ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1431/2016

Decizia nr. 1431/2016

Asupra cererii de recurs de față;

Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 20 noiembrie 2013 pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal,

reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare din

29 octombrie 2013 emis de Agenția Națională de Integritate.

Prin sentința civilă nr. 166 din 6 octombrie 2014, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea promovată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a dispus anularea în parte a raportului de evaluare doar în ceea ce privește constatarea că reclamantul a încălcat regimul juridic al conflictului de interese cu privire la: proiectul de hotărâre nr. 1577 din 26 aprilie 2010, convocatorul la ședința ordinară a Consiliului Local Comarna nr. 1576 din 26 aprilie 2010 și procesul-verbal nr. 1635 din 30 aprilie 2010 încheiat cu ocazia desfășurării ședinței ordinare a Consiliului Local Comarna.

II. Motivele de casare invocate

Împotriva sentinței civile nr. 166 din 6 octombrie 2014 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și susținând că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Recurenta-pârâtă afirmă că instanța de fond în mod temeinic a reținut că, prin semnarea de către A., în calitate de secretar al Comunei Comarna, a Hotărârii Consiliului Local nr. 1577 din 26 aprilie 2014, prin care a fost însușit contractul de arendare nr. 600 din 15 aprilie 2010 încheiat între Primăria Comarna și B., soția sa, a fost generat un conflict de interese, menținând sub acest aspect raportul de evaluare.

Recurenta-pârâtă susține, însă, că se bazează pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente raționamentul primei instanțe în sensul inexistenței conflictului de interese reținut în raportul de evaluare, generat de semnarea de către A. a proiectului de hotărâre nr. 1577 din 26 aprilie 2010, a convocatorului la ședința ordinară a Consiliului Local Comarna nr. 1576 din 26 aprilie 2010 și a procesului-verbal nr. 1635 încheiat la data de 30 aprilie 2010.

Sub acest aspect, recurenta-pârâtă susține că, în sensul dispozițiilor art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 161/2003, conflictul de interese de natură administrativă este generat, în cazul funcționarilor publici, nu numai de rezolvarea unor cereri sau de luarea unor decizii, ci și de participarea la luarea deciziilor. Astfel, întregul proces concretizat în adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 1577 din 26 aprilie 2014 trebuie privit ca un tot unitar, fiind alcătuit din etape indisolubil legate între ele, iar, prin neparcurgerea unei astfel de etape, nu se poate ajunge la rezultatul final constând în adoptarea deciziei, spre exemplu, în lipsa convocatorului nu poate avea loc ședința consiliului local.

Susține recurenta-pârâtă că intimatul-reclamant a participat în mod efectiv la acest proces decizional, începând cu semnarea proiectului de hotărâre și până la adoptarea acestei hotărâri, deși, ca element definitoriu al existenței conflictului de interese, avea un interes patrimonial în cauză, scopul urmărit fiind adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 1577 din 26 aprilie 2014 prin care a fost însușit contractul de arendare încheiat între Primăria Comarna și B., soția sa.

Actele semnate de intimatul-reclamant, respectiv proiectul hotărârii nr. 1577 din 26 aprilie 2010, a convocatorului la ședința ordinară a Consiliului Local Comarna nr. 1576 din 26 aprilie 2010 și a procesului-verbal nr. 1635 încheiat la data de 30 aprilie 2010, sunt acte administrative premergătoare, fiind emise înaintea actului administrativ final și cuprinzând, totodată, o parte dintre elementele de conținut pe care le va îngloba actul final.

În speță, proiectul de hotărâre semnat de intimatul-reclamant conține elementele înglobate de actul final, hotărârea consiliului local prin care a fost însușit contractul de arendare.

Este adevărat că semnarea convocatorului la ședința ordinară a consiliului local și a procesului-verbal al ședinței sunt atribuții date prin art. 117 lit. f) din Legea nr. 215/2001 în sarcina secretarului unei unități administrativ-teritoriale, însă, în conformitate cu prevederile art. 79 alin. (2) și (4) din Legea nr. 161/2003, intimatul-reclamant, în calitate de funcționar public, avea obligația legală de a-și informa superiorul ierarhic, iar, din documentele anexate dosarului, nu rezultă acest lucru, astfel că sunt aplicabile dispozițiile reținute de Agenția Națională de Integritate.

Intimatul-reclamant avea obligația de a exercita funcția publică cu respectarea principiilor privind imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public pentru a preveni un eventual conflict de interese, obligație pe care nu a respectat-o.

III. Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs și analiza motivelor de casare

Recursul fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare a recursului prevăzută de art. 493 C. proc. civ., iar, prin Încheierea din 17 februarie 2016, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., completul de filtru a admis în principiu recursul și a fixat termen de judecată pe fond la data de 11 mai 2016.

Analizând criticile formulate de recurenta-pârâtă în raport cu motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

În condițiile în care circumstanțele litigiului dedus judecății au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, în temeiul art. 499 C. proc. civ., Înalta Curte va analiza motivul de casare invocat prin prisma criticilor formulate în contextul factual prezentat în hotărârea atacată.

Prin raportul de evaluare, Agenția Națională de Integritate a reținut că A., secretar al Comunei Comarna, județul lași, a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese în materie administrativă prin nerespectarea prevederilor art. 79 alin. (1) lit. a) și lit. c) din Legea nr. 161/2003, întrucât, în calitate de secretar al Comunei Comarna și în exercițiul atribuțiilor de serviciu, a semnat/contrasemnat următoarele:

- contract de arendare nr. 600 din 15 aprilie 2010 încheiat între Primăria Comarna și numita B.;

- proiectul de hotărâre nr. 1577 din 26 aprilie 2010 privind însușirea contractului de arendă nr. 600 din 15 aprilie 2010 (nr. 1613 din 01 mai 2009);

- convocatorul la ședința ordinară a Consiliului Local Comarna nr. 1576 din 26 aprilie 2010, unde, la punctul 6 de pe ordinea de zi, este supus dezbaterii și aprobării însușirea contractului de arendă a unei suprafețe de teren din pășunea comunală din zona Mustață;

- proces-verbal nr. 1635 încheiat la data de 30 aprilie 2010 cu ocazia desfășurării ședinței ordinare a Consiliului Local Comarna, în cuprinsul căruia, la punctul 6, se dezbate și se aprobă însușirea contractului de arendă privind suprafața de teren din pășunea comunală din zona Mustață;

- Hotărârea Consiliului Local nr. 12 din 30 aprilie 2010 prin care se însușește contractul de arendă nr. 600 din 15 aprilie 2010 (nr. 1613 din 01 mai 2009), încheiat între Primăria Comarna, în calitate de arendator, și B., în calitate de arendaș.

În sensul celor expuse la pct. I.2. din prezenta decizie, instanța de fond a admis în parte acțiunea reclamantului și a dispus anularea în parte a raportului de evaluare în ceea ce privește constatarea că reclamantul a încălcat regimul juridic al conflictului de interese cu privire la proiectul de hotărâre nr. 1577 din 26 aprilie 2010, convocatorul la ședința ordinară a Consiliului Local Comarna nr. 1576 din 26 aprilie 2010 și procesul-verbal nr. 1635 din 30 aprilie 2010 încheiat cu ocazia desfășurării ședinței ordinare a Consiliului Local Comarna.

În esență, prin criticile formulate, recurenta-pârâtă susține că hotărârea primei instanțe, în ceea ce privește anularea parțială a raportului de evaluare, a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material ale art. 79 alin. (1) lit. a) și c), alin. (2) și alin. (4) din Legea nr. 161/2003.

Conform art. 79 alin. (1) lit. a) și c), alin. (2) și alin. (4) din Legea nr. 161/2003 (forma în vigoare în luna aprilie 2010, când au fost întocmite/adoptate actele în raport de care a fost reținută încălcarea de către intimatul-reclamant a regimului juridic al conflictelor de interese):

„Art. 79. - (1) Funcționarul public este în conflict de interese dacă se află în una dintre următoarele situații:

a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial;

[…]

c) interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice.

(2) În cazul existenței unui conflict de interese, funcționarul public este obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. Acesta este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparțialitate a funcției publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoștință.

[…]

(4) Încălcarea dispozițiilor alin. (2) poate atrage, după caz, răspunderea disciplinară, administrativă, civilă ori penală, potrivit legii.

”

Din interpretarea dispozițiilor citate, rezultă că cele două ipoteze de conflict de interese reglementate de lit. a) și lit. c) de la alin. (1) al art. 79 din Legea nr. 161/2003 sunt următoarele:

- ipoteza în care funcționarul public este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice și juridice cu care are relații cu caracter patrimonial;

- ipoteza în care interesele patrimoniale ale funcționarului public, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice.

Sub acest aspect, se încadrează în ipotezele reglementate de dispozițiile citate, actele prin care s-a dat o rezolvare intereselor patrimoniale ale soțului persoanei evaluate, respectiv Hotărârea Consiliului Local al Comunei Comarna nr. 1577 din 26 aprilie 2014 (prin care a fost însușit Contractul de arendare) și contractul de arendare nr. 600 din 15 aprilie 2010 încheiat între Primăria Comarna și B. În privința acestor acte, prima instanță, cu just temei, a menținut constatările din raportul de evaluare în sensul încălcării de către intimatul-reclamant a regimul juridic al conflictelor de interese în materie administrativă prin nerespectarea prevederilor art. 79 alin. (1) lit. a) și lit. c) din Legea nr. 161/2003.

În privința celorlalte trei acte reținute în raportul de evaluare-proiectul de hotărâre, convocatorul ședinței și procesul-verbal al ședinței - prima instanță a apreciat că acestea

nu sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci reprezintă consemnări ale unor operațiuni procedurale premergătoare sau concomitente emiterii unor acte administrative producătoare de efecte juridice, astfel că nu poate fi reținută existența unui conflict de interese în ceea ce îl privește pe intimatul-reclamant.

Susținerile recurentei-pârâte în sensul că, prin semnarea actelor respective, intimatul-reclamant a participat în mod efectiv la procesul decizional, deși avea un interes patrimonial în cauză, iar proiectul de hotărâre conține elementele cuprinse în actul final, respectiv hotărârea consiliului local prin care a fost însușit contractul de arendare, nu pot fi primite.

Înalta Curte reține că intimatul-reclamant, în exercitarea funcției de secretar al unității administrativ-teritoriale, nu are competența de a iniția hotărârea respectivă (întrucât, nici prin Legea nr. 215/2001 și nici prin fișa postului nu îi este conferită calitatea de inițiator al hotărârilor consiliului local), nu a are competența de a iniția procesul decizional (întrucât inițiativa convocării ședințelor consiliului local aparține, conform art. 39 alin. (1) și (2) din Legea nr. 215/2001, primarului sau a cel puțin unei treimi din numărul membrilor consiliului) și nici nu participă la procesul de adoptare a hotărârii (competență ce aparține exclusiv consiliului local, autoritate deliberativă din compunerea căruia nu face parte secretarul unității administrativ-teritoriale), participând la ședințele consiliului local pentru asigurarea lucrărilor de secretariat [conform art. 117 lit. f) din Legea nr. 215/2001].

În ceea ce privește procesul-verbal al ședinței, în deplin acord cu judecătorul fondului, se reține că acest act reprezintă, potrivit principiului formalismului, consemnarea cvorumului de prezență, a dezbaterilor purtate în cadrul procesului deliberativ și a votului exprimat de membrii consiliului local. Astfel fiind, rezultă fără echivoc faptul că un asemenea act nu reprezintă, în sensul dispozițiilor art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 161/2003, o rezolvare a unei cereri sau adoptarea unei decizii.

A accepta interpretarea recurentei-pârâte echivalează cu o extindere a sferei de aplicare a prevederilor respective în privința unor acte sau fapte care, prin natura lor, nu se circumscriu ipotezelor reglementate ce presupun, în esența lor și în mod necesar, exercitarea unei competențe/atribuții apte să influențeze sau să reprezinte adoptarea efectivă a deciziei, iar nu simpla îndeplinire a lucrărilor de secretariat în exercitarea atribuției prevăzute de art. 117 lit. f) din Legea nr. 215/2001, conform cărora

„Art. 117. -

Secretarul unității administrativ-teritoriale îndeplinește, în condițiile legii, următoarele atribuții:

f) asigură procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a consiliului județean, și efectuarea lucrărilor de secretariat, comunică ordinea de zi, întocmește procesul-verbal al ședințelor consiliului local, respectiv ale consiliului județean, și redactează hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului județean”.

În concluzie, în raport cu circumstanțele cauzei, Înalta Curte reține că întocmirea de către funcționarul public, în exercitarea atribuțiilor conferite de lege, de acte sau operațiuni premergătoare ori ulterioare, care nu sunt apte să influențeze ori să reprezintă procesul de adoptare a unei decizii și care nu produc efectele juridice specifice deciziei în înțelesul prevederilor art. 79 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 161/2003, nu constituie o încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese.

Pentru toate considerentele arătate, constatând că sunt neîntemeiate criticile formulate de recurenta-pârâtă subsumate motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va r

espinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 166 din 6 octombrie 2014 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 mai 2016.