ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7739/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 7739/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

instanței de fond

Prin cererea adresată Curții de Apel

București, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul Orașul

Voluntari a solicitat, în contradictoriu cu A.F.M., anularea Rezoluției emise

de A.F.M. - Comitetul de analiză prin care a fost respinsă cererea de finanțare

depusă la 17 noiembrie 2010, astfel cum i s-a comunicat prin Adresa din 19

octombrie 2011, anularea rezultatul contestației din 25 octombrie 2011 emisă de

A.F.M. - Comitetul Director prin care a fost respinsă contestația formulată

împotriva rezoluției emis de Comitetul de analiză a A.F.M., obligarea pârâtei

să emită o hotărâre de aprobare a cererii de finanțare din F.M. înregistrată la

17 noiembrie 2010, obligarea pârâtei ca în termen de 30 de zile de la

pronunțarea unei sentințe, să încheie cu beneficiarul Orașul Voluntari un

contract pentru finanțare nerambursabilă a proiectului „Reabilitare, extindere,

captare, aducțiune și tractare apă, rețea de apă și canalizare menajeră în

Orașul Voluntari pentru suma de 28.492.974 lei, sub sancțiunea de penalități în

cuantum de 100 lei/ zi de întârziere și a unei amenzi în sarcina Președintelui

A.F.M. în caz de neexecutare și obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Pârâta A.F.M. a

formulat întâmpinare și a invocat excepția prematurității cererii având ca

obiect „obligarea președintelui A.F.M. la plata unei amenzi, în caz de

neexecutare”, iar pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

La această cauză a

fost conexată cererea ce a format obiectul Dosarului nr. 10500/2/2011 ce avea

același obiect.

de fond

Prin sentința civilă nr.

1925 19 martie 2012 a Curții de Apel București, secția contencios administrativ

și fiscal, a fost respinsă excepția prematurității invocată de pârâtă ca neîntemeiată

și au fost respinse cererile reunite ca neîntemeiate.

Pentru a motiva

această soluție, instanța de fond a reținut, în ceea ce privește excepția

prematurității, că argumentele invocate se subscriu fondului cauzei,

nesusținând o excepție propriu-zisă care să fie soluționată în condițiile art.

137 C. proc. civ. și în raport de dispozițiile art. 18 alin. (6) din Legea nr. 554/2004

și, de aceea, excepția a fost respinsă ca neîntemeiată.

Pe fondul cauzei,

instanța de fond a arătat că prin adresa nr. 90851 emisă la data de 19

octombrie 2011, pârâta A.F.M. a comunicat reclamantului Orașul Voluntari că

cererea sa depusă în cadrul Programului vizând protecția resurselor de apă,

sisteme integrate de alimentare cu apă, stații de tratare, canalizare și stații

de epurare, sesiunea 18 octombrie 2010 - 17 noiembrie 2010, nu îndeplinește

criteriile pentru a primi finanțare din F.M., motivele respingerii fiind: nu

prezintă dovada solicitării emiterii acordului de mediu; potrivit documentelor

prezentate rezultă că o parte din suprafețele de teren necesare amplasării

captărilor de apă și stației de tratare aparțin domeniului privat al unității

administrativ-teritoriale, ceea ce contravine art. 22 alin. (2) din Ghidul de

finanțare.

Împotriva acestei

decizii, reclamantul a formulat contestație iar cu adresa din 21 noiembrie 2011

pârâta i-a comunicat că în cadrul ședinței Comitetului director din 11

noiembrie 2011 s-a stabilit rezultatul contestației din 25 octombrie 2011, în

sensul ca în urma reanalizării documentației aferente cererii de finanțare din 17

noiembrie 2010 se păstrează rezoluția comisiei de analiză, prin urmare aceasta

nu va primi finanțare din F.M.

Referitor la condiția

prezentării dovezii solicitării emiterii acordului de mediu, Curtea a apreciat

că cele reținute de pârâtă sunt neîntemeiate, reclamantul făcând dovada

situației de fapt contrare, respectiv s-a adresat cu cerere înregistrată la A.P.M.

Ilfov la 09 noiembrie 2010 cu privire la Formularul nr. 4 în vederea accesării

fondurilor puse la dispoziție de A.F.M. în sesiunea octombrie - noiembrie 2010,

respectivul formular fiind înaintat, completat și acceptat de A.P.M. Ilfov

pentru proiectul „Reabilitare, extindere, captare, aducțiune și tratare apă,

rețea de canalizare menajeră în orașul Voluntari".

Prin urmare, reținând

că aceste acte au existat în cadrul documentației ce a însoțit cererea

reclamantului de finanțare (filele 318-319), ar fi netemeinică decizia pârâtei

de respingere pentru acest considerent.

Însă în ceea ce

privește condiția referitoare la domeniul public din care trebuie să facă parte

suprafețele de teren necesare amplasării captărilor de apă și stației de

tratare, Curtea a constatat că se verifică susținerile pârâtei referitoare la

nerespectarea disp. art. 22 alin. (2) din Ghidul de finanțare. Astfel, potrivit

pct. 2.3.2. din Studiul de fezabilitate referitoare la Statutul juridic al

terenului „Lucrările de execuție a gospodăriei de apă se vor executa pe

terenuri aflate în domeniul privat al primăriei Orașului Voluntari. Aducțiunile

se vor amplasa în lungul tramei stradale, terenuri aflate în domeniul public al

primăriei Voluntari. Forajele de medie și mare adâncime se vor amplasa o parte

pe amplasamentele deja folosite pentru forajele existente, ce vor fi casate, o

parte vor fi amplasate pe terenuri ce se află în domeniul privat al primăriei

orașului Voluntari.

Pentru suprafețele de

teren ocupate, în vederea desfășurării lucrărilor, ce aparțin domeniului public

și privat al localităților, ocuparea definitivă sau temporară se va reglementa

cu acte autentice și se va prezenta la obținerea autorizației de

construire".

Se contravine astfel

disp. art. 22 alin. (2) din Ghidul de finanțare în conformitate cu care:

„Solicitantul este proprietar sau administrator al imobilului pe care se

implementează proiectul pentru durata integrală a implementării, excepție

făcând însă suprafața de teren aferentă rețelelor de alimentare și canalizare;

imobilul este liber de sarcini, nu face obiectul unui litigiu în curs de

soluționare la instanțele judecătorești, nu face obiectul vreunei revendicări

potrivit unei legi speciale sau dreptului comun, nu face obiectul procedurii de

expropriere pentru cauză de utilitate publică, nu este gajat sau ipotecat și se

află în proprietate publică".

Reclamantul, ca și

titular al unei cereri de finanțare nerambursabilă, poartă întreagă

responsabilitate a elaborării documentației, iar din studiul de fezabilitate

atașat de acesta la dosar rezultă că unele suprafețe de teren fac parte din

domeniul privat al Primăriei orașului Voluntari.

Așa fiind, nu a fost

reținută susținerea reclamantului referitoare la nelegalitatea/ netemeinicia

deciziei pârâtei de respingere a cererii sale pe motiv că toate terenurile ar

face parte din domeniul public de moment ce studiul de fezabilitate atestă un

fapt diferit și că este lipsit de temei demersul reclamantului de a dovedi în

fața instanței caracterul de domeniu public al terenurilor, dacă această

împrejurare nu a fost invocată și respectiv dovedită în fața pârâtei, în faza

administrativă de soluționare a cererii sale.

Reclamantul personal

a prezentat pârâtei studiul de fezabilitate realizat de SC I.E. SRL București și

din care rezultă că unele terenuri sunt în domeniul privat, astfel că soluția

pârâtei este corectă în temeiul art. 7 pct. 7 din Ghid în conformitate cu care

„Lipsa unui document, neprezentarea la termenul stabilit sau solicitat,

prezentarea acestuia sub o altă formă decât cea solicitată ori ieșirea sa din

perioada de valabilitate, neîndeplinirea unui criteriu de eligibilitate, precum

și existența unei situații care poate afecta realizarea proiectului determină

respingerea dosarului de finanțare", neputând fi primite probe noi

ulterior momentului analizării și soluționării dosarului.

În ce privește pretinsa

nemotivare a adresei din 21 noiembrie 2011, s-a apreciat ca fiind lipsită de

relevanță în analiza legalității/ temeiniciei deciziei pârâte de respingere a

cererii reclamantului de finanțare, soluție comunicată cu adresa din 19

octombrie 2011.

Nelegalitatea unui

act administrativ ulterior nu afectează legalitatea unui act administrativ

anterior, mai ales în măsura în care nu există o legătură între cele două acte.

Adresa din

19 octombrie 2011 comunică soluția dispusă de pârâtă și motivele avute în

vedere, în timp ce adresa din 21 noiembrie 2011 comunică soluția pronunțată în contestația

reclamantului, iar în măsura în care nu cuprinde motive de fapt sau de drept ci

exclusiv faptul că se păstrează rezoluția comisiei de analiză în sensul ca

cererea să nu primească finanțare din F.M., înseamnă că sunt avute în vedere

aceleași considerente, decizia fiind apreciată ca fiind legală și temeinică.

În sfârșit, nu a fost

considerată întemeiată nici susținerea în sensul că hotărârea de respingere a

contestației a fost luată de Comitetul director și nu de C.S.C., aceasta din

urmă fiind structura competentă conform art. 12 alin. (3) din Ghid.

În primul rând, a reținut

Curtea, pentru argumentele de mai sus, că nelegalitatea hotărârii de respingere

a contestației pentru necompetența organului emitent nu afectează legalitatea

deciziei prin care a fost soluționată cererea reclamantului.

În al doilea rând,

potrivit disp. art. 12 din Ghidul de finanțare, invocat de ambele părți:

„(1) Solicitanții

nemulțumiți de decizia Comitetului director/Comitetului de avizare pot depune

contestație la sediul Autorității în termen de 5 zile de la data comunicării

scrisorii de respingere.

(2) C.S.C. analizează

motivele respingerii și înaintează Comitetului director propunerea de aprobare/

respingere a contestației.

(3) În vederea soluționării

contestației, Comisia de soluționare a contestațiilor are dreptul de a solicita

un punct de vedere Comitetului director și/sau Comitetului de avizare, în

măsura în care acestea sunt relevante în raport cu obiectul contestației.

(4) Autoritatea soluționează

contestația în termen de 15 zile de la înregistrarea acesteia".

Din interpretarea

coroborată a celor 4 alineate a rezultat că în vederea soluționării

contestației, C.S.C. are dreptul de a solicita un punct de vedere Comitetului

director și/sau Comitetului de avizare, aceeași instituție analizând motivele

respingerii și înaintând Comitetului director propunerea de aprobare/respingere

a contestației.

Deci nu Comisia

soluționează contestația formulată de solicitantul nemulțumit, aceasta doar

formulând propunerea de aprobare/ respingere a contestației în baza căreia

Comitetul director ia decizia, aceeași autoritate soluționează cererea de

finanțare și tot aceasta soluționează și contestația formulată împotriva

respectivei decizii, fiind entitatea cel mai bine plasată pentru a efectua

acest examen, cunoscând deja situația dosarului și problema eventual ridicată.

Soluția pronunțată

asupra capetelor accesorii de cerere (2, 3) a fost aceeași cu cea pronunțată

asupra capătului principal de cerere (1), în temeiul principiului accesorium sequitur

principale (accesoriul urmează soarta principalului), iar în ceea ce privește

cererea de obligare la plata cheltuielilor de judecată, s-a arătat că la

ultimul termen apărătorul reclamantului a menționat că va solicita cheltuieli

pe cale separată, nemaimenținându-și deci cererea în cadrul acestui dosar.

exercitată

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamantul Orașul Voluntari.

În motivele de recurs

s-a arătat că Orașul Voluntari a realizat un proiect denumit „Reabilitare,

extindere, captare, aducțiune și tratare apă, rețea de apă și canalizare

menajeră în orașul Voluntari” - proiect care a fost conceput și realizat pentru

a îndeplini toate condițiile de eligibilitate prevăzute de lege și anume,

conform art. 22 alin. (1) din Ghidul de finanțare (Ordinul nr. 1450/2010):

„Este eligibil solicitantul unitate administrativ-teritorială, inclusiv

subdiviziunile municipiilor, precum și asociația de dezvoltare intercomunitară

care acționează în nume propriu și nu are obligații restante la bugetul general

consolidat și la F.M.” și dovada solicitării emiterii acordului de mediu

conform art. 23 din același ordin.

A.F.M. a respins

proiectul de finanțare considerând că nu sunt îndeplinite condițiile impuse de

lege pentru accesarea fondurilor, dar recurenta a apreciat că prin documentația

depusă a îndeplinit condițiile legii prin depunerea dovezii solicitării

emiterii acordului de mediu și faptul că proiectul urma a afecta terenurile

aflate în domeniul public al orașului Voluntari.

Au fost invocate

prevederile pct. III din Legea nr. 213/1998 în raport de care toate suprafețele

de teren ce fac obiectul proiectului „Reabilitare, extindere, captare,

aducțiune și tratare apă, rețea de apă și canalizare menajeră în orașul

Voluntari” se află pe domeniul public al orașului Voluntari și era îndeplinită

condiția de eligibilitate, documentele fiind depuse în cadrul proiectului în

faza administrativă.

Recurenta a arătat și

că potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (2) din Ordinul nr. 1450/201 „Comisia

poate solicita documente sau informații în vederea clarificării dosarului de

finanțare, dacă pe parcursul analizei și selecției se constată necesitatea

furnizării lor. Solicitanții au obligația de a furniza, în maximum 10 zile

lucrătoare de la data solicitării, documentele și informațiile solicitate, în

caz contrar, proiectul este respins”, dar Comisia de avizare nu a îndeplinit

această prevedere.

Referitor la

aspectele reținute de Curtea de Apel București cu privire la soluționarea

contestației, recurenta a arătat că acestea se contrazic cu art. 6 alin. (3)

din O.U.G. nr. 196/2005 care prevăd pentru Comitetul director următoarele

atribuții:

a) avizează proiectul

bugetului de venituri și cheltuieli al F.M. și al administrației Fondului;

b) avizează și

propune spre aprobare Comitetului de avizare proiectele selectate pentru a fi

finanțate din F.M.;

c) analizează și aprobă

lista proiectelor respinse de către Comisia de analiză;

d) urmărește

constituirea și gestionarea F.M.;

e) aprobă raportul anual

privind gestionarea F.M., pe care îl face public, conform prevederilor legale;

f) avizează ghidurile

de finanțare aferente fiecărui program și proiect pentru protecția mediului.

S-a solicitat

admiterea recursului, casarea sentinței și, pe fond, admiterea acțiunii așa cum

a fost formulată.

de recurs

După examinarea

motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va

respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a

fost învestită cu soluționarea cererii de anulare a rezoluției și a

rezultatului contestației prin care s-a refuzat, de către A.F.M., încheierea

contractului pentru finanțarea nerambursabilă a proiectului „Reabilitare,

extindere, captare, aducțiune și tratare apă, rețea de apă și canalizare

menajeră în orașul Voluntari” pentru suma de 28.492.974 lei cu orașul

Voluntari, proiect ce putea fi finanțat în cadrul Programului vizând protecția

resurselor de apă, sisteme integrate de alimentare cu apă, stații de tratare,

canalizare și stații de epurare.

Criticile din recurs

ce vizează greșita respingere a cererii reclamantului sunt nefondate.

Inițial, cererea de

finanțare formulată de reclamant a fost respinsă de A.F.M. pentru două motive;

lipsa dovezii solicitării emiterii acordului de mediu și încălcarea art. 22 alin.

(2) din Ghidul de finanțare, adică faptul că o parte din suprafețele de teren

necesare amplasării captărilor de apă și stațiilor de tratare aparțin

domeniului privat al unității administrativ-teritoriale.

Pentru că instanța de

fond a considerat că respingerea cererii de finanțare pentru neprezentarea

dovezii solicitării emiterii acordului de mediu este netemeinică întrucât

reclamantul a făcut dovada situației contrare, în motivele de recurs s-au adus

critici sentinței recurate numai referitor la cel de-al doilea motiv pentru

care a fost respinsă cererea de finanțare, adică terenurile ce ar afecta

proiectul s-ar afla în domeniul public al Orașului Voluntari.

Conform art. 22 alin.

(2) din Ghidul de finanțare a proiectelor în cadrul Programului vizând

protecția resurselor de apă, sistem integrat de alimentare cu apă, stații de

tratare, canalizare și stații de epurare, aprobat prin Ordinul M.M.P. nr. 1450

din 10 septembrie 2010: „Solicitantul este proprietar sau administrator al

imobilului pe care se implementează proiectul pentru durata integrală a

implementării, excepție făcând însă suprafața de teren aferentă rețelelor de

alimentare și canalizare; imobilul este liber de sarcini, nu face obiectul unui

litigiu în curs de soluționare la instanțele judecătorești, nu face obiectul

vreunei revendicări potrivit unei legi speciale sau dreptului comun, nu face

obiectul procedurii de expropriere pentru cauză de utilitate publică, nu este

gajat sau ipotecat și se află în proprietate publică”.

Așa cum a reținut și

instanța de fond, după analiza Studiului de fezabilitate ce a fost depus pentru

aprobarea cererii de finanțare rezultă că chiar solicitantul Orașul Voluntari a

arătat referitor la statutul juridic al terenului, că „Lucrările de execuție a

gospodăriei de apă se vor executa pe terenuri aflate în domeniul privat al

Primăriei Orașului Voluntari” și că „Forajele de medie și mare adâncime se vor

amplasa, o parte, pe terenurile deja folosite pentru forajele existente, ce vor

fi casate, o parte vor fi amplasate pe terenuri ce se află în domeniul privat

al Primăriei orașului Voluntari” (fila 174 dos.fond).

În privința condiției

impuse de art. 22 alin. (2) din Ghidul de finanțare, deși instanța de fond a

făcut referiri exacte la chiar Studiul de fezabilitate depus de

recurentul-reclamant, în motivele de recurs nu s-au făcut apărări în legătură

cu aceste susțineri ci s-au invocat numai dispozițiile pct. III din Legea nr. 213/1998

privind proprietatea publică și s-a arătat că prin aceasta se face dovada că

toate suprafețele de teren ce fac obiectul proiectului se află pe domeniul

public al orașului Voluntari.

Însă, chiar dacă

prevederile pct. III din Legea nr. 213/1998 prevăd că domeniul public local al

comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit din drumurile comunale

vicinale și străzile și, între altele, și terenurile și clădirile în care își

desfășoară activitatea Consiliul Local, Primăria, precum și instituțiile

publice de interes local, recurentul nu a putut justifica de ce în Studiul de

fezabilitate a arătat că, cel puțin o parte din lucrările ce vor fi executate

în cadrul proiectului se află în domeniul privat al Primăriei orașului

Voluntari, respectiv lucrările de execuție a gospodăriei de apă și forajele de

medie și mare adâncime și nu s-au prezentat dovezi din care să rezulte că toate

lucrările vor fi executate pe terenuri proprietate publică, așa cum cere Ghidul

de finanțare.

În motivele de recurs

au fost invocate și prevederile art. 8 alin. (2) din Ordinul nr. 1450/2010,

potrivit cărora „Comisia poate solicita documente sau informații în vederea

clarificării dosarului de finanțare, dacă pe parcursul analizei și selecției se

constată necesitatea furnizării lor”, dar nu se poate reproșa autorității

publice nerespectarea acestui text.

Respingerea dosarului

de finanțare s-a dispus conform art. 7 alin. (7) din Ordinul nr. 1450/2010 prin

care a fost aprobat Ghidul de finanțare pentru că s-a apreciat că nu este

îndeplinit un criteriu de eligibilitate și lipsea și un document.

Conform art. 7 alin.

(7) din acest act normativ „Lipsa unui document, neprezentarea la termenul

stabilit sau solicitat, prezentarea acestuia sub o altă formă decât cea

solicitată ori ieșirea sa din perioada de valabilitate, neîndeplinirea unui

criteriu de eligibilitate, precum și existența unei situații care poate afecta

realizarea proiectului, determină respingerea dosarului de finanțare”.

Art. 7 din Ghidul de

finanțare este intitulat „Depunerea dosarului de finanțare”, iar prin alin. (7)

a fost reglementată sancțiunea respingerii dosarului de finanțare în anumite

condiții fără a fi necesară analiza și selectarea dosarului.

Analiza și selectarea

dosarelor se face numai pentru cererile de finanțare ce nu au fost respinse în

condițiile art. 7 alin. (7), astfel că art. 8 alin. (2) din Ghidul de finanțare

se aplică în cazul dosarelor de finanțare ce au fost supuse analizei și

selecției.

În cazul în care un

proiect nu a fost respins potrivit art. 7 alin. (7) se trece la analiza și

selectarea acestora, iar în urma analizei se face un centralizator al

proiectelor selectate și propuse pentru aprobare și unul cu proiectele

neselectate.

Deci, dacă în cazul art.

7 alin. (7) actul normativ se referă la respingerea dosarului de finanțare

pentru anumite motive, în art. 8 nu se face referire la respingerea dosarului

ci la o eventuală neselectare a proiectului. Art. 8 alin. (2) se aplică numai

în cazul în care dosarul ar fi fost considerat că îndeplinește condițiile și a

fost supus procedurii de analiză și selecție prevăzută de art. 8 alin. (1) din

Ghid.

Pentru că cererea de

finanțare formulată de recurent nu a trecut în procedura de analiză și selecție,

nu se impune respectarea art. 8 alin. (2) din Ghidul de finanțare de către

autoritatea competentă.

Nici criticile

referitoare la necompetența organului de soluționare a contestației nu sunt

fondate.

Potrivit art. 12 din

Ghidul de finanțare: (1) Solicitanții nemulțumiți de decizia Comitetului

director/Comitetului de avizare pot depune contestație la sediul autorității în

termen de 5 zile de la data comunicării scrisorii de respingere. (2) C.S.C.

analizează motivele respingerii și înaintează Comitetului director propunerea

de aprobare/ respingere a contestației. (3) În vederea soluționării

contestației, Comisia de soluționare are dreptul de a solicita un punct de vedere

Comitetului director și/sau Comitetului de avizare, în măsura în care acestea

sunt relevante în raport cu obiectul contestației. (4) Autoritatea soluționează

contestația în termen de 15 zile de la înregistrarea acesteia”.

Este adevărat că în

baza art. 6 alin. (3) din O.U.G. nr. 196/2005 Comitetul director are

următoarele atribuții: a) avizează proiectul bugetului de venituri și

cheltuieli al F.M. și al administrației Fondului; b) avizează și propune spre

aprobare Comitetului de avizare proiectele selectate pentru a fi finanțate din F.M.;

c) analizează și aprobă lista proiectelor respinse de către Comisia de analiză;

d) urmărește constituirea și gestionarea F.M.; e) aprobă raportul anual privind

gestionarea F.M. pe care îl face public, conform prevederilor legale; f)

avizează ghidurile de finanțare aferente fiecărui program și proiect pentru

protecția mediului.

Prin urmare,

contestațiile nu sunt soluționate de Comitetul Director, ci de C.S.C.

Apreciind că soluția

instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ.

raportat la art. 20 din Legea nr. 554/ 2004, va fi respins recursul ca

nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de reclamantul Orașul Voluntari, prin primar, împotriva sentinței

civile nr. 1925 din 19 martie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 12 decembrie 2013.