Decizia nr. 5744/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată sub nr. x/2019 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 22.08.2019, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat suspendarea și anularea Hotărârii nr. 608 din 28.06.2019 a secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii prin care i-a fost respinsă cererea de numire, fără concurs sau examen, într-o funcție vacantă de procuror la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau la alt parchet, în condițiile prevăzute de art. 33 1 din nr. Legea 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor; obligarea secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii să emită o hotărâre prin care să-i recunoască dreptul de a fi numit, fără concurs sau examen, într-o funcție vacantă de procuror la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație si Justiție, conform art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (sau la alt parchet); și totodată obligarea secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii să emită o hotărâre prin care să dispună, în conformitate cu prevederile art. 40 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, înaintarea către Președintele României a propunerii de numire în funcția de procuror la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație si Justiție unde există posturi vacante sau la altă unitate de parchet.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 796 din 15 noiembrie 2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității, ca nefondată, a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a suspendat executarea hotărârii atacate până la soluționarea definitivă a cauzei, a anulat hotărârea atacată, a obligat pârâtul să emită o hotărâre motivată cu privire la verificarea oportunității numirii reclamantului în funcția solicitată și a respins în rest capetele de cerere privind recunoașterea dreptului și obligarea directă a pârâtului de a înainta propunerea de numire către Președintele României.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 796 din 15 noiembrie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât reclamantul A., cât și pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii. 3.1. Recurentul-reclamant A. și-a întemeiat calea de atac pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. și a solicitat casarea în parte a sentinței recurate și, rejudecând în fond, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată, inclusiv în ceea ce privește recunoașterea dreptului de a fi numit, fără concurs sau examen, într-o funcție vacantă de procuror la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau la alt parchet conform art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor și de a obliga pârâtul să emită o hotărâre prin care să dispună, în conformitate cu prevederile art. 40 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, înaintarea către Președintele României a propunerii de numire în funcția de procuror la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție unde există posturi vacante sau la altă unitate de parchet. În dezvoltarea criticilor formulate, recurentul-reclamant a invocat în esență următoarele: - hotărârea judecătorească recurată nu cuprinde o motivare aptă să constituie drept garanție contra arbitrariului, întrucât judecătorul fondului deși reține nelegalitatea actului administrativ contestat, respinge în mod nelegal cererea de recunoaștere a dreptului de a fi numit într-o funcție vacantă de procuror și de a obliga autoritatea să emită o hotărâre în acest sens, conform art. 40 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 317/2004; - încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 33 1 din Legea nr. 303 din 2004 prin respingerea capetelor 3 și 4 din cererea de chemare în judecată urmare a reținerii faptului că autoritatea administrativă poate decide asupra oportunității cererilor de numire într-o funcție vacantă de procuror, chiar și în situația în care petentul îndeplinește toate prevăzute de lege pentru a fi numit într-o funcție vacantă de procuror. În opinia recurentului-reclamant, norma legală menționată nu reglementează un drept de apreciere al intimatului în analiza cererilor de numire, intenția legiuitorului care rezultă din includerea normei în cuprinsul Legii nr. 303/2004, iar nu în cel al Legii nr. 317/2004, fiind în sensul acordării dreptului fostului procuror dacă îndeplinește cumulativ toate condițiile prevăzute de lege. A arătat, de asemenea că, apreciind necesară o motivare corespunzătoare asupra lipsei de oportunitate la numirea în funcție pentru a efectua controlul de legalitate, prima instanță a aplicat greșit prevederile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, întrucât dreptul material nu prevede criteriul oportunității numirii. - instanța de fond a ignorat faptul că, potrivit dispozițiilor legii contenciosului administrativ, avea obligația ca, subsumat constatării că s-a încălcat principiul legalității, anulând hotărârea atacată, trebuia să soluționeze și capetele de cerere vizând numirea în funcție și obligarea intimatului să emită o hotărâre prin care să propună Președintelui României numirea recurentului-reclamant în funcția de procuror, de vreme ce acesta întrunea toate condițiile impuse de lege; - instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2 lit. n) din aceeași lege, precum și dreptul constituțional prevăzut de art. 126 alin. (6) din Constituție care arată fără echivoc că este garantat controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice pe calea contenciosului administrativ, control care presupune nu numai verificarea formală a raportului juridic dedus judecății, ci și restabilirea dreptului încălcat, atunci când sunt îndeplinite condițiile legii. Sub acest ultim aspect, a învederat că, recurentul-reclamant îndeplinește toate condițiile prevăzute de lege pentru numirea fără concurs sau examen într-o funcție vacantă de procuror la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, unitate la care și-a desfășurat activitatea și la nivelul căreia erau 11 posturi vacante la data desfășurării procedurii, respectiv nu a fost sancționat disciplinar, a obținut calificativul "foarte bine" la toate evaluările și și-a încetat activitatea din motive neimputabile. 3.2. Recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii și-a întemeiat calea de atac pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, rejudecând, admiterea excepției de inadmisibilitate a capătului de cerere vizând suspendarea executării hotărârii contestate și, pe cale de consecință, respingerea acestei cereri ca inadmisibilă, iar pe fond respingerea cererii de chemare în judecată. În dezvoltarea criticilor formulate, recurentul-pârât a arătat, în esență, următoarele: - instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, apreciind eronat susținerile referitoare la lipsa caracterului executoriu al Hotărârii nr. 608/28.06.2019 a secției pentru procurori, în sensul adăugării unei condiții noi la cele instituite de lege. A învederat recurentul-pârât, că hotărârea a cărei suspendare s-a solicitat nu este aptă de punere în executare, întrucât dispune respingerea cererii de numire în funcția de procuror, situație în care nu se poate pune problema suspendării executării. În mod greșit, instanța de fond a reținut că hotărârea contestată nu este motivată, în condițiile în care solicitarea recurentului-reclamant a fost analizată în acord deplin cu competențele conferite de art. 40 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu prevederile art. 2 și art. 12 din Metodologia privind numirea în funcția de procuror în condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și reîncadrarea în funcția de procuror în condițiile art. 83 alin. (3) din aceeași lege, aprobată prin Hotărârea nr. 210/01.04.2019 a secției pentru procurori și art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În conformitate cu dreptul de apreciere conferit de norma legală, la luarea deciziei de numire sau nu în funcția de procuror, fără concurs, s-au avut în vedere împrejurările concrete de la momentul analizării unei astfel de solicitări. Astfel, împrejurările diferite, de la un candidat la altul, circumscrise fiecărei situații în parte, cu particularitățile inerente fiecăreia dintre ele, conduc fie la admiterea solicitării, fie la respingerea acesteia, subliniind că norma în discuție (art. 33 1 din Legea nr. 303/2004) nu conferă un drept la numirea în funcția de procuror fără ca o astfel de solicitare să poată fi cenzurată prin prisma prevederilor de referință și a considerentelor de oportunitate prevăzute de însuși legiuitor, prin folosirea sintagmei "pot fi numiți". Totodată, aspectele legate de oportunitatea numirii sau nu într-o astfel de funcție sunt apreciate prin prisma unor elemente ce țin ce percepția membrilor secției abilitate să dispună cu privire la cerere, elemente care se raportează la prestația candidatului în cadrul interviului susținut.

Apărările formulate în recurs Prin întâmpinarea depusă la data de 18.02.2020, recurentul-reclamant A. a invocat excepția nulității recursului declarat cu privire la soluția de suspendarea executării Hotărârii nr. 608/28.06.2019, în raport de nerespectarea termenului de 5 zile prevăzut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 pentru exercitarea recursului împotriva soluției de suspendare a executării actului administrativ. Pe fondul recursului, a solicitat respingerea ca nefondat, arătând că motivația profesională invocată de autoritatea nu se regăsește printre criteriile prevăzute de lege pentru numirea în funcția de procuror. A mai arătat că, interpretând gramatical și teleologic dispozițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 și ținând seama că legiuitorul a inserat dispozițiile art. 33 1 în cuprinsul legii privind statutul judecătorilor și procurorilor și nu în cuprinsul Legii nr. 317/2004 prin Consiliul Superior al Magistraturii, rezultă că recurentul-pârât nu are un drept de apreciere în admiterea cererilor de numire în raport de oportunitatea și motivația profesională a celor care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 33 1 din Legea nr. 303/2004. Recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a depus răspuns la întâmpinare, prin care a reiterat criticile formulate în memoriul de recurs.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 21 august 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 4 noiembrie 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul formulat de recurentul-reclamant A. este fondat, iar recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate Hotărârea nr. 608 din 28.06.2019 a secției pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii prin care a fost respinsă cererea recurentului-reclamant de numire, fără concurs sau examen, într-o funcție vacantă de procuror la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție sau la alt parchet, în condițiile prevăzute de art. 33 1 din Legea nr. 304/2004. În esență, prin hotărârea contestată s-a apreciat, față de motivația profesională exprimată în cadrul interviului susținut, că nu este oportună numirea recurentului-reclamant în funcția de procuror în condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004. Soluționând cauza, curtea de apel a reținut că hotărârea supusă controlului este nelegală, întrucât autoritatea emitentă nu a motivat explicit și adecvat actul administrativ emis, în sensul că nu a prezentat de o manieră clară și neechivocă algoritmul urmat asupra lipsei de oportunitate la numire, astfel încât să permită exercitarea controlului judiciar și, pe cale de consecință, a obligat autoritatea să emită o hotărâre motivată cu privire la verificarea oportunității numirii recurentului-reclamant în funcția solicitată. Deși corectă, sub aspectul motivării necorespunzătoare prin prisma excesului de putere, soluția curții de apel reflectă interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor art. 1 alin. (1) și (2), art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 care instituie un contencios de plină jurisdicție, în cadrul căruia controlul exercitat de instanța de contencios administrativ nu se limitează la aspecte formale ale raportului juridic dedus judecății. În cazul în care conduita nelegală a autorității produce o vătămare reclamantului, instanța poate ordona măsuri pentru restabilirea dreptului sau interesului legitim vătămat, atunci când apreciază că sunt îndeplinite condițiile legii, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată. Analizând din această perspectivă recursul declarat de recurentul-reclamant, Înalta Curte reține că oportunitatea este o dimensiune a legalității, derivând din capacitatea recunoscută autorității care emite actul administrativ de a alege dintre mai multe soluții posibile și egale în aceeași măsură pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut. Prin urmare, limita legală a dreptului de apreciere, deci a oportunității, se regăsește în scopul legii, revenind instanței de contencios administrativ să verifice atât conformitatea actului administrativ cu legea, cât și respectarea în conduita autorității emitente a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat și interesul public pe care autoritatea publică este chemată să îl ocrotească. În speță, Înalta Curte reține că, deși prin Hotărârea nr. 605/28.06.2019, secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii a constatat îndeplinite condițiile prevăzute de art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 în privința recurentului-reclamant, totuși, prin hotărârea nr. 608/2019 a respins cererea de numire în funcția de procuror, singurul motiv reținut fiind motivația profesională exprimată în cadrul interviului susținut, împrejurare în raport de care autoritatea a apreciat că nu este oportună numirea în funcție. Contrar susținerilor autorității emitente, Înalta Curte reține că, în raport de circumstanțele existente la data analizării cererii de numire, respectiv situația concretă a schemelor de personal la nivelul Parchetelor și îndeplinirea de către recurentul-reclamant a condițiilor prevăzute de art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, respectiv: a ocupat o funcție de procuror minim 10 ani; nu a fost sancționat disciplinar, a avut calificativul "foarte bine" la toate evaluările profesionale, și-a încetat activitatea din motive neimputabile, actul administrativ contestat nu respectă exigențele legale prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 sub aspectul conformității acestuia cu scopul legii, respectiv interesul public urmărit de legiuitor la edictarea dispozițiilor art. 33 1 din Legea nr. 303/2004. Argumentele recurentului-pârât Consiliul Superior al Magistraturii în sensul că oportunitatea a fost analizată prin prisma motivației profesionale exprimată în cadrul interviului susținut sunt apreciate ca nefondate. Aceasta întrucât, pe de o parte, acest criteriu subiectiv al motivației profesionale nu este prevăzut în cuprinsul art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, iar pe de altă parte, ascultarea recurentului-reclamant de către secția pentru procurori în lipsa unui psiholog care să evalueze motivația profesională a candidatului nu poate justifica concluzia autorității emitente. De altfel, recurentul-reclamant a fost supus testării psihologice prevăzute de art. 8 din Metodologia privind numirea în funcția de procuror în condițiile art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, aprobată prin Hotărârea nr. 210/2019 a secției pentru procurori, fiind declarat "admis". Concluzionând, așadar, asupra pretinsei lipse de motivație a recurentului-reclamant care a determinat lipsa de oportunitate a cererii formulate, Înalta Curte reține că autoritatea emitentă s-a îndepărtat de la scopul legii, acționând cu încălcarea limitelor marjei de apreciere, situație în care, constatând îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, va obliga recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii să emită o hotărâre prin care să admită cererea recurentului-reclamant și să înainteze propunere în acest sens către Președintele României. În ceea ce privește recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii, analizând cu precădere, conform art. 248 C. proc. civ., excepția tardivității recursului declarat cu privire la cererea de suspendare a executării, Înalta Curte reține următoarele: Conform art. 15 alin. (2) raportat la art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, termenul pentru exercitarea recursului împotriva unei soluții de suspendare a actului administrativ este de 5 zile de la comunicarea hotărârii. În speță, hotărârea judecătorească prin care s-a soluționat cererea de suspendare a executării a fost comunicată recurentului-pârât la data de 20.01.2020 (conform dovezii de comunicare - dosar fond), în timp ce calea de atac a fost înregistrată la data de 30.01.2020, cu depășirea termenului legal. Întrucât nerespectarea termenului în cadrul căruia trebuia exercitat dreptul procesual atrage decăderea din exercitarea dreptului, Înalta Curte, în baza art. 185 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 15 alin. (2) coroborat cu art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul formulat cu privire la cererea de suspendare ca tardiv declarat. Din perspectiva criticilor întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că susținerile recurentului-pârât sunt nefondate. Astfel, potrivit art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 242/2018 "Persoanele care au ocupat minimum 10 ani funcția de judecător sau procuror și magistrat-asistent, care nu au fost sancționate disciplinar, au avut numai calificativul «foarte bine» la toate evaluările și și-au încetat activitatea din motive neimputabile, pot fi numite, fără concurs sau examen, în funcțiile vacante de judecător sau procuror, la instanțe sau parchete de același grad cu cele unde au funcționat sau la instanțe ori parchete de grad inferior." Este adevărat că norma precitată nu conferă un drept la numirea în funcția de procuror, fără ca o astfel de solicitare să poată fi cenzurată prin prisma criteriilor legale și a considerentelor de oportunitate prevăzute de lege, prin folosirea sintagmei "pot fi numiți", însă puterea discreționară dată autorității nu poate fi utilizată abuziv fără justificări legale ale opțiunii sale. Astfel, analiza unei cereri de numire în funcția de procuror, fără examen, prin prisma criteriilor prevăzute de art. 33 1 din Legea nr. 303/2004 trebuie să asigure luarea unei decizii obiective în condiții de transparență, legalitate și oportunitate, în raport de circumstanțele concrete ale fiecărei cereri, cu menținerea unui echilibru între interesul public pe care Consiliul Superior al Magistraturii are obligația să îl ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenței justiției și interesul persoanei care a formulat cererea de numire în funcția de procuror, fără examen. Inserând printre temeiurile acțiunii în contencios administrativ excesul de putere, definit ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorității publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor", art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/204 oferă o consacrare normativă atribuției instanței de a examina conduita autorității publice, inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreționare și încadrării ei în limitele marjei de apreciere prevăzute de lege, răspunzând imperativului menținerii unui echilibru rezonabil între interesul public și drepturile subiective sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin acte administrative. În acest context, soluția administrativă adoptată de recurentul-pârât depășește limitele marjei de apreciere, de vreme ce recurentul-reclamant îndeplinește toate condițiile legale pentru numirea în funcția de procuror, existând un număr de 38 de posturi vacante de procuror (11 posturi la nivelul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - instituție la care și-a desfășurat activitatea recurentul-reclamant).

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse, în baza art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-reclamant A., va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, în baza art. 33 1 din Legea nr. 303/2004, va obliga pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii să emită o hotărâre prin care să admită cererea reclamantului de numire într-o funcție vacantă de procuror, fără concurs sau examen, iar în baza art. 40 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 317/2004, să înainteze propunere în acest sens către Președintele României, urmând a fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței de fond. În baza art. 185 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 15 alin. (2) coroborat cu art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 va respinge ca tardiv declarat recursul formulat de recurentul-pârât împotriva soluției de suspendare a executării actului administrativ. În baza art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, negăsind întemeiate criticile recurentului-pârât, va respinge recursul declarat ca nefondat.