ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3448/2015

Decizia nr. 3448/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 10 iulie 2013, sub nr. 4858/2/2013, reclamanții A. SA și B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară (A.S.F.), pronunțarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună:

- anularea ordonanței nr. 396 din 11 decembrie 2012 emisă de Comisia Națională a Valorilor Mobiliare (C.N.V.M.), prin care s-a dispus sancționarea cu avertisment a d-lui B., în calitate de președinte al A.;

- anularea ordonanței nr. 397 din 11 decembrie 2012 emisă de C.N.V.M., prin care s-a dispus că A. SA, în calitate de administrator al C., să aducă la cunoștința investitorilor, în termen de 48 de ore de la emiterea ordonanței: (i) documentul intitulat „Raportul concis al Consiliului Reprezentanților acționarilor privind activitatea administratorului A. SA și măsurile propuse spre adoptare în vederea protejării viitoare a patrimoniului C. SA, anexat cererii de convocare și (ii) poziția A. SA, cu privire la aspectele menționate în cuprinsul acestui document.

- anularea deciziei C.N.V.M. nr. 124 din 12 februarie 2013, prin care s-a respins, ca nefondată, contestația formulată de dl. B. împotriva ordonanței nr. 396;

- anularea deciziei C.N.V.M. nr. 125 din 12 februarie 2013, prin care s-a respins, ca nefondată, contestația formulată de A. SA, împotriva ordonanței nr. 397.

Prin sentința civilă nr. 3377 din 04 noiembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă acțiunea formulată de reclamanții A. SA și B., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară (fosta C.N.V.M.) și s-a dispus anularea ordonanțelor nr. 396 din 11 decembrie 2012 și nr. 397 din 11 decembrie 2012 emise de C.N.V.M., precum și a deciziilor nr. 124 din 12 februarie 2013 și nr. 125 din 12 februarie 2013 emise de C.N.V.M.

Totodată, a fost obligată pârâta la plata sumei de 2.215 RON reprezentând cheltuieli de judecată către reclamanți.

Împotriva sentinței civile nr. 3337 din 4 noiembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs în termen legal pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, invocând următoarele motive de nelegalitate:

3.1. Motivarea hotărârii primei instanțe se întemeiază exclusiv pe aspecte ulterioare emiterii actelor administrative contestate, respectiv aspectele reținute prin sentința civilă nr. 2519 din 27 martie 2013 pronunțată de Tribunalul București în Dosarul nr. x/3/2013. Au fost ignorate astfel prevederile legale specifice din domeniul pieței de capital, care au fost invocate în actele administrative atacate, precum și argumentele invocate de părțile din proces;

3.2. Prima instanță a făcut abstracție de prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, bazându-se pe un motiv de nelegalitate care nu a făcut obiectul plângerii administrative prealabile formulate de reclamanți împotriva ordonanței nr. 396 și 397/2012.

În contextul în care cererea de chemare în judecată s-a bazat pe elemente noi, care nu au fost aduse la cunoștința autorității administrative emitente a actului administrativ pentru a fi avute în vedere la soluționarea unei cereri de revocare a actelor administrative, aceasta ar fi trebuit respinsă de prima instanță, ca inadmisibilă.

3.3. Prima instanță nu a procedat la examinarea cauzei ținând cont de susținerile tuturor părților și având în vedere prevederile specifice pieței de capital.

Astfel, s-a ignorat faptul că la data emiterii ordonanțelor nr. 396 și 397 din 11 decembrie 2012 erau în vigoare articolele din actul constitutiv al C., declarate nule prin sentința civilă nr. 2519 din 27 martie 2013, iar acționarii C. erau ținuți să le respecte.

De asemenea, nu s-a avut în vedere faptul că în conținutul actelor atacate s-a făcut referire la evenimente produse în cadrul societății în luna septembrie 2012, pe care prima instanță, prin invocarea efectului retroactivității nulității, se presupune că le-a considerat nelegale.

Nu au fost analizate nici temeiurile de fapt și de drept avute în vedere de C.N.V.M. la emiterea actelor atacate, respectiv încălcarea dispozițiilor imperative prevăzute de Legea nr. 297/2004 privind piața de capital, respectiv art. 224 alin. (1), coroborat cu art. 108 alin. (1) din Regulamentul C.N.V.M. nr. 1/2006 și art. 17 alin. (2) lit. a) din Statutul C.N.V.M., cu modificările și completările ulterioare.

3.4. Acțiunea având ca obiect anularea ordonanței C.N.V.M. nr. 397 din 11 decembrie 2012 trebuia respinsă ca lipsită de interes, față de împrejurarea că obligațiile stabilite în sarcina A. prin această ordonanță au fost aduse la îndeplinire în termenul stabilit, respectiv la data de 14 decembrie 2012.

Nu se poate aprecia că ordonanțele C.N.V.M. nr. 396 și 397 din 11 decembrie 2012, precum și deciziile nr. 125 și 126 din 12 februarie 2013 sunt nelegale, întrucât, pe de o parte, acestea nu reprezintă acte subsecvente prevederilor din Actul constitutiv al C. SA, constatate ca fiind nule absolut în conformitate cu sentința nr. 2519 din 27 martie 2013, iar, pe de altă parte, acestea respectă ierarhia actelor juridice, fiind emise în exercitarea prerogativelor legale ale C.N.V.M. și în conformitate cu prevederile actelor normative de nivel superior, reprezentate de Legea nr. 297/2004 și Regulamentul C.N.V.M. nr. 1/2006.

În concluzie, pentru motivele de nelegalitate expuse, recurenta-pârâtă a solicitat, în temeiul art. 483, 486, 488 pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ. (2010), art. 20 din Legea nr. 554/2004, O.U.G. nr. 25/2002 și Legea nr. 297/2004, admiterea recursului, modificarea sentinței civile nr. 3377 din 04 noiembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel București și, pe cale de consecință, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

Intimații-reclamanți au solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului și menținerea hotărârii primei instanțe, invocând, în esență, următoarele apărări:

4.1. Susținerea A.S.F. conform căreia motivul de nelegalitate a ordonanțelor și deciziilor a intervenit ulterior emiterii acestora este eronată, având în vedere efectele specifice nulității absolute, în sensul că acestea se produc retroactiv, scopul fiind restabilirea legalității;

4.2. Criticile privind pretinsa încălcare a prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 sunt neîntemeiate, având în vedere că, atât la momentul pronunțării sentinței nr. 2519 din 27 martie 2013, cât și la data rămânerii irevocabile a acesteia, intimații nu mai aveau deschisă calea plângerii împotriva ordonanțelor.

Posibilitatea de valorificare a motivului de nelegalitate legat de constatarea nulității absolute a unor prevederi din Actul constitutiv, intervenit ulterior expirării termenului de 30 de zile pentru formularea plângerii prealabile, era invocarea acestuia în cadrul acțiunii în anulare, ca singurul mijloc pe care intimații îl mai aveau la îndemână pentru verificarea legalității actelor administrative contestate.

Din motive de rigoare, se impune precizarea că nu există niciun text legal care să limiteze partea la motivele de nelegalitate invocate prin plângerea prealabilă;

4.3. Criticile privind pretinsa lipsă a analizării prevederilor din legislația pieței de capital nu pot fi reținute, întrucât încălcarea unor pretinse obligații legale a fost reținută de A.S.F. prin raportare la prevederile menționate din Actul constitutiv (dispoziții nule absolute), aspectele invocate de recurentă fiind implicit înlăturate de prima instanță.

În mod constant doctrina și practica judiciară au reținut că instanțele nu au obligația de a analiza fiecare susținere a părților și că, în măsura în care, din modul în care sunt sistematizate considerentele, se poate deduce că s-au stabilit atât situația de fapt, cât și textele legale aplicabile, hotărârea se consideră motivată.

4.4. Critica legată de pretinsa lipsă de interes a A. de a solicita anularea ordonanței nr. 397 și a deciziei nr. 125 se impune a fi respinsă, având în vedere poziția clar exprimată de A. în cuprinsul comunicatului nr. 2426/20666 din 14 decembrie 2012, prin care a subliniat că; „publicarea raportului CRA se realizează exclusiv pentru conformitate cu dispozițiile ordonanței C.N.V.M. nr. 397 din 11 decembrie 2012 și nu va putea fi privită ca o recunoaștere a A. a unei neconformități privind raportul curent sau ca o renunțare la dreptul de a contesta măsurile dispuse prin ordonanța sus-menționată”.

În lipsa conformării cu măsura dispusă de autoritatea de reglementare, A. era pasibilă de a fi sancționată contravențional, cu amendă de la 0,1% până la 10% din cifra de afaceri totală realizată în anul financiar anterior sancționării, potrivit dispozițiilor art. 271 alin. (2) lit. a) și art. 273 alin. (1) lit. b) pct. (ii) din Legea nr. 297/2004.

Prin urmare, A. avea interes să obțină anularea actelor administrative în discuție.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată, cu majoritate, că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Asupra admisibilității acțiunii în contencios administrativ

Nelegalitatea hotărârii primei instanțe invocată de recurentă vizează faptul că la pronunțarea acesteia a fost avut în vedere un motiv de nelegalitate care nu a făcut obiectul plângerii administrative prealabile împotriva ordonanțelor C.N.V.M. nr. 396 și 397/2012.

În opinia recurentei, acțiunea în contencios administrativ, bazată pe elemente noi, care nu au fost aduse la cunoștința autorității administrative pentru a fi avute în vedere la soluționarea unei cereri de revocare a actelor administrative, trebuia respinsă de prima instanță, ca inadmisibilă.

În caz contrar, afirmă recurenta, procedura preliminară reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004 ar fi redusă la un rol strict formal, departe de cel avut în vedere de legiuitor.

Teza susținută de recurentă nu va fi însușită de instanța de control judiciar, deoarece nu există nicio normă juridică imperativă care să limiteze argumentele ce se pot aduce în atenția instanței de contencios administrativ la acele argumente care au fost invocate și cu ocazia formulării plângerii prealabile în condițiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Dimpotrivă, dreptul la un proces echitabil poate fi în mod real valorificat doar în fața instanței, unde pot și trebuie să fie invocate toate apărările necesare, indiferent dacă ele au mai fost invocate anterior în procedura prealabilă, în scopul stabilirii adevărului și a unei juste soluționări a cauzei.

Suplimentar, se constată că nu există nicio vătămare a autorității pârâte prin invocarea unui motiv nou de nelegalitate prin cererea de chemare în judecată, întrucât aceasta a beneficiat de dreptul de a depune întâmpinare și de a-și face toate apărările pe care le apreciază ca necesare.

În plus, reclamanții s-au aflat în imposibilitate obiectivă de a-și valorifica noul motiv de nelegalitate în procedura administrativă, întrucât la data pronunțării hotărârii de declarare a nulității unor prevederi din actul constitutiv al C. SA procedura administrativă era finalizată, fiind expirat și termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru formularea plângerii prealabile.

Prin urmare, este neîntemeiată critica ce vizează inadmisibilitatea acțiunii în contencios administrativ promovată de reclamanți.

Lipsa de interes denunțată de recurentă derivă din împrejurarea că, în termenul stabilit de autoritatea administrativă, reclamanta A. SA a adus la îndeplinire obligațiile stabilite prin ordonanța nr. 397/2012.

În opinia instanței, punctul de vedere exprimat de recurentă este eronat, întrucât interesul în a contesta legalitatea ordonanței nr. 397/2012 subzistă atât timp cât acest act administrativ a produs efecte juridice și nu a fost revocat de autoritatea administrativă în cadrul plângerii prealabile finalizată prin emiterea deciziei nr. 125/2013.

Totodată, este avut în vedere motivul care a determinat executarea măsurilor dispuse prin ordonanța contestată, respectiv acela de a se conforma măsurilor stabilite de autoritatea administrativă și de evita angajarea răspunderii contravenționale în conformitate cu prevederile Titlului IX din Legea nr. 297/2007, edificatoare în acest sens fiind poziția exprimată de A. SA în comunicatul nr. 2426/20666 din 14 decembrie 2012.

Așadar, este neîntemeiată și critica privitoare la lipsa de interes în promovarea cererii de anulare a ordonanței nr. 397/2012 și a deciziei nr. 125/2013 emise de C.N.V.M.

În ceea ce privește fondul acestei spețe, problematica supusă analizei este aceea de a stabili dacă anularea unui act administrativ poate fi determinată și de cauze ulterioare emiterii lui, respectiv de pronunțarea sentinței civile nr. 2519 din 27 martie 2013 a Tribunalului București în Dosarul nr. 5116/3/2013, prin care s-a constatat nulitatea absolută a unor prevederi din Actul constitutiv al C., printre care și art. 6 parag. 11 în ceea ce privește sintagma „la cererea Consiliului Reprezentanților Acționarilor”.

Raționamentul juridic prezentat de recurentă nu va fi validat de instanța de control judiciar, întrucât acesta ignoră principiile care guvernează materia nulității, respectiv principiul retroactivității și principiul anulării actului subsecvent ca urmare a anulării actului inițial - resoluto iure dantis resolvitur ius accipientis.

Principiul retroactivității constituie o consecință și o expresie a ideii de nulitate - sancțiune juridică. Acesta desemnează regula conform căreia nulitatea produce efecte atât pentru viitor (ex nunc), cât și pentru trecut (ex tunc), deci din chiar momentul încheierii actului juridic.

Pe acest temei sunt înlăturate toate efectele actului juridic produse între momentul încheierii acestuia și momentul anulării lui efective, părțile fiind repuse în situația în care s-ar fi aflat dacă nu s-ar fi încheiat actul juridic invalidat.

Ceea ce prezintă relevanță directă în speța de față este art. 6 parag. 11 din Actul constitutiv al C. SA, care reglementează obligația A. SA, în calitate de administrator al C. SA, de a convoca Adunarea Generală a Acționarilor la cererea Consiliului Reprezentanților Acționarilor, întrucât la emiterea ordonanței nr. 396/2012 și a deciziei nr. 124/2013 s-a avut în vedere tocmai refuzul administratorului societății de a proceda la convocarea Adunării Generale a Acționarilor la solicitarea Consiliului Reprezentanților Acționarilor.

Această obligație este în interdependență cu obligația de a asigura o informare completă și corectă a acționarilor și a potențialilor investitori cu privire la documentele prezentate în susținerea cererii de convocare a Adunării Generale a Acționarilor, obligație a cărei nerespectare s-a reținut prin ordonanța nr. 397/2012 și decizia nr. 125/2013.

Declararea nulității absolute parțiale a prevederilor art. 6 parag. 11 din Actul constitutiv al C., în ceea ce privește sintagma „la cererea Consiliului Reprezentanților Acționarilor”, determină înlăturarea tuturor efectelor produse între momentul încheierii actului și momentul declarării nulității absolute a acestuia, conform principiului retroactivității efectelor nulității.

Cum unul dintre aceste efecte este reprezentat de ordonanța nr. 396/2012, emisă în considerarea refuzului de convocare a Adunării Generale a Acționarilor, la cererea Consiliului Reprezentanților Acționarilor, prin declararea nulității parțiale a prevederilor art. 6 parag. 11 din Actul constitutiv, acest efect este înlăturat, fiind considerată ca inexistentă însăși situația premisă pe care acesta s-a fundamentat.

În privința ordonanței nr. 397/2012, esențială din perspectiva analizată este legătura sa juridică cu ordonanța nr. 396/2012, întrucât obligația de a asigura o informare completă a acționarilor prin publicarea anexelor cererii de convocare este determinată sub aspectul existenței de obligația de a convoca Adunarea Generală a Acționarilor.

Este situația tipică principiului resoluto iure dantis resolvitur ius accipientis potrivit căruia, anularea actului juridic inițial atrage și anularea actului juridic subsecvent, din cauza legăturii juridice dintre acestea.

Justificarea acestui principiu nu semnifică faptul că acesta ar trebui aplicat doar în materia actelor constitutive sau translative de drepturi reale, găsindu-și aplicarea în egală măsură și în materia actelor administrative.

Așadar, anularea ordonanțelor nr. 396/2012 și 397/2012 intervine ca consecință a principiilor efectelor nulității, și nu ca urmare a constatării nerespectării normelor legale în vigoare la momentul emiterii lor.

Se conturează astfel situația în care anularea unui act administrativ este determinată de evenimente ulterioare emiterii lui, spre deosebire de situația tipică litigiilor de contencios administrativ în care controlul de legalitate este circumscris principiului tempus regit actum.

Toate aceste constatări fac inutilă orice analiză privind modalitatea în care autoritatea pârâtă a interpretat și aplicat prevederile art. 224 din Legea nr. 297/2004, coroborat cu art. 108 alin. (1) din Regulamentul C.N.V.M. nr. 1/2006, întrucât aceste norme legale conțin reglementări cu caracter general ale obligației de informare completă și reală a acționarilor, care nu ar putea determina angajarea răspunderii contravenționale în absența constatării nerespectării unor obligații specifice, cum sunt cele din Actul constitutiv al C. SA.

Prin urmare, nu poate fi vorba de o motivare insuficientă a hotărârii primei instanței, în dezacord cu dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. a) C. proc. civ., ori de o cercetare incompletă a fondului cauzei, cum în mod eronat susține recurenta.

În concluzie, pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte constată, cu majoritate, că în cauză nu sunt incidente motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ. (2010) și urmează să dispună, în temeiul art. 496 din același act normativ, respingerea recursului ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate:

Respinge recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței civile nr. 3377 din 4 noiembrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 3 noiembrie 2015

Cu opinia separată a d-lui judecător D., în sensul admiterii recursului, casării sentinței recurate și trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.