ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3031/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3031/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

Obiectul excepției de nelegalitate.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalul

Timiș, secția civilă sub nr. 2649/30/2011, reclamanții G.D.C. și N.G. au

solicitat, în contradictoriu cu Direcția de Sănătate Publică a județului Timiș,

obligarea acesteia la redistribuirea reclamanților pe posturile libere din

cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență Timișoara, în specialitatea

medicină internă - respectiv oftalmologie, precum și obligarea la plata

drepturilor salariale restante.

În cadrul acțiunii

formulate, reclamanții au invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art.

11 alin. (1) din Ordinul Ministrului Sănătății nr. 232 din 21 martie 2011,

susținând, în esență, că articolul menționat contravine dreptului la muncă

instituit de art. 41 alin. (1) din Constituția României, principiului

egalității în drepturi instituit de art. 16 din Constituția României, precum și

art. 3, art. 5 C. muncii.

Prin încheierea din

29 iunie 2011 Tribunalul Timiș a dispus sesizarea instanței de contencios

administrativ, respectiv a Curții de Apel Timișoara și suspendarea cauzei până

la soluționarea excepției de nelegalitate.

de către Curtea de apel

Cauza a fost

înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 21 octombrie 2011,

instanța punând în vedere reclamanților să precizeze obiectul excepției de

nelegalitate având în vedere răspunsurile date reclamanților de pârâta Direcția

de Sănătate Publică a județului Timiș.

Pentru termenul de

judecată din 9 decembrie 2011 reclamanții au depus la dosarul cauzei precizarea

excepției de nelegalitate, prin care au arătat că obiect al excepției de

nelegalitate îl constituie atât alin. (1), cât și alin. (3) al articolului 11

din O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011, invocând aceleași nerespectări ale

dispozițiilor constituționale și ale Codului Muncii.

Pârâții au formulat

întâmpinări, Direcția de Sănătate Publică Timiș invocând excepția de

inadmisibilitate a excepției de nelegalitate, arătând că O.M.S. nr. 232 din 21

martie 2011 este act administrativ normativ, iar art. 4 din Legea nr. 554/2004

reglementează doar excepția de nelegalitate care vizează un act administrativ

cu caracter individual.

Pe fondul criticilor

de nelegalitate, ambii pârâți au susținut că excepția este neîntemeiată,

apreciind că actul administrativ în speță îndeplinește condițiile de

valabilitate.

S-a mai precizat că

ordinul în cauză a fost emis în baza H.G. nr. 212/2011 prin care s-au

desființat anumite unități sanitare cu paturi, care s-au transformat în cămine

pentru persoane vârstnice, urmărindu-se redistribuirea personalului din

unitățile desființate, fără susținerea vreunui concurs sau examen și cu

respectarea dreptului câștigat prin concurs la momentul angajării în unitatea desființată.

Cu privire la

respectarea scopului urmărit de lege, s-a arătat că prin instituirea

interdicției de a fi redistribuiți pe posturi din cadrul spitalelor clinice din

centrele universitare expres menționate în cadrul O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011,

s-a urmărit ocuparea posturilor în spitalele clinice menționate prin concurs,

în condiții de concurență. Excepțiile prevăzute la art. 11 alin. (1) au în

vedere împrejurarea că specializările menționate (medicină de urgență,

radiologie și imagistică medicală, anestezie și terapie intensivă) sunt

deficitare, nefiind cadre medicale suficiente care să asigure o concurență

reală la ocuparea acestor posturi.

instanțe.

Prin sentința civilă nr.

8 din 9 ianuarie 2012 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios

administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția de inadmisibilitate invocată

de pârâtă și admisă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 alin. (1)

și (3) din O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011, invocată de reclamanții G.D.C. și

N.G. Instanța a constatat nelegalitatea dispozițiilor art. 11 alin. (1) și (3)

din O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011.

În ce privește

excepția de inadmisibilitate, instanța a reținut, asemenea jurisprudenței

Înaltei Curți de Justiție și Casație, că art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu poate

fi interpretat în mod izolat, ci doar în mod sistematic, prin corelare cu

celelalte dispoziții ce au incidență în privința controlului legalității

actelor administrative.

Astfel, legalitatea

unui act administrativ poate fi cercetată pe două căi: pe calea ofensivă, prin

intermediul promovării unei acțiuni principale, și pe cale defensivă, prin

invocarea unei excepții de nelegalitate. Legea nr. 554/2004 distinge între

actele administrative individuale și cele normative, în sensul că numai pentru

cele individuale există un termen de introducere a acțiunii la instanța de

contencios administrativ, în timp ce actele normative pot fi atacate prin

acțiune judiciară, fără limită de timp.

În acest context, a

apreciat prima instanță, este evident că reglementarea expresă a excepției de

nelegalitate pentru actele administrative individuale a fost necesară pentru

că, spre deosebire de acțiune, excepția este imprescriptibilă, ea putând fi

invocată oricând. Prin urmare, în condițiile în care acțiunea directă împotriva

unui act administrativ individual este supusă unor termene, legiuitorul a fost

nevoit să reglementeze în mod expres excepția de nelegalitate privind actele

administrative individuale.

Dimpotrivă, pentru

actele administrative normative, întrucât nu există niciun termen pentru

promovarea acțiunii judiciare, nu este nevoie de o reglementare expresă a

imprescriptibilității, pentru aceste acte, nu doar excepția de nelegalitate, ci

și acțiunea directă fiind imprescriptibilă.

De altfel, nicio

dispoziție din Legea nr. 554/2004 nu instituie vreo limitare a posibilității de

a supune analizei instanței de contencios administrativ, prin intermediul

excepției de nelegalitate, și legalitatea unui act administrativ normativ.

În ce privește excepția

de nelegalitate a art. 11 alin. (1) și (3) din O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011,

prima instanță a reținut că potrivit art. 11 alin. (1), posturile vacante de

medici din unitățile sanitare clinice din centrele universitare Iași, Cluj,

Timișoara, București, Târgu Mureș, Craiova, Oradea, Sibiu, Arad, Brașov,

Constanța și Galați nu pot fi ocupate ca urmare a redistribuirii, cu excepția

posturilor de medici în specialitatea medicină de urgență, radiologie și

imagistică medicală și anestezie și terapie intensivă, iar conform art. 11 alin.

(3) din O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2010 pot fi redistribuiți în unități

sanitare clinice numai medicii care au fost încadrați într-o unitate sanitară

clinică propusă pentru reorganizare ca și cămin pentru persoane vârstnice.

A mai reținut prima

instanță că principală nemulțumire a reclamanților constă în instituirea

interdicției de a ocupa, în urma desființării spitalului în cadrul căruia au

funcționat, un post într-o unitate clinică, subliniind cu privire la acest

aspect că soluționarea unei excepții de nelegalitate presupune analizarea

actului administrativ prin raportare la actele normative cu forță juridică

superioară, în baza cărora a fost emis.

O.M.S. nr. 232 din 21

martie 2011 a fost emis în baza dispozițiilor H.G. nr. 212/2011, prin care

anumite spitale au fost desființate și transformate în cămine pentru persoane

vârstnice, precum și în baza Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul

sănătății, reclamanții invocând nelegalitatea și prin raportare la art. 41 și 16

din Constituția României, precum și la art. 3 și 5 C. muncii.

A constatat instanța

că nici H.G. nr. 212/2011 nici Legea nr. 95/2006 nu prevăd vreo interdicție de

ocupare a unui post într-un spital clinic de câtre un medic ce a funcționat

într-un alt spital ce nu are acest caracter și cu toate că s-a pus în vedere

pârâtului Ministerul Sănătății să precizeze ce normă legală ar institui o

astfel de interdicție, pârâtul nu a fost în măsură să o indice, invocând doar

aspecte de oportunitate, care nu pot face obiectul unor analize în cadrul unei

excepții de nelegalitate.

În atare context,

instanța a respins apărarea potrivit căreia ocuparea acestor posturi se face în

condiții concurențiale, în urma organizării unui examen, cu motivarea

suplimentară că din însăși susținerea pârâtului rezultă că medicii supuși

redistribuirii au susținut și promovat un examen la data angajării în cadrul

unităților desființate.

S-a apreciat astfel

că prin instituirea unei interdicții pe care nicio lege sau alt act normativ cu

forță juridică superioară nu o prevede, O.M.S. nr. 232 din 21 martie 2011 este

nelegal în privința art. 11 alin. (1) și (3), întrucât adaugă la prevederile H.G.

nr. 212/2011 și ale Legii nr. 95/2006, fapt inadmisibil de vreme ce un act

administrativ ar trebuie să fie dat în aplicarea legii, iar nu în vederea

completării ei.

S-a constatat

totodată că interdicția instituită prin cele două alineate ale art. 11 nu

vizează dreptul garantat de art. 41 din Constituția României, întrucât acesta

se referă la alegerea profesiei, iar nu la ocuparea unor posturi ulterior

alegerii profesiei, art. 16 din legea fundamentală fiind însă încălcat întrucât

medicii din cadrul unităților sanitare desființate sunt tratați diferențiat,

unii putând ocupa posturi în spitalele clinice, iar alții nu.

A fost respinsă

apărarea pârâților în sensul că specializările exceptate de la interdicție ar

fi deficitare și ar necesita adoptarea unei soluții de excepție, întrucât și

ceilalți medicii se află într-o situație de excepție, pierzându-și locul de

muncă și fiind nevoiți să se reorienteze către cele mai apropiate spitale din

județ ori chiar din afara județului.

Prima instanță a

apreciat că art. 5 C. muncii, care instituie interdicția discriminării directe

sau indirecte față de anumiți angajați, este încălcat prin emiterea ordinului

criticat, pentru aceleași considerente arătate în cadrul analizării excepției

prin raportare la art. 16 din Constituția României, nefiind însă reținută

pretinsa încălcare a art. 3 din același act normativ, text ce se referă la

alegerea locului de muncă și a profesiei, precum și la interdicția muncii

forțate, iar nu la alte aspecte ulterioare alegerii locului de muncă.

A fost invocată în

acest sens și opinia Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării care

prin Hotărârea nr. 352 din 5 octombrie 2011 a constatat că art. 11 alin. (1) și

art. 11 alin. (3) din O.M.S. nr. 232/2011 sunt discriminatorii, constatare care

a condus la sancționarea cu amendă contravențională a Ministerului Sănătății.

de către pârâți

Împotriva sentinței Curții

de apel au declarat recurs Direcția de Sănătate Publică a Județului Timiș și

Ministerul Sănătății, formulând critrici pe care le-au încadrat în motivul prevăzut

de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Recurenții au susținut

că hotărârea atacată a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a prevederilor

normative în baza cărora a fost emis ordinul în discuție, ca și a dispozițiilor

art. 16 din Constituție ori a art. 5 C. muncii.

De asemenea,

recurenții au mai arătat că criteriul de redistribuire a medicilor a avut în vedere

dreptul deja câștigat ca urmare a promovării concursului de ocupare a postului inițial,

ei putându-se transfera în unități sanitare de același grad și cu aceleași competențe

funcționale.

Referitor la excepția

prevăzută în teza a II-a a art. 11 alin. (1) din ordin, recurenții au subliniat

că aceasta vizează specialități deficitare, esențiale pentru funcționarea unităților

sanitare clinice, pentru care nu există o concurență reală pe piața muncii.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului.

Examinând sentința

atacată prin prisma criticilor formulate de recurenți, precum și sub toate

aspectele, după cum permit dispozițiile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte

constată că recursurile sunt nefondate, pentru argumentele expuse în

continuare.

relevante

Obiectul excepției de

nelegalitate cu care intimații-reclamanți au învestit instanța de contencios

administrativ vizează dispozițiile art. 11 alin. (1) și (3) din Ordinul Ministrului

sănătății nr. 232 din 21 martie 2011 pentru aprobarea condițiilor privind redistribuirea

personalului de specialitate medico-sanitar și auxiliar sanitar din cadrul unităților

sanitare care se reorganizează ca și cămine pentru persoane vârstnice, care nu a

fost preluat de acestea, în alte unități sanitare.

Prevederile normative

atacate au următorul cuprins:

Art. 11 „(1) Posturile

vacante de medici din unitățile sanitare clinice din centrele universitare Iași,

Cluj, Timișoara, București, Târgu Mureș, Craiova, Oradea, Sibiu, Arad, Brașov,

Constanța și Galați nu pot fi ocupate ca urmare a redistribuirii, cu excepția

posturilor de medici în specialitatea medicină de urgență, radiologie și

imagistică medicală și anestezie și terapie intensivă.

(3) Pot fi redistribuiți

în unități sanitare clinice numai medicii care au fost încadrați într-o unitate

sanitară clinică propusă pentru reorganizare ca și cămin pentru persoane

vârstnice.”

Autorii excepției de nelegalitate

au fost angajați în funcțiile de medic primar medicină internă – G.D.C. și

medic specialist oftalmologie – N.G. la Centrul de Sănătate Buziaș, reorganizat

ca și cămin pentru persoane vârstnice, potrivit H.G. nr. 212/2011 pentru aprobarea

programului de interes național „Dezvoltarea rețelei naționale de cămine pentru

persoanele vârstnice”. Nefiind preluați în structura acestuia, au formulat

cerere de redistribuire pentru Spitalul Clinic Județean de Urgență Timișoara,

în considerarea existenței unor posturi vacante corespunzătoare și a lipsei altor

opțiuni ale personalului aflat în procedura de redistribuire.

În concret, excepția

de nelegalitate vizează interdicția de a ocupa un post într-o unitate clinică, instituită

prin dispozițiile anterior citate, de către medici care au funcționat în

unități spitalicești care nu au un astfel de caracter.

Analizând susținerile

părților, prima instanță a ajuns la concluzia că excepția de nelegalitate este fondată,

soluție pe care o împărtășește și instanța de control judiciar, în

considerarea, mai ales, a discriminării pe care o operează prevederile atacate,

între medicii supuși redistribuirii în funcție de specializarea acestora.

Detaliind problema de

drept enunțată și răspunzând în același timp la motivele de recurs, Înalta

Curte reține următoarele:

Actul administrativ normativ

a fost emis în baza H.G. nr. 212/2011 pentru aprobarea Programului de interes

național „Dezvoltarea rețelei naționale de cămine pentru persoanele vârstnice”,

care dispune în art. 4 că:

„Personalul de

specialitate medico-sanitar și auxiliar sanitar din cadrul unităților sanitare

cu paturi, prevăzute la art. 3 alin. (1), care nu a fost preluat de către

căminele pentru persoanele vârstnice, urmează să fie redistribuit la alte

unități sanitare, în condițiile stabilite prin ordin al ministrului

sănătății."

Conferind ministrului

sănătății prerogativa de a identifica modalitățile concrete de aducere la îndeplinire

a măsurilor de redistribuire a personalului afectat de programul amintit,

Guvernul i-a recunoscut o marjă de apreciere care, evident, trebuia exercitată în

limitele competențelor sale legale și fără a se încălca drepturile destinatarilor

reglementării.

Or, după cum bine a

sesizat judecătorul fondului excepției de nelegalitate, emitentul ordinului a

operat o distincție care nu are suport normativ între medicii care au specialitățile:

medicină de urgență, radiologie și imagistică medicală, anestezie și terapie

intensivă și medicii care au alte specialități (între care autorii excepției),

fără nicio justificare obiectivă rezonabilă.

Chiar dacă la nivel

declarativ, recurenții au arătat că tratamentul diferențiat a fost determinat de

împrejurarea că specialitățile exceptate sunt deficitare și, prin urmare, s-a

vizat proteguirea unui interes public, Înalta Curte constată că la dosarul

cauzei nu există nicio dovadă în acest sens.

Cu alte cuvinte, fără

a nega dreptul ministrului sănătății de a identifica criteriile pe baza cărora să

se realizeze redistribuirea personalului din unitățile sanitare supuse reorganizării,

în măsura în care creează o diferențiere între persoanele aflate în situații analoge,

el este obligat să demonstreze existența unei justificări obiective.

În această privință,

dispozițiile art. 2 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000 sunt clare, în sensul că

diferențierea nu reprezintă discriminare dacă „aceste prevederi, criterii sau practici

sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui

scop sunt adecvate și necesare”.

Aceasta a fost, de

altfel, și opinia Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării, care prin

Hotărârea nr. 352 din 5 octombrie 2011 a stabilit că limitările prevăzute de

art. 11 alin. (1) și (3) din O.M.S. nr. 232/2011 reprezintă discriminare, motiv

pentru care emitentul a fost sancționat contravențional. Actul administrativ

jurisdicțional a fost menținut prin sentința civilă nr. 1317 din 27 februarie

2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal.

În fine, deși nu este

irevocabilă, trebuie remarcată și sentința civilă nr. 1518 din 2 martie 2012 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

prin care s-a admis acțiunea judiciară formulată de trei medici aflați într-o situație

similară cu autorii excepției de nelegalitate, anulându-se art. 11 alin. (1) și

(3) din O.M.S. nr. 232/2011.

soluției instanței de recurs

Pentru considerentele

expuse anterior în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 4 alin. (3)

din Legea nr. 554/2004, se vor respinge recursurile de față ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile

declarate de Direcția de Sănătate Publică a Județului Timiș și de Ministerul

Sănătății împotriva sentinței civile nr. 8 din 9 ianuarie 2012 a Curții de Apel

Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 14 iunie 2012.