ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3031/2012

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual. Obiectul excepției de nelegalitate. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalul Timiș, secția civilă sub nr. 2649/30/2011, reclamanții G.D.C. și N.G. au solicitat, în contradictoriu cu Direcția de Sănătate Publică a județului Timiș, obligarea acesteia la redistribuirea reclamanților pe posturile libere din cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență Timișoara, în specialitatea medicină internă - respectiv oftalmologie, precum și obligarea la plata drepturilor salariale restante.

În cadrul acțiunii formulate, reclamanții au invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Ordinul Ministrului Sănătății nr. 232 din 21 martie 2011, susținând, în esență, că articolul menționat contravine dreptului la muncă instituit de art. 41 alin. (1) din Constituția României, principiului egalității în drepturi instituit de art. 16 din Constituția României, precum și art. 3, art. 5 C. muncii. Prin încheierea din 29 iunie 2011 Tribunalul Timiș a dispus sesizarea instanței de contencios administrativ, respectiv a Curții de Apel Timișoara și suspendarea cauzei până la soluționarea excepției de nelegalitate. 2. Procedura derulată de către Curtea de apel Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 21 octombrie 2011, instanța punând în vedere reclamanților să precizeze obiectul excepției de nelegalitate având în vedere răspunsurile date reclamanților de pârâta Direcția de Sănătate Publică a județului Timiș.

Pentru termenul de judecată din 9 decembrie 2011 reclamanții au depus la dosarul cauzei precizarea excepției de nelegalitate, prin care au arătat că obiect al excepției de nelegalitate îl constituie atât alin. (1), cât și alin. (3) al articolului 11 din O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011, invocând aceleași nerespectări ale dispozițiilor constituționale și ale Codului Muncii. Pârâții au formulat întâmpinări, Direcția de Sănătate Publică Timiș invocând excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, arătând că O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011 este act administrativ normativ, iar art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează doar excepția de nelegalitate care vizează un act administrativ cu caracter individual.

Pe fondul criticilor de nelegalitate, ambii pârâți au susținut că excepția este neîntemeiată, apreciind că actul administrativ în speță îndeplinește condițiile de valabilitate. S-a mai precizat că ordinul în cauză a fost emis în baza H.G. nr. 212/2011 prin care s-au desființat anumite unități sanitare cu paturi, care s-au transformat în cămine pentru persoane vârstnice, urmărindu-se redistribuirea personalului din unitățile desființate, fără susținerea vreunui concurs sau examen și cu respectarea dreptului câștigat prin concurs la momentul angajării în unitatea desființată. Cu privire la respectarea scopului urmărit de lege, s-a arătat că prin instituirea interdicției de a fi redistribuiți pe posturi din cadrul spitalelor clinice din centrele universitare expres menționate în cadrul O.M.S.

nr. 232 din 21 martie 2011, s-a urmărit ocuparea posturilor în spitalele clinice menționate prin concurs, în condiții de concurență. Excepțiile prevăzute la art. 11 alin. (1) au în vedere împrejurarea că specializările menționate (medicină de urgență, radiologie și imagistică medicală, anestezie și terapie intensivă) sunt deficitare, nefiind cadre medicale suficiente care să asigure o concurență reală la ocuparea acestor posturi. 3. Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 8 din 9 ianuarie 2012 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția de inadmisibilitate invocată de pârâtă și admisă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (1) și (3) din O.M.S.

nr. 232 din 21 martie 2011, invocată de reclamanții G.D.C. și N.G. Instanța a constatat nelegalitatea dispozițiilor art. 11 alin. (1) și (3) din O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011. În ce privește excepția de inadmisibilitate, instanța a reținut, asemenea jurisprudenței Înaltei Curți de Justiție și Casație, că art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu poate fi interpretat în mod izolat, ci doar în mod sistematic, prin corelare cu celelalte dispoziții ce au incidență în privința controlului legalității actelor administrative. Astfel, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetată pe două căi: pe calea ofensivă, prin intermediul promovării unei acțiuni principale, și pe cale defensivă, prin invocarea unei excepții de nelegalitate.

Legea nr. 554/2004 distinge între actele administrative individuale și cele normative, în sensul că numai pentru cele individuale există un termen de introducere a acțiunii la instanța de contencios administrativ, în timp ce actele normative pot fi atacate prin acțiune judiciară, fără limită de timp. În acest context, a apreciat prima instanță, este evident că reglementarea expresă a excepției de nelegalitate pentru actele administrative individuale a fost necesară pentru că, spre deosebire de acțiune, excepția este imprescriptibilă, ea putând fi invocată oricând. Prin urmare, în condițiile în care acțiunea directă împotriva unui act administrativ individual este supusă unor termene, legiuitorul a fost nevoit să reglementeze în mod expres excepția de nelegalitate privind actele administrative individuale.

Dimpotrivă, pentru actele administrative normative, întrucât nu există niciun termen pentru promovarea acțiunii judiciare, nu este nevoie de o reglementare expresă a imprescriptibilității, pentru aceste acte, nu doar excepția de nelegalitate, ci și acțiunea directă fiind imprescriptibilă. De altfel, nicio dispoziție din Legea nr. 554/2004 nu instituie vreo limitare a posibilității de a supune analizei instanței de contencios administrativ, prin intermediul excepției de nelegalitate, și legalitatea unui act administrativ normativ. În ce privește excepția de nelegalitate a art. 11 alin. (1) și (3) din O.M.S.

nr. 232 din 21 martie 2011, prima instanță a reținut că potrivit art. 11 alin. (1), posturile vacante de medici din unitățile sanitare clinice din centrele universitare Iași, Cluj, Timișoara, București, Târgu Mureș, Craiova, Oradea, Sibiu, Arad, Brașov, Constanța și Galați nu pot fi ocupate ca urmare a redistribuirii, cu excepția posturilor de medici în specialitatea medicină de urgență, radiologie și imagistică medicală și anestezie și terapie intensivă, iar conform art. 11 alin. (3) din O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2010 pot fi redistribuiți în unități sanitare clinice numai medicii care au fost încadrați într-o unitate sanitară clinică propusă pentru reorganizare ca și cămin pentru persoane vârstnice.

A mai reținut prima instanță că principală nemulțumire a reclamanților constă în instituirea interdicției de a ocupa, în urma desființării spitalului în cadrul căruia au funcționat, un post într-o unitate clinică, subliniind cu privire la acest aspect că soluționarea unei excepții de nelegalitate presupune analizarea actului administrativ prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară, în baza cărora a fost emis. O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011 a fost emis în baza dispozițiilor H.G. nr. 212/2011, prin care anumite spitale au fost desființate și transformate în cămine pentru persoane vârstnice, precum și în baza Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, reclamanții invocând nelegalitatea și prin raportare la art. 41 și 16 din Constituția României, precum și la art. 3 și 5 C. muncii.

A constatat instanța că nici H.G. nr. 212/2011 nici Legea nr. 95/2006 nu prevăd vreo interdicție de ocupare a unui post într-un spital clinic de câtre un medic ce a funcționat într-un alt spital ce nu are acest caracter și cu toate că s-a pus în vedere pârâtului Ministerul Sănătății să precizeze ce normă legală ar institui o astfel de interdicție, pârâtul nu a fost în măsură să o indice, invocând doar aspecte de oportunitate, care nu pot face obiectul unor analize în cadrul unei excepții de nelegalitate. În atare context, instanța a respins apărarea potrivit căreia ocuparea acestor posturi se face în condiții concurențiale, în urma organizării unui examen, cu motivarea suplimentară că din însăși susținerea pârâtului rezultă că medicii supuși redistribuirii au susținut și promovat un examen la data angajării în cadrul unităților desființate.

S-a apreciat astfel că prin instituirea unei interdicții pe care nicio lege sau alt act normativ cu forță juridică superioară nu o prevede, O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011 este nelegal în privința art. 11 alin. (1) și (3), întrucât adaugă la prevederile H.G. nr. 212/2011 și ale Legii nr. 95/2006, fapt inadmisibil de vreme ce un act administrativ ar trebuie să fie dat în aplicarea legii, iar nu în vederea completării ei. S-a constatat totodată că interdicția instituită prin cele două alineate ale art. 11 nu vizează dreptul garantat de art. 41 din Constituția României, întrucât acesta se referă la alegerea profesiei, iar nu la ocuparea unor posturi ulterior alegerii profesiei, art. 16 din legea fundamentală fiind însă încălcat întrucât medicii din cadrul unităților sanitare desființate sunt tratați diferențiat, unii putând ocupa posturi în spitalele clinice, iar alții nu.

A fost respinsă apărarea pârâților în sensul că specializările exceptate de la interdicție ar fi deficitare și ar necesita adoptarea unei soluții de excepție, întrucât și ceilalți medicii se află într-o situație de excepție, pierzându-și locul de muncă și fiind nevoiți să se reorienteze către cele mai apropiate spitale din județ ori chiar din afara județului. Prima instanță a apreciat că art. 5 C. muncii, care instituie interdicția discriminării directe sau indirecte față de anumiți angajați, este încălcat prin emiterea ordinului criticat, pentru aceleași considerente arătate în cadrul analizării excepției prin raportare la art. 16 din Constituția României, nefiind însă reținută pretinsa încălcare a art. 3 din același act normativ, text ce se referă la alegerea locului de muncă și a profesiei, precum și la interdicția muncii forțate, iar nu la alte aspecte ulterioare alegerii locului de muncă.

A fost invocată în acest sens și opinia Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării care prin Hotărârea nr. 352 din 5 octombrie 2011 a constatat că art. 11 alin. (1) și art. 11 alin. (3) din O.M.S. nr. 232/2011 sunt discriminatorii, constatare care a condus la sancționarea cu amendă contravențională a Ministerului Sănătății. 4. Recursul declarat de către pârâți Împotriva sentinței Curții de apel au declarat recurs Direcția de Sănătate Publică a Județului Timiș și Ministerul Sănătății, formulând critrici pe care le-au încadrat în motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Recurenții au susținut că hotărârea atacată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor normative în baza cărora a fost emis ordinul în discuție, ca și a dispozițiilor art. 16 din Constituție ori a art. 5 C. muncii.

De asemenea, recurenții au mai arătat că criteriul de redistribuire a medicilor a avut în vedere dreptul deja câștigat ca urmare a promovării concursului de ocupare a postului inițial, ei putându-se transfera în unități sanitare de același grad și cu aceleași competențe funcționale. Referitor la excepția prevăzută în teza a II-a a art. 11 alin. (1) din ordin, recurenții au subliniat că aceasta vizează specialități deficitare, esențiale pentru funcționarea unităților sanitare clinice, pentru care nu există o concurență reală pe piața muncii. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului. Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurenți, precum și sub toate aspectele, după cum permit dispozițiile art. 3041 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru argumentele expuse în continuare. 1. Argumente de drept relevante Obiectul excepției de nelegalitate cu care intimații-reclamanți au învestit instanța de contencios administrativ vizează dispozițiile art. 11 alin. (1) și (3) din Ordinul Ministrului sănătății nr. 232 din 21 martie 2011 pentru aprobarea condițiilor privind redistribuirea personalului de specialitate medico-sanitar și auxiliar sanitar din cadrul unităților sanitare care se reorganizează ca și cămine pentru persoane vârstnice, care nu a fost preluat de acestea, în alte unități sanitare.

Prevederile normative atacate au următorul cuprins: Art. 11 „(1) Posturile vacante de medici din unitățile sanitare clinice din centrele universitare Iași, Cluj, Timișoara, București, Târgu Mureș, Craiova, Oradea, Sibiu, Arad, Brașov, Constanța și Galați nu pot fi ocupate ca urmare a redistribuirii, cu excepția posturilor de medici în specialitatea medicină de urgență, radiologie și imagistică medicală și anestezie și terapie intensivă. (3) Pot fi redistribuiți în unități sanitare clinice numai medicii care au fost încadrați într-o unitate sanitară clinică propusă pentru reorganizare ca și cămin pentru persoane vârstnice.” Autorii excepției de nelegalitate au fost angajați în funcțiile de medic primar medicină internă – G.D.C.

și medic specialist oftalmologie – N.G. la Centrul de Sănătate Buziaș, reorganizat ca și cămin pentru persoane vârstnice, potrivit H.G. nr. 212/2011 pentru aprobarea programului de interes național „Dezvoltarea rețelei naționale de cămine pentru persoanele vârstnice”. Nefiind preluați în structura acestuia, au formulat cerere de redistribuire pentru Spitalul Clinic Județean de Urgență Timișoara, în considerarea existenței unor posturi vacante corespunzătoare și a lipsei altor opțiuni ale personalului aflat în procedura de redistribuire. În concret, excepția de nelegalitate vizează interdicția de a ocupa un post într-o unitate clinică, instituită prin dispozițiile anterior citate, de către medici care au funcționat în unități spitalicești care nu au un astfel de caracter.

Analizând susținerile părților, prima instanță a ajuns la concluzia că excepția de nelegalitate este fondată, soluție pe care o împărtășește și instanța de control judiciar, în considerarea, mai ales, a discriminării pe care o operează prevederile atacate, între medicii supuși redistribuirii în funcție de specializarea acestora. Detaliind problema de drept enunțată și răspunzând în același timp la motivele de recurs, Înalta Curte reține următoarele: Actul administrativ normativ a fost emis în baza H.G.

nr. 212/2011 pentru aprobarea Programului de interes național „Dezvoltarea rețelei naționale de cămine pentru persoanele vârstnice”, care dispune în art. 4 că: „Personalul de specialitate medico-sanitar și auxiliar sanitar din cadrul unităților sanitare cu paturi, prevăzute la art. 3 alin. (1), care nu a fost preluat de către căminele pentru persoanele vârstnice, urmează să fie redistribuit la alte unități sanitare, în condițiile stabilite prin ordin al ministrului sănătății." Conferind ministrului sănătății prerogativa de a identifica modalitățile concrete de aducere la îndeplinire a măsurilor de redistribuire a personalului afectat de programul amintit, Guvernul i-a recunoscut o marjă de apreciere care, evident, trebuia exercitată în limitele competențelor sale legale și fără a se încălca drepturile destinatarilor reglementării.

Or, după cum bine a sesizat judecătorul fondului excepției de nelegalitate, emitentul ordinului a operat o distincție care nu are suport normativ între medicii care au specialitățile: medicină de urgență, radiologie și imagistică medicală, anestezie și terapie intensivă și medicii care au alte specialități (între care autorii excepției), fără nicio justificare obiectivă rezonabilă. Chiar dacă la nivel declarativ, recurenții au arătat că tratamentul diferențiat a fost determinat de împrejurarea că specialitățile exceptate sunt deficitare și, prin urmare, s-a vizat proteguirea unui interes public, Înalta Curte constată că la dosarul cauzei nu există nicio dovadă în acest sens.

Cu alte cuvinte, fără a nega dreptul ministrului sănătății de a identifica criteriile pe baza cărora să se realizeze redistribuirea personalului din unitățile sanitare supuse reorganizării, în măsura în care creează o diferențiere între persoanele aflate în situații analoge, el este obligat să demonstreze existența unei justificări obiective. În această privință, dispozițiile art. 2 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000 sunt clare, în sensul că diferențierea nu reprezintă discriminare dacă „aceste prevederi, criterii sau practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate și necesare”. Aceasta a fost, de altfel, și opinia Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării, care prin Hotărârea nr. 352 din 5 octombrie 2011 a stabilit că limitările prevăzute de art. 11 alin. (1) și (3) din O.M.S.

nr. 232/2011 reprezintă discriminare, motiv pentru care emitentul a fost sancționat contravențional. Actul administrativ jurisdicțional a fost menținut prin sentința civilă nr. 1317 din 27 februarie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. În fine, deși nu este irevocabilă, trebuie remarcată și sentința civilă nr. 1518 din 2 martie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin care s-a admis acțiunea judiciară formulată de trei medici aflați într-o situație similară cu autorii excepției de nelegalitate, anulându-se art. 11 alin. (1) și (3) din O.M.S. nr. 232/2011. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse anterior în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc.

civ. și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, se vor respinge recursurile de față ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Direcția de Sănătate Publică a Județului Timiș și de Ministerul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 8 din 9 ianuarie 2012 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 14 iunie 2012.