ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4219/2014

Decizia nr. 4219/2014

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată și înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2/2013 la data de 26 martie 2013, reclamanta Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând suspendarea executării deciziei nr. 2 din 15 ianuarie 2013, emisă de pârâtă și a încheierii nr. 21 din 04 martie 2013, având același emitent, anularea în totalitate a încheierii nr. 21 din 04 martie 2013 și, în parte, a deciziei nr. 2 din 15 ianuarie 2013, respectiv a măsurilor de la pct. I.9, II.1-3, II.5-8 din decizie.

În cauză au formulat cereri de intervenție în interesul reclamantei numiții A., B. și C., cereri care au fost încuviințate în principiu la data de 03 septembrie 2013.

Prin încheierea din 03 septembrie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de suspendare a executării, ca neîntemeiată.

Împotriva încheierii din 03 septembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât reclamanta Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, cât și intervenienții A., B. și C.

I. În motivarea recursului declarat de reclamanta Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice se arată că aspectul care atrage nelegalitatea încheierii din data de 03 septembrie 2013, pronunțată de Curtea de Apel București în sensul respingerii cererii de suspendare a executării măsurilor dispuse de Curtea de Conturi prin decizia nr. 2/2013 și încheierea nr. 21/2013, vizează împrejurarea potrivit căreia instanța de fond în mod greșit a dat încheierea atacată cu aplicarea greșită a legii.

Arată recurenta că prima instanță în mod eronat a respins cererea de suspendare a celor două acte administrative, constatând că una dintre cele două condiții ce trebuie îndeplinite în mod cumulativ pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, respectiv cazul bine justificat, nu este îndeplinită.

În acest sens, recurenta arată că, deși prin cererea de suspendare formulată a motivat îndeplinirea condiției cazului bine justificat sub mai multe aspecte, prima instanță nu a avut în vedere decât împrejurarea potrivit căreia pârâta intimată, prin constatările efectuate, nu și-a depășit atribuțiile ce îi reveneau conform prevederilor legale în vigoare.

Reiterând considerentele cuprinse în cererea de chemare în judecată, recurenta apreciază că cele două condiții cumulative prevăzute de art. 14 și 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt întrunite.

Astfel, îndoiala serioasă privind legalitatea actului administrativ ca și cerință a îndeplinirii condiției cazului bine justificat privește împrejurarea potrivit căreia, deși reprezentanții Curții de Conturi nu au competență a se pronunța asupra proceselor verbale de constatare și sancționare a contravențiilor emise de agenții constatatori ai A.N.R.M.A.P., aceștia s-au pronunțat asupra legalității acestor procese verbale și chiar au reindividualizat sancțiunile contravenționale aplicate de agenții constatatori.

Recurenta arată că îndoiala serioasă și lipsa de temeinicie a deciziei și încheierii emise de intimata-pârâta rezultă și din modalitatea de interpretare a dispozițiilor legale în materie contravențională, aceasta neținând cont de legislația în această materie, precum și de împrejurarea potrivit căreia procesele verbale de constatare a contravenției se bucură de prezumția de legalitate și asupra acestora se pronunță doar instanțele de judecată competente.

Mai arată recurenta că îndoiala serioasă a actelor administrative a căror suspendare a solicitat-o rezultă și din împrejurarea potrivit căreia o parte dintre măsurile dispuse prin încheierea nr. 21/2013 vin în contradicție cu măsurile dispuse prin decizia nr. 2/2013.

Apreciază recurenta că în raport de aceste aspecte rezultă fără dubiu îndoiala serioasă și lipsa de temeinicie a actelor administrative emise de Curtea de Conturi a căror suspendare o solicită, în condițiile în care instituția recurentă este pusă în situația de a nu ști care dintre cele două acte administrative trebuie să le pună în aplicare, deoarece acestea vin în contradicție unul cu celălalt.

Referitor la îndeplinirea pagubei iminente, cea de-a doua condiție a suspendării actului administrativ, recurenta arată că, în opinia sa, paguba iminentă constă tocmai în perturbarea gravă a activității A.N.R.M.A.P. în ceea ce privește în principal atribuțiile autorității respective în sancționarea abaterilor de la legislația din domeniul achizițiilor publice.

Or, arată recurenta, în condițiile în care Curtea de Conturi s-a pronunțat asupra legalității modului în care sunt întocmite procesele verbale de constatare a contravenției, înseamnă că odată emise și transmise contravenienților, acestea nu se mai pot bucura de prezumția de legalitate.

Subliniază recurenta că admiterea cererii de suspendare era justificată sub aspectul îndeplinirii cumulative a celor două condiții, întrucât măsurile dispuse prin actele administrative emise de Curtea de Conturi nu pot fi duse la îndeplinire până la pronunțarea pe fond a instanței asupra acestor acte administrative.

Recurenta apreciază că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă și solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat și admiterea cererii de suspendare a executării măsurilor dispuse la pct. I.9, II, II.2, II.3, II.5, II.6, II.7, II.8 din decizia nr. 2/2013 și din încheierea nr. 21/2013.

II. În motivarea recursurilor declarate de intervenienții A., B. și C. se invocă motivele de recurs reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din noul C. proc. civ., solicitându-se anularea încheierii din data de 03 septembrie 2013 și suspendarea deciziei nr. 2 din 15 ianuarie 2013, a încheierii nr. 21 din 04 martie 2013 și a tuturor actelor emise de Curtea de Conturi în baza acelorași înscrisuri.

Recurenții arată că în ceea ce privește condiția „pagubei iminente”, la care face trimitere art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța a omis să se pronunțe, doar prin simplul fapt că „nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, situație în care soluția pe care o poate pronunța nu poate fi alta decât respingerea cererii de suspendare”.

Apreciază recurenții că în aceste condiții controlul judiciar este afectat, întrucât încheierea din 03.09.2013 nu este complet motivată, iar instanța de recurs nu poate analiza corectitudinea convingerilor primei instanțe în ceea ce privește acest aspect.

Arată recurenții că potrivit reglementărilor susmenționate soluția suspendării impune analiza a două condiții, dar instanța a analizat doar argumentele reclamantei cu privire la „cazul bine justificat”, fără a se pronunța pe restul motivelor invocate ce se referă la „paguba iminentă” suferită de A.N.R.M.A.P.

Recurenții concluzionează că pentru a putea respinge justificat cererea de suspendare, instanța trebuia să se pronunțe pe toate aspectele invocate de reclamantă și să motiveze soluția dată având în vedere prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Recurenții arată, de asemenea, că încheierea recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, având în vedere faptul că prima instanță a interpretat eronat normele ce stabilesc competențele Curții de Conturi, a mențiunilor din cuprinsul deciziei nr. 2 din 15 ianuarie 2013 și a art. 14 din Legea nr. 554/2004 determinând-o să ia o soluție care nu este temeinică și legală în ceea ce privește „cazul bine justificat”.

Subliniază recurenții că instanța face o gravă confuzie asupra competenței Curții de Conturi în ceea ce privește temeinicia și legalitatea activității de control a A.N.R.M.A.P., astfel că, pe lângă faptul că instanța atribuie Curții de Conturi și atribuții în verificarea legalității și temeiniciei proceselor-verbale contravenționale emise de A.N.R.M.A.P., contrar legislației contravenționale și a Legii nr. 94/1992, aceasta susține că pronunțarea Curții de Conturi asupra încadrării faptelor, a prescripției, a împrejurărilor care să determine aplicarea sancțiunii avertismentului nu reprezintă un caz bine justificat.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursurile declarate în cauză ca nefondate, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurenți pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89 din 13 septembrie 1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

În recursurile declarate, atât reclamanta, cât și intervenienții, susțin că aceste două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt îndeplinite și că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, ignorând argumentele aduse de reclamantă în susținerea acțiunii sale.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului.

După cum se constată, prima instanța soluționând cererea de suspendare a apreciat în mod corect că în cauză nu este îndeplinită condiția referitoare la „cazul bine justificat” întrucât recurenta-reclamantă nu a reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actelor administrative a căror suspendare se solicită.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Înalta Curte constată nefondate criticile exprimate de recurenți în ceea ce privește indiciile de nelegalitate ce nu au fost corect examinate de instanța de fond în conturarea cerințelor cazului bine justificat.

Recurenții, după cum se constată, se rezumă doar la susțineri privind nelegalitatea pe fond a actelor administrative or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenței dreptului legitim vătămat și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În consecință, în mod corect, prima instanță a statuat că nu a fost dovedită îndeplinirea condiției referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării actelor administrative în cauză.

Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, or, în cauză nu s-a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actele ar fi anulate, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, or, în condițiile în care în mod corect instanța de fond a reținut că nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiții menționate, soluția pronunțată este temeinică și legală, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la susținerea recurenților-intervenienți, în sensul că hotărârea instanței de fond nu cuprinde motivele pentru care aceasta a înlăturat argumente ținând de împrejurări de fapt și de drept prin care reclamanta dorea să justifice existența unei îndoieli serioase în privința actelor administrative atacate, așadar în dovedirea cerinței cazului bine justificat, instanța de control judiciar, examinând considerentele sentinței atacate, apreciază că acestea cuprind, conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței.

Drept urmare, Înalta Curte reține că instanța de fond în mod corect a apreciat că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este legală, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din noul C. proc. civ.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) din noul C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtă ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice și de intervenienții A., B. și C. împotriva Încheierii din 03 septembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 07 noiembrie 2014.