ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1317/2015

Decizia nr. 1317/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei.

În cadrul litigiului ce face obiectul Dosarului nr. x/245/2012 al Judecătoriei Iași, reclamanta A. Horlești, în contradictoriu cu pârâții com. Horlești și Consiliul Local al com. Horlești, a invocat, la termenul din 18 iunie 2013, în temeiul prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, „excepția de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local Horești privind aprobarea inventarului domeniului public, prin care autoritatea publică locală și-a însușit cimitirul parohial ortodox Horlești și a H.G. care atestă apartenența bunurilor imobile, reprezentând cimitire parohiale, de pe raza com. Horlești”.

În motivarea cererii s-a invocat faptul că cimitirul ortodox Horlești a fost înființat în anul 1864, iar Biserica a fost zidită în anul 1972 pe terenul cimitirului și că probează o posesie de peste 30 de ani, ceea ce prezumă existența unui drept de proprietate asupra terenului.

Judecătoria Iași, prin încheierea din 25 septembrie 2013, a admis cererea de sesizare, dispunând sesizarea Tribunalului Iași, în vederea soluționării excepției de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local al com. Horlești nr. 18 din 8 august 1999, precum și a Curții de Apel Iași, în vederea soluționării excepției de nelegalitate a dispozițiilor Anexei 40, nr. crt. 39 (Cimitirul Ortodox Horlești) din H.G. nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al județului Iași, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din Județul Iași, ultimă instanță unde sesizarea a fost înregistrată sub nr. x/45 din 17 decembrie 2013.

Tribunalul Iași, prin sentința nr. 14 din 9 ianuarie 2014, pronunțată în Dosarul nr. x/99/2013, a dispus trimiterea cauzei spre competentă soluționare Curții de Apel Iași, în vederea soluționării împreună a excepțiilor de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local nr. 18 din 18 august 1999 și a H.G. nr. 1354/2001, instanță unde s-a format Dosarul nr. x/45 din 22 ianuarie 2014.

Prin Încheierea din 10 februarie 2014, s-a dispus conexarea Dosarului nr. x/45/2014 la Dosarul nr. x/45/2013.

Guvernul României, prin întâmpinare, a solicitat respingerea excepției ca inadmisibilă, pe motiv că actul administrativ contestat a fost emis anterior modificărilor aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 și că recunoașterea dreptului autorului excepției de nelegalitate de a solicita cenzurarea fără limită de timp a unui act juridic încalcă principiul securității juridice; susținând totodată că apartenența bunului la domeniul public local s-a făcut în baza și urmându-se procedura prevăzută de Legea nr. 213/1998.

Comuna Horlești și Consiliul Local al com. Horlești, prin întâmpinare, au solicitat respingerea excepției de nelegalitate, considerând că autorul excepției, care se consideră continuator în drepturi al Parohiei Bogdănești, nu a dobândit, prin uzucapiune, vreun drept asupra bunului imobil în litigiu.

Hotărârea instanței de fond;

Prin sentința

nr. 94 din 17 aprilie 2014 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, s-a respins

excepția inadmisibilității, ridicată de Guvernul României.

A fost respinsă excepția de nelegalitate a Anexei nr. 40 (nr. crt. 39) la Hotărârea nr. 1354 din 27 decembrie 2001, emisă de Guvernul României, prin care s-a atestat că terenul „Cimitir Ortodox”, sat Horlești, suprafața 5.872 mp, face parte din domeniul public al com. Horlești, județul Iași.

S-a respins excepția de nelegalitate a Hotărârii nr. 18 din 8 august 1999, emisă de Consiliul Local al com. Horlești, prin care s-a aprobat includerea terenului „Cimitir Ortodox”, situat în satul Horlești, com. Horlești, județul Iași, în suprafață de 5.872 mp în domeniul public al com. Horlești.

Examinând cu prioritate excepția ridicată de către Guvernul României, Curtea, constatând că, deși actul administrativ contestat a fost emis anterior adoptării Legii nr. 554/2004, prevederile art. 4 alin. (2) din acest act normativ permit cercetarea excepției, dar numai prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ, considerând astfel excepția inadmisibilității ca fiind nefondată.

Pe fondul excepției de nelegalitate Curtea de apel a constatat că, din procesul verbal de hotărnicie din 22 mai 1938 (fila 17) rezulta că: „Cercetându-se actele de proprietate, planurile vechi și dovezile înfățișate se constată că proprietățile Parohiei Bogdănești se compun din următoarele terenuri. M) Cimitirul Horlești”, act ce a fost semnat și de primarul com. Bogdănești, Județul Iași.

S-a mai constatat că, la data de 20 decembrie 1965, reprezentanții Parohiei Bogdănești au întocmit o: „Listă de inventariere nr. V a terenurilor proprietate”, în care figurează și : „Cimitirul sat Horlești, având o suprafață de 3.370 mp”, despre care se face mențiunea că a fost dobândit prin „donație 1864”, imobilul fiind înscris și în: „Carte de proprietate și Fișa definitivă a proprietății” a Parohiei Bogdănești, satul Horlești, cu o suprafață de 0,3379 ha.

Totodată, că din adeverința din 17 septembrie 2004 (fila 25), eliberată de Primăria com. Horlești, a rezultat că „potrivit Hotărârii nr. 29 din 11 august 2004 a Consiliului Local al com. Horlești, s-a stabilit că, potrivit Legii nr. 213/1998, suprafața de 0,5778 ha. aparținând cimitirului ortodox din satul și com. Horlești, județul Iași, nu a fost inventariată în administrarea domeniului public al com. Horlești”.

S-a mai reținut că prin Hotărârea nr. 18 din 8 august 1999, Consiliul Local al com. Horlești a aprobat listele de inventariere privind bunurile care aparțin domeniului public al com. Horlești, prevăzute în Anexa nr. I, că, printre acestea figurează, la poziția 39 „Teren Cimitir Ortodox/Satul Horlești, suprafața 5.872 mp, (dobândit în anul) 1940”, și că, prin Hotărârea nr. 1354 din 27 decembrie 2001, publică în M. Of. nr. 236 bis, a fost atestată, de Guvernul României apartenența la domeniul public a bunurilor cuprinse în anexa nr. 40, care aparțin domeniului public al comunei Horlești.

În raport de această situație de fapt, a apreciat prima instanță că in procedura prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004 instanța trebuie să se rezume la a verifica dacă actul contestat a fost emis cu îndeplinirea condițiilor de validitate cerute pentru recunoașterea valabilității actului de autoritate, și că ea are doar semnificația unui simplu mijloc de apărare, fără a putea conduce la anularea actului contestat.

Din această perspectivă, s-a constatat că, deși autorul excepției invocă faptul ca terenul pe care se află cimitirul satului Horlești a fost dobândit prin donație, în anul 1864, și că el făcea parte din bunurile Parohiei Bogdănești, inventariate în anul 1938 și respectiv în anul 1965, el nu opune intimaților un titlu valabil de proprietate, ci, astfel cum se precizează în cererea depusă în Dosarul nr. x/245/2012 al Judecătoriei Iași, la termenul din 18 iunie 2013, doar faptul că posedă acel teren de peste 30 de ani.

Pe de altă parte, s-a reținut că nu s-a dovedi că A. Horlești ar fi continuatoarea Parohiei Bogdănești, în a cărui inventar a figurat bunul în anul 1938, iar simplul fapt al construirii unei „Capele”, în anul 1972, nu ii poate conferi vreun drept real.

Cât privește actul contestat, Curtea de apel a constatat că acesta a fost emis în baza și în vederea aducerii la îndeplinire a prevederilor Legii nr. 213/1998, care, în art. 2 pct. 10 din Anexă, înscrie „cimitirele orășenești și comunale” în categoria bunurilor ce aparțin domeniului public local al comunei, și că recunoașterea dreptului com. Horlești asupra acestuia a urmat etapele și procedurile prevăzute de art. 21 din menționatul act normativ.

Recursul;

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta A. Horlești, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului, cu privire la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate invocată de către Guvernul României, s-a arătat că in mod corect Curtea de apel a respins-o.

Invocându-se Decizia nr. 404 din data de 10 aprilie 2008 a Curții Constituționale și argumentele Hotărârii Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțată în cauza C -249/11 Byankov care prevăd posibilitatea nelimitată in timp de a contesta un act administrativ cu caracter individual rămas definitiv ca urmare a necontestării in termenul legal, s-a susținut că Înalta Curte de Casație și Justiție nu poate să respingă ca lipsită de temei invocarea unei excepții de nelegalitate a unui act administrativ adoptat anterior intrării in vigoare a Legii nr. 554/2004 atunci când sunt îndeplinite o serie de condiții cumulative.

A arătat recurenta că aceste condiții sunt ca actul administrativ să continue să producă efecte și in prezent și ca efectele să fie de natură să limiteze exercitarea unui drept conferit de dreptului Uniunii Europene.

Pe fondul excepției, în contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta a susținut că a probat posesia de peste 30 de ani, folosința și prezumția dreptului de proprietate asupra terenului cu înscrisurile depuse la dosar, respectiv procesul verbal de hotărnicie din 22 mai 1938, Cartea de proprietate din Arhiva Mitropoliei Bucovinei și Planul proprietăților.

A susținut că bunul a fost însușit cu aplicarea greșită a Legii nr. 213/1998 de către Unitatea Administrativ Teritoriale com. Horlești, respectiv art. 3 alin. (1) din lege, in condițiile in care unitatea administrativă nu deține niciun act de dobândire.

Au fost invocate dispozițiile art. 170 alin. (2) și (3), art. 181, 186 din Statutul pentru organizarea și funcționarea Bisericii Ortodoxe Române, potrivit cărora cimitirul parohial este bun sacru, insesizabil și imprescriptibil, dispozițiile art. 27, 28 din Legea nr. 489/2006 privind libertatea religioasa și regimul general al cultelor și art. 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților fundamentale.

S-a arătat că prima instanță nu a cercetat textele din H.G. nr. 955/2004 și din Ordinul Ministerului Sănătății nr. 261/1982 pronunțându-se pe fondul cauzei, cu depășirea cadrului procesual.

Procedura în fața instanței de recurs

Intimatele - pârâte Consiliul Local al com. Horlești și com. Horlești și Guvernul României au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele și soluția instanței de recurs;

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză precum și în conformitate cu prevederile art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată pentru următoarele considerente:

În fapt, instanțele de contencios administrativ au fost investite cu soluționarea excepției de nelegalitate a Anexei nr. 40 (nr. crt. 39) la Hotărârea nr. 1354 din 27 decembrie 2001, emisă de Guvernul României, prin care s-a atestat că terenul „Cimitir Ortodox”, sat Horlești, suprafața 5.872 mp, face parte din domeniul public al com. Horlești, județul Iași și cu excepția de nelegalitate a Hotărârii nr. 18 din 8 august 1999, emisă de Consiliul Local al com. Horlești, prin care s-a aprobat includerea terenului „Cimitir Ortodox”, situat în satul Horlești, com. Horlești, județul Iași, în suprafață de 5.872 mp în domeniul public al comunei Horlești, invocate în Dosarul nr. x/245/2012 al Judecătoriei Iași.

H.G. nr. 1354 din 27 decembrie 2001 și Hotărârea nr. 18 din 8 august 1999, emisă de Consiliul Local al com. Horlești care fac obiectul excepției de nelegalitate sunt incontestabil, prin conținutul lor acte administrative individuale, întrucât se adresează unor persoane determinate, dispozițiile cuprinse în aceasta neavând caracter general și impersonal.

Data emiterii acestora este anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Astfel cum a observat și recurenta - reclamantă, s-a conturat in cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, o jurisprudență constantă, consacrată și prin Soluția de principiu din data de 26 mai 2008 prin care s-a stabilit că judecătorul național va înlătura prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind posibilitatea ca legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, emis înainte de intrarea în vigoare a legii, să fie cercetată oricând întrucât contravine reglementărilor și jurisprudenței europene.

La adoptarea soluției de principiu au fost avute în vedere și Deciziile Curții Constituționale nr. 425 și nr. 426 din 2008 prin care a fost respinsă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 2 alin. (2) și art. 3 din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii nr. 554/2004.

Constată Înalta Curte că, într-adevăr, în considerentele sentinței atacate, soluția de admitere a acțiunii a fost fundamentată fără a se reține această soluție de principiu, dar această împrejurare nu atrage, de plano, reformarea sentinței, in condițiile in care argumentele instanței de fond sunt corecte, pentru că instanța de control judiciar poate păstra o soluție corectă, substituind sau completând motivarea, cu atât mai mult cu cât, raportat decizia Curții Constituționale, in mod corect a fost respinsă excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate.

Este adevărat că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 (text de lege ce constituie temeiul de drept al excepției invocate): „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar potrivit art. 2 alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Cu privire la dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, s-a considerat că judecătorului național îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene), iar pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.

Raportându-se la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la practica Curtea Europeană a Drepturilor Omului, precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte conform practicii sale urmează a înlătura dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale convenționale și comunitare a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

În măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispozițiile susmenționate din Legea contenciosului administrativ încalcă dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în practica Curtea Europeană a Drepturilor Omului, precum și art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care se regăsește în totalitatea articolelor Convenției, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, & 39).

Este de reținut și faptul că, sub aspectul posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securității juridice, garantat de art. 6 din Convenție.

De asemenea, Înalta Curte reține că jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg este constantă și unitară, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, în sensul că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

În raport de aspectele expuse, Înalta Curte constată că este neîntemeiată excepția de nelegalitate invocată cu privire la Anexa nr. 40 (nr. crt. 39) la Hotărârea nr. 1354 din 27 decembrie 2001, emisă de Guvernul României și Hotărârea nr. 18 din 8 august 1999, emisă de Consiliul Local al com. Horlești, actele administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004

Pe de altă parte, raportat la motivele invocate în susținerea excepției de nelegalitate și față de situația juridică a bunului imobil, se constată că H.G. nr. 1354 din 27 decembrie 2001 a fost emisă cu respectarea dispozițiilor legale incidente în materie, respectiv Legea nr. 213/1998 pentru însușirea inventarului bunurilor din domeniul public al unității administrativ - teritoriale și nu este de natură, prin conținutul său, să vatăme drepturile recunoscute de lege reclamantei.

În cadrul excepției de nelegalitate, instanța de contencios administrativ nu poate proceda la o verificare a titlurilor de proprietate, pentru ocrotirea dreptului de proprietate presupus a fi încălcat, reclamanta având posibilitatea exercitării căilor prevăzute de lege la instanța de drept comun.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs;

Constatând că sentința recurată este legală și temeinică și că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. Horlești împotriva sentinței nr. 94 din 17 aprilie 2014 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 24 martie 2015.