ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 661/2015

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 661/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)

Deliberând asupra

prezentului recurs,

Din examinarea

actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Primul ciclu

procesual

Prin acțiunea formulată la 9

septembrie 2011 și înregistrată pe rolul Curții de Apel

Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ

și fiscal, sub nr. 792/42/2011, reclamantul M.S.A. a solicitat - în

contradictoriu cu pârâții M.S. și D.S.P. a Județului Ilfov: 1. obligarea

pârâților să-l înregistreze ca persoană fizică

autorizată pentru activități independente de medicină

complementară/alternativă; 2. Obligarea pârâților să-i

înregistreze cabinetul de terapie complementară/alternativă; 3. să

se constate existența aprobării tacite față de cererea din 04

ianuarie 2011 adresata M.S., raportat la cererile din 19 octombrie 2010 și

din 16 noiembrie 2010 transmise D.S.P. a Județului Ilfov; 4. obligarea

pârâților să-i elibereze documentul care certifică înregistrarea

ca persoană fizică autorizată pentru activități

independente de medicină complementară/alternativă, precum si

documentul care certifică înregistrarea cabinetului de medicină complementară/alternativă;

unei hotărâri care să țină locul documentelor respective

până la eliberarea acestora.

Prin sentința

civilă nr. 329 din 24 noiembrie 2011, Curtea de Apel Ploiești, secția

contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei

calității procesuale pasive invocată de pârâta D.S.P. a

Județului Ilfov, respingând acțiunea față de această

pârâtă ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără

calitate procesuală pasivă și a respins în rest acțiunea

formulată de către reclamantul M.S.A. în contradictoriu cu pârâtul M.S.

ca neîntemeiată.

La 18 noiembrie 2012,

reclamantul M.S.A. a formulat o nouă acțiune, în contradictoriu cu

pârâții M.S. și D.S.P. a Județului Constanța, înregistrată

pe rolul Curții de Apel Ploiești sub nr. 978/42/2011, cu

următoarele capete de cerere: 1. obligarea pârâților să-l

înregistreze ca persoană fizică autorizată pentru

activități independente de medicină

complementară/alternativă; 2. obligarea pârâților să-i

înregistreze cabinetul de terapie complementară/alternativă; 3.

să se constate existența aprobării tacite față de

cererea din 04 ianuarie 2011 adresata M.S.; 4. obligarea pârâților

să-i elibereze documentul care certifică înregistrarea ca

persoană fizică autorizată pentru activități

independente de medicină complementară/alternativă, precum si

documentul care certifică înregistrarea cabinetului de medicină

complementară/alternativă; 5. să se stabilească data la

care a intervenit aprobarea tacită față de cererea din 04

ianuarie 2011 adresata M.S., dată care să fie menționată pe

documentele ce urmează a fi eliberate; 6. stabilirea un termen pentru

eliberarea documentelor menționate; 7. pronunțarea unei hotărâri

care să țină locul documentelor respective până la

eliberarea acestora.

Prin sentința

civilă nr. 95 din 20 martie 2012, pronunțată în acest din

urmă dosar (și rămasă irevocabilă prin Decizia nr. 4457

din 31 octombrie 2012 a Înaltei Curți de Casație și

Justiție), Curtea de Apel Ploiești a admis excepția

litispendenței invocată de M.S., a scos cauza de pe rol și a trimis-o

pentru soluționare la Înalta Curte de Casație și Justiție,

împreună cu Dosarul nr. 792/42/2011.

Prin Decizia nr. 951

din 19 februarie 2013, Înalta Curte de Casație și Justiție a

admis recursul declarat de M.S.A. împotriva sentinței nr. 329 din 24

noiembrie 2011 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal, a casat sentința

atacată și a trimis cauzele conexate (Dosar nr. 792/42/2011 și Dosar

nr. 978/42/2011) spre rejudecare Curții de Apel Ploiești, secția

contencios administrativ și fiscal.

În considerentele

deciziei s-a precizat că se impune casarea cu trimitere spre rejudecare

pentru stabilirea corectă a cadrului procesul și a dispozițiilor

legale aplicabile, având în vedere faptul că recurentul și-a

întemeiat pretențiile pe dispozițiile O.U.G. nr. 27/2003, iar nu pe

dispozițiile Legii nr. 554/2004, temei al cererilor sale administrative

fiind dispozițiile Legii nr. 118/2007.

Cauza a fost reînregistrată

pe rolul Curții de Apel Ploiești sub nr. 792/42/2011* la data de 9

mai 2013.

În data de 4 iunie

2013, reclamantul M.S.A. a depus la dosar cerere de completare/modificare a

pretenției, solicitând, în plus, față de capetele de cerere

inițiale ale acțiunilor conexate: să se dispună obligarea M.S.

să pună în aplicare, prin norme metodologice, toate prevederile Legii

nr. 118/2007; să se stabilească un termen pentru obligația

aceasta; să se constate responsabilitatea/culpa M.S. pentru neîndeplinirea

obligației privind emiterea Normelor de aplicare ale Legii nr. 118/2007,

în termenul legal de 1 an de la intrarea sa în vigoare, conform art. 26 din

lege, precum si pentru orice efecte sau prejudicii ce decurg din aceasta;

să se precizeze termenul de la care curg efectele de mai sus, în

conformitate cu art. 26 din Legea nr. 118/2007.

La aceeași

dată, reclamantul a depus o precizare, arătând că a solicitat în

subsidiar să se constate culpa M.S., ce rezultă din neîndeplinirea

obligației privind emiterea Normelor de aplicare ale Legii nr. 118/2007,

în termenul legal de 1 an de la intrarea sa in vigoare, conform art. 26 din

lege, acest lucru fiind necesar pentru soluționarea cauzei, ca singura

cale de verificare a apărării M.S., care a invocat propria sa culpă

ca motiv pentru respingerea acțiunii.

Pârâtul M.S. a

formulat întâmpinare prin care a invocat excepția tardivității

introducerii precizării la acțiune și a cererii

completatoare/modificatoare, precum și inadmisibilitatea acțiunii

formulate de către reclamant, astfel cum aceasta a fost precizată

și completată/modificată.

La data de 12

septembrie 2013, reclamantul M.S.A. a invocat excepția de nelegalitate a

Expunerii de motive ce stă la baza formulării propunerii de act

normativ pentru abrogarea Legii nr. 118/2007, supusa dezbaterii publice in data

de 05 noiembrie 2012.

A formulat reclamantul

M.S.A., la aceeași dată și excepția de nelegalitate a

Ordinului M.S. nr. 964 din 06 august 2013 privind informațiile de interes

public ce pot fi comunicate si informațiile exceptate de la comunicare, la

nivelul M.S.

II. Soluția

instanței de fond

Prin Încheierea de

ședință din 7 octombrie 2013, Curtea de Apel Ploiești, secția

a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins ca

inadmisibilă excepția de nelegalitate a expunerii de motive a

proiectului de lege.

Prin sentința nr.

225 din 14 octombrie 2013, instanța de fond a respins ca nefondată

acțiunea precizată formulată de reclamantul M.S.A. în contradictoriu

cu pârâții D.S.P. a Județului Constanța, M.S. și D.S.P. a

județului Ilfov.

Examinând sub

aspectul admisibilității excepția de nelegalitate invocată

de reclamant cu privire la Ordinul M.S. nr. 964 din 06 august 2013 privind

informațiile de interes public ce pot fi comunicate și

informațiile exceptate de la comunicare de la nivelul M.S., a constatat că

aceasta este inadmisibilă, având în vedere art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004

în conformitate cu care actele administrative cu caracter normativ nu pot forma

obiect al excepției de nelegalitate.

Pe fondul cauzei,

instanța a reținut că activitatea de medicină

complementară sau alternativă în momentul de față este

reclamantă de Legea nr. 118/2007 privind organizarea și

funcționarea activităților și practicilor de medicină

complementară/alternativă, iar ulterior normele metodologice de

aplicare trebuiau elaborate de M.S., iar acestea cuprindeau aspecte diverse

și concrete ale practicii medicinii de această natură, în

concordanță cu cadrul legislativ actual și cu interesele și

drepturile pacienților.

Ulterior

datorită unor probleme organizatorice și funcționale ce

ține de aplicarea politicilor în domeniul sănătății

publice în raport cu alte reglementări europene și comunitare în

materie, precum și cu regulile impuse de O.M.S. nu au mai fost emise

aceste norme metodologice, iar ulterior a apărut un alt proiect de lege în

acest domeniu.

Acest aspect nu îl

împiedică pe reclamant să își desfășoare activitatea

de medicină complementară sau alternativă pentru care

deține licență de liberă practică, dar în cadrul

legislativ existent.

Ca atare,

reclamantului nu i s-a încălcat nici un drept sau interes legitim, iar

instanța nu poate obliga pârâta să emită Normele metodologice

pentru o lege desuetă și care nu mai are aplicabilitate în momentul

de față, fiind o problemă de oportunitate politică și

organizatorică și nu de legalitate.

Legiuitorul

condiționează autorizarea și desfășurarea

activității practicienilor de metodologia stabilită de M.S., dar

aceasta nu a fost definitivată din motive obiective și organizatorice

ce țin de aplicarea politicii guvernamentale în domeniul

sănătății publice, această instituție nefiind

culpabilă din punct de vedere juridic.

De asemenea, a

reținut prima instanță că printre atribuțiile M.S. nu

se regăsește și aceea de a înregistra cabinete de medicină

complementară, această activitate fiind statuată de legiuitor în

sarcina Direcțiilor de sănătate publică județene

și a Municipiului București.

Referitor la emiterea

Normelor de aplicare a Legii nr. 118/2007, pârâta a manifestat o atitudine

transparentă față de reclamant și a dovedit în

instanță că în acest moment nu se mai impune, fiind în curs de

elaborare un nou proiect de act normativ în raport cu voința politică

în domeniul sănătății publice, care va reglementa domeniul

medicinii complementare ce urmează a fi supus adoptării în

procedură parlamentară.

În prezent a fost

parcursă procedura legală privind transparența decizională,

iar acesta va aduce o serie de modificări legislației specifice

domeniilor medicinii completare și/alternative în acord cu

reglementările O.M.S. precum și dreptul comunitar în această

materie, renunțarea la prevederea referitoare la standardele

ocupaționale, precum și alte aspecte ce reprezintă un progres în

aplicarea politicilor publice în domeniul sănătății.

III. Calea de atac

exercitată

Împotriva

sentinței nr. 255 din 14 octombrie 2013 și a încheierii de

ședință din 7 octombrie 2013, a declarat recurs reclamantul,

arătând că în mod nejustificat i-a fost respinsă cererea de

probatoriu înaintată la 16 septembrie 2013, deși aceasta era singura

cale prin care se puteau lămuri faptele si împrejurările care au dus

la refuzul nejustificat al M.S. de a pune in aplicare Legea nr. 118/2007.

În mod netemeinic

instanța de fond a respins excepția de nelegalitate a Expunerii de

motive ce sta la baza formulării propunerii de act normativ pentru

abrogarea Legii nr. 118/2007, deși aceasta nu este un simplu document

justificativ elaborat de un funcționar sau de o structura administrativa a

M.S., ci este un veritabil act administrativ unilateral, in sensul art. 4 din

Legea nr. 554/2004.

A criticat recurentul

și respingerea excepției de nelegalitate a Ordinului M.S. nr. 964 din

06 august 2013 privind informațiile de interes public ce pot fi comunicate

si informațiile exceptate de la comunicare, la nivelul M.S., deoarece

acest act administrativ unilateral încalcă principiul transparenței

administrației publice, precum si prevederile Legii nr. 544/2001 privind

liberul acces la informațiile de interes public și Normele de

aplicare.

Recurentul a

arătat, de asemenea, că hotărârea primei instanțe este

netemeinica si nelegala, încălcând numeroase articole ale

Constituției României, încadrându-se în motivele de recurs reglementate de

art. 304 pct. 4, 7, 8 și 9 C. proc. civ.

A solicitat să

se constate că instanța de fond a încălcat art. 15 alin. (2) din

Constituția României, conform căreia legea dispune numai pentru

viitor.

A arătat că

instanța, interpretând greșit actul juridic dedus judecații

(Legea nr. 118/2007), a schimbat natura ori înțelesul lămurit si

vădit neîndoielnic al acestuia, ce cuprinde obligația

necondiționata a M.S. de a emite normele de aplicare ale legii in termen

de 1 an de la intrarea in vigoare a legii (art. 26 din lege), fiind motiv de

modificare a sentinței, conform art. 304 pct. 8 C. proc. civ.

Tot ca o

consecința, hotărârea este lipsita de temei legal si a fost data ca

inculcarea sau aplicarea greșita a legii, motiv de modificare a

sentinței în conformitate cu art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

De asemenea,

hotărârea cuprinde motive străine de natura pricinii (acte ce se

intenționează a se aplica in viitor), motiv de modificare cuprins de art.

304 pct. 7 C. proc. civ.

IV. Procedura în

fața instanței de recurs

La data de 5

februarie 2015, pârâta D.S.P. a Județului Ilfov a formulat întâmpinare,

prin care, cu prioritate, a invocat excepția lipsei calității sale

procesuale pasive solicitând admiterea acesteia, întrucât „calitatea

procesuală pasivă în acest dosar este deținută de M.S.

și de D.S.P. a Județului Buzău”, recurentul având obligația

să se adreseze acestei din urmă direcții județene de

sănătate publică, pentru înregistrarea ca titular de cabinet

medical conform legislației în vigoare. Pe fond, a solicitat respingerea

recursului ca neîntemeiat.

V. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Referitor la prima

critică formulată de recurentul reclamant cu privire la respingerea

nejustificată a cererii de probe din 16 septembrie 2013, aceasta este

vădit neîntemeiată, având în vedere că la termenul de

judecată respectiv instanța a prorogat discutarea cererii, iar la

termenul următor, cererea a fost pusă în discuție, dar

reclamantul personal a declarat că nu mai susține cererea, aspect ce

este consemnat în încheierea de ședință din 7 octombrie 2013.

În ceea ce

privește criticile aduse respingerii excepției de nelegalitate a

expunerii de motive a proiectului de lege, Înalta Curte constată că

nu pot fi reținute, în mod temeinic și legal prima instanță

reținând că expunerea de motive și proiectul de lege în

ansamblul său nu constituie acte administrative în sensul art. 2 alin. (1)

lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât prin ele însele nu dau naștere,

modifică sau sting raporturi juridice, chiar dacă poartă

semnăturile mai multor miniștri.

Recursul

este însă întemeiat în ceea ce privește criticile aduse soluției

de respingere ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a Ordinului

M.S. nr. 964 din 06 august 2013.

Astfel,

Înalta Curte observă că, deși din considerentele sentinței

rezultă că a fost analizată această excepție de

nelegalitate sub aspectul admisibilității acesteia, instanța de

fond nu s-a pronunțat prin dispozitiv cu privire la excepție.

În plus,

analiza admisibilității excepției de nelegalitate a fost

realizată cu încălcarea evidentă a principiului

constituțional al neretroactivității legii civile, instanța

făcând aplicarea prevederilor alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004,

alineat introdus prin Legea nr. 76/2012, care nu era în vigoare la data

începerii prezentului proces (9 septembrie 2011).

Și

în ceea ce privește soluția pronunțată pe fondul cauzei se

reține ca fiind întemeiat motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 9

C. proc. civ.

Astfel, potrivit

art. 315 C. proc. civ., „

(1)

În caz de casare, hotărârile instanței de recurs asupra problemelor

de drept dezlegate, precum și asupra necesității

administrării unor probe sunt obligatorii pentru judecătorii fondului

(…)

(3)

După casare, instanța de fond va judeca din nou, ținând seama de

toate motivele invocate înaintea instanței a cărei hotărâre a

fost casată”.

În speță, prin

decizia de casare (Decizia nr. 951 din 19 februarie 2013 a Înaltei Curți

de Casație și Justiție), s-a reținut că în mod

greșit prima instanță prin sentința civilă nr. 329 din

24 noiembrie 2011 analizase cauza calificând obiectul cererii,

în raport cu dispozițiile Legii nr. 554/2004, ca fiind un pretins refuz

nejustificat de soluționare a unei cereri privind un drept recunoscut de

dispozițiile Legii nr. 118/2007, fără a analiza această

cerere și din perspectiva dispozițiilor legii speciale aplicabile,

respectiv prevederile art. 1, 7, 8, 9 și 11 ale O.U.G. nr. 27/2003.

În acest context,

instanța de recurs a statuat că, în rejudecarea cauzelor conexate, în

raport de norma specială aplicabilă, instanța de fond va stabili

calitatea procesuală pasivă a fiecărei autorități

publice chemate în judecată și va verifica dacă cererile formulate

de recurent îndeplinesc sau nu condițiile speciale prevăzute de art. 1

alin. (1) și art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, respectiv, pe fond,

dacă sunt îndeplinite condițiile de autorizare a

activității sale formale prevăzute de art. 11 alin. (1) din

Legea nr. 118/2007.

Or, instanța de

fond nu s-a conformat acestor dispoziții de stabilire a cadrului

procesual, nici în privința calității de pârât, nici în ceea ce

privește obiectul acțiunilor conexe.

Dimpotrivă,

acțiunea a fost respinsă pe fond în contradictoriu cu toate

autoritățile publice chemate în judecată, fără a se

justifica pentru fiecare calitatea procesuală în cauză, iar în

motivarea hotărârii s-au făcut doar considerații în

legătură cu capătul de cerere referitor la obligarea pârâtului M.S.

de a emite Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007, în

condițiile în care reclamantul a formulat cereri succesive de completare

sau precizare, fără a renunța expres la judecarea celorlalte

capete de cerere ale acțiunilor introductive conexate.

De asemenea, instanța

nu a procedat la analizarea susținerilor părților din

perspectiva O.U.G. nr. 27/2003, ci s-a întemeiat (din nou) exclusiv pe

prevederile Legii nr. 554/2004, fiind încălcate astfel dispozițiile art.

315 C. proc. civ.

De altfel, chiar

și în acest context restrâns, în mod nelegal instanța de fond a

analizat pretinsul refuz nejustificat al pârâtului M.S. prin raportare, nu doar

la acte normative în vigoare la data intervenirii acestui refuz, că

și la posibile acte normative care ar urma să fie adoptate, ceea ce

face ca motivarea sentinței să fie lipsită de temei legal sub

acest aspect.

Pe de altă

parte, având în vedere că împrejurările de fapt și de drept

esențiale pentru dezlegarea pricinii nu au fost deplin lămurite de

prima instanță, prin analizarea înscrisurilor doveditoare și a susținerilor

tuturor părților, este imposibilă realizarea controlului

judiciar de către Înalta Curte de Casație și Justiție, ca

instanță de recurs, în condițiile art. 314 C. proc. civ., astfel

că se impune casarea hotărârii cu trimiterea cauzei spre rejudecare,

conform art. 312 alin. (3) din același cod.

În rejudecare,

instanța de fond - după stabilirea corespunzătoare a cadrului

procesual - va analiza aspectele de fond invocate de părți și va

proceda la soluționarea capetelor de cerere cu care a fost legal

învestită.

VI. Soluția

instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza

dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 312 alin.

(1)-(3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul M.S.A.,

va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la

aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de reclamantul M.S.A. împotriva sentinței nr. 225 din 14

octombrie 2013 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează

sentința atacată și trimite cauza la aceeași

instanță, spre rejudecare.

Irevocabilă.

Pronunțată,

în ședință publică, astăzi 17 februarie 2015.