță a

fost reală, iar proporția a fost cea reținută de către autoritatea publică

intimată-pârâtă.

Pe de altă parte,

instanța de recurs reține că aprecierea și stabilirea proporției în care

indicatorii de performanță au fost modificați/nemodificați reprezintă o

prerogativă lăsată, de regulă, la aprecierea autorității administrative

competente, din moment ce stabilirea proporției nu se reduce la o simplă

numărătoare a indicatorilor, ci reprezintă o apreciere completă în funcție de

ponderea fiecărui indicator în raport cu importanța, dificultatea etc.,

atribuțiilor, sarcinilor fiecărei funcții/post.

În concluzie,

instanța reține că recursul formulat este nefondat, urmând să fie respins ca

atare, soluția instanței de fond fiind legală și temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de T.A.E. împotriva Sentinței civile nr. 355 din 24 iunie 2011 a

Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 21 iunie 2012.

Procesat de GGC - GV