ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2225/2015

Circumstanțele cauzei. Obiectul cauzei și procedura desfășurată în primul ciclu procesual 1.1. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea la data de 16 mai 2012, sub nr. de dosar x/35/2012, reclamanta A. Căbești a solicitat instanței anularea actelor emise în vederea aplicării art. V din O.U.G. nr. 15/2012, respectiv adresa nr. 31617 din 9 mai 2012 și toate actele subsecvente acesteia, obligarea Ministerului Finanțelor Publice de a acorda despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin punerea în aplicare a prevederilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012, respectiv 400.000 lei alocați prin H.G. nr. 255/2012, precum și sumele care s-au pierdut ca urmare a returnării acestor bani, obligarea Guvernului României și a Ministerului Finanțelor Publice de a emite acte administrative care să conducă la restabilirea situației anterioare intrării în vigoare a art. V din O.U.G. nr. 15/2012 și de a nu mai emite acte administrative care să pună în aplicare prevederile art. V din O.U.G. nr. 15/2012. În motivarea acțiunii, reclamanta a învederat că, prin aplicarea art. V din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 15/2012, a pierdut sumele alocate prin H.G. nr. 255/2012, necesare plății unor arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital, precum și pentru cofinanțările unor proiecte finanțate din fonduri externe nerambursabile, prevederile respective ale ordonanței fiind neconstituționale. Prin precizarea de acțiune depusă la data de 12 iunie 2012, reclamanta a solicitat acordarea de despăgubiri la nivelul sumei alocate și neutilizate, respectiv 400.000 lei, restabilirea situației anterioare adoptării O.U.G. nr. 15/2012 și constatarea nelegalității ordonanței de urgență. Prin întâmpinare, Guvernul României a invocat excepția nulității acțiunii pentru lipsa timbrajului, excepția inadmisibilității acțiunii, excepția inadmisibilității capetelor de cerere privind obligarea pârâților la emiterea unor acte administrative care să conducă la restabilirea situației anterioare și obligarea pârâților de a nu mai emite acte administrative care să pună în aplicare prevederile art. V din O.U.G. nr. 15/2012, excepția lipsei calității procesuale pasive cu privire la aceste din urmă capete de cerere iar pe fond, respingerea acțiunii. 1.

Prin Sentința nr. 347/CA/2012 - P.I. a Curții de Apel Oradea pronunțată în Dosar nr. x/35/CA/2012 instanța a respins ca inadmisibilă acțiunea. 1.

Prin Decizia nr. 2002 din 30 aprilie 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în Dosar nr. x/35/2012, a fost admis recursul declarat de A. Căbești împotriva Sentinței Curții de Apel Oradea, a fost casată sentința recurată și a fost trimisă cauza spre rejudecare la aceeași instanță, unde dosarul a fost înregistrat sub nr. x/35/2012*. 2. Hotărârea curții de apel, supusă controlului judiciar Prin Sentința nr. 188 din 17 octombrie 2014, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal: - a admis excepția inadmisibilității petitelor privind anularea adresei nr. 31617 din 09 mai 2012, emisă de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, obligarea pârâților la emiterea unor acte administrative care să conducă la restabilirea situației anterioare și obligarea pârâților de a nu mai emite acte administrative care să pună în aplicare prevederile art. V din O.U.G. nr. 15/2012 și, în consecință, a respins ca inadmisibile aceste capete de cerere; - a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A. Căbești, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Finanțelor Publice București și Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Bihor; - a obligat pârâtul Ministerul Finanțelor Publice la plata către reclamantă a sumei de 318.339,48 lei, reprezentând despăgubire; - a obligat pârâtul Ministerul Finanțelor Publice la plata către reclamantă a sumei de 6500 lei, reprezentând cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de rejudecare a reținut că prin H.G. 255/2012, reclamantei i-a fost alocată din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, suma de 400.000 lei. Ulterior, în baza O.U.G. nr. 15/2012, suma alocată reclamantei nu i-a mai fost efectiv virată. În ceea ce privește capătul de cerere privind anularea adresei nr. 31617 din 09 mai 2012, emisă de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, instanța a constatat că prin această adresă, reclamantei i-a fost doar transmis fizic textul O.U.G. nr. 15/2012 în vederea cunoașterii și aplicării acestuia, fiind vorba despre o simplă încunoștințare cu privire la apariția unui act administrativ care nu a implicat nașterea modificarea sau stingerea vreunui raport de drept administrativ. Prin urmare, nefiind un act administrativ, adresa atacată, privită izolat, nu poate forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ, astfel încât capătul de cerere privind anularea acesteia este inadmisibil. Cu privire la admisibilitatea petitelor privind obligarea pârâților la emiterea unor acte administrative care să conducă la restabilirea situației anterioare și obligarea pârâților de a nu mai emite acte administrative care să pună în aplicare prevederile art. V din O.U.G. nr. 15/2012, instanța a apreciat că niciuna dintre solicitări nu se încadrează în prevederile art. 8 alin. (1) și art. 9 alin. (5) din Legea 554/2004, prin care se reglementează obiectul acțiunii în contencios administrativ, fiind inadmisibile. Pe fondul cauzei, instanța de rejudecare a constatat că prin Decizia Curții Constituționale nr. 558/2012, s-a statuat că dispozițiile art. V alin. (1) teza I din O.U.G. nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate și al finanțelor publice, care au făcut obiectul excepției de neconstituționalitate ridicate direct de Avocatul Poporului, sunt constituționale în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin H.G. nr. 255/2012 și neutilizate de către unitățile administrativ-teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital și nu au avut în derulare cofinanțări de proiecte cu finanțare externă nerambursabilă, până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012. În speță, la momentul emiterii H.G. 255/2012, reclamanta avea datorii aferente cheltuielilor curente și de capital în sumă de 201.339,28 lei către SC B. SA, astfel cum rezultă din factura fiscală seria X din 08 aprilie 2009, în sumă de 58466 lei către SC C. SRL, astfel cum rezultă din factura fiscală X din 08 iulie 2011, în sumă de 39578,9 lei către SC D. SA, astfel cum rezultă din facturile fiscale depuse la dosar, în sumă de 14375,2 lei către SC E. SRL, astfel cum rezultă din factura fiscală X din 29 decembrie 2008 și în sumă de 4580,1 lei către SC F. SRL, astfel cum rezultă din factura fiscală X din 22 septembrie 2009. Prin urmare, contrar celor reținute în nota de constatare a Curții de Conturi din data de 21 iunie 2012, reclamanta avea datorii aferente cheltuielilor curente și de capital în sumă totală de 318339,48 lei iar prin intrarea în vigoare a art. V alin. (1) teza I din O.U.G. nr. 15/2012 i s-a cauzat un prejudiciu constând în lipsirea acesteia de suma de bani menționată, impunându-se obligarea pârâtului Ministerul Finanțelor Publice la plata către reclamantă a sumei de 318.339,48 lei, reprezentând despăgubire. În ceea ce privește celelalte sume pretinse cu titlu de despăgubire, instanța a apreciat că sunt nefondate, având în vedere că reclamanta nu a dovedit existența unor datorii aferente cheltuielilor curente și de capital, peste suma de 318.339,48 lei, astfel încât prevederile art. V alin. (1) teza I din O.U.G. nr. 15/2012, care au avut ca efect nealocarea diferenței de la suma de 318.339,48 lei la suma de 400000 lei, fiind constituționale, rămân aplicabile. Referitor la cheltuielile de judecată, reținând că pârâtului Ministerul Finanțelor Publice îi aparține culpa procesuală în cauză, instanța a obligat acest pârât la plata către reclamantă a sumei de 6500 lei cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în onorariu avocațial dovedit cu chitanțe în cele două cicluri procesuale. 3. Cererea de lămurire și completare a dispozitivului 3.1. Prin cererea înregistrată la data de 07 noiembrie 2014, reclamanta A. Căbești a solicitat lămurirea și completarea Sentinței nr. 188 din 17 octombrie 2014 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, arătând că în dispozitivul sentinței, nu s-a menționat obligarea și a pârâtului Guvernul României la plata sumei solicitate, deși este parte în proces, iar în contradictoriu cu acesta a fost formulată acțiunea precizată. În plus, reclamanta a precizat că și hotărârile judecătorești depuse cu titlu de practică judiciară au fost pronunțate prin admiterea acțiunii în contradictoriu cu ambii pârâți. 3.2. Prin Sentința nr. 245 din 10 decembrie 2014, Curtea de Apel Oradea a respins, ca nefondate, atât cererea de lămurire cât și cea de completare a Sentinței nr. 188 din 17 octombrie 2014, a Curții de Apel Oradea 188/CA/2014. În considerente, s-a reținut că dispozitivul sentinței a cărei lămurire se cere este clar și lipsit de echivoc, în sensul că numai pârâtului Ministerul Finanțelor Publice îi incumbă obligația de a plăti suma de 318.339,48 lei reprezentând despăgubire și suma de 6500 lei reprezentând cheltuieli de judecată. Prin urmare, față de claritatea dispozitivului, nu se impun lămuriri cu privire la înțelesul, întinderea sau aplicarea dispozitivului hotărârii iar acesta nu cuprinde dispoziții potrivnice. În ceea ce privește cererea de completare a dispozitivului, s-a reținut că reclamanta pretinde că instanța nu s-a pronunțat asupra cererii de obligare a pârâtului Guvernul României la plata despăgubirii în cuantum de 400000 lei, însă omisiunea instanței de a se pronunța asupra unui capăt de cerere care nu există nu poate fi înlăturată pe calea procedurii completării de dispozitiv. Prin cererea introductivă și ulterior precizată, reclamanta și-a formulat acțiunea în contradictoriu cu doi pârâți, respectiv Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României, solicitând, în mod expres, numai obligarea pârâtului Ministerul Finanțelor Publice la plata sumei de 400000 lei.

Recursurile exercitate în cauză Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Cluj-Napoca (la rândul său reprezentată de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor) a atacat cu recurs Sentința nr. 188 din 17 octombrie 2014, criticând-o pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. În esență, recurentul - pârât a arătat că în ceea ce o privește pe intimata-reclamantă A. Căbești, prevederile art. V din O.U.G. nr. 15/2012 sunt constituționale prin raportare la Decizia nr. 558/2012 a Curții Constituționale, pentru că, așa cum rezultă din nota de constatare încheiată la data de 21 iunie 2012, suma alocată prin H.G. nr. 255/2012 - care, de altfel, nu a fost virată efectiv - nu era destinată scopurilor prevăzute în hotărârea de guvern menționată, facturile privind datoriile aferente cheltuielilor curente și de capital fiind prezentate abia ulterior, în fața instanței de judecată. Printr-o altă cerere de recurs formulată în nume propriu, Ministerul Finanțelor Publice a invocat motivele prevăzute în art. 304 pct. 7 și 9, precum și dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ., solicitând modificarea în parte a hotărârii instanței de fond, în sensul respingerii acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, recurentul - pârât a arătat că instanța nu a analizat apărările formulate de Ministerul Finanțelor Publice prin notele scrise depuse la termenul de judecată din data de 17 septembrie 2014 și a menționat că invocă din oficiu exact excepțiile invocate de pârât prin notele scrise. A arătat de asemenea, că instanța nu s-a pronunțat asupra excepției de nelegalitate invocate de reclamantă cu privire la Nota de constatare nr. 7 din 21 iunie 2012, întocmită de reprezentanții Camerei de Conturi Bihor și ai Direcției Generale a Finanțelor Publice a Județului Bihor, dar a înlăturat proba respectivă la soluționarea cauzei. În altă ordine de idei, recurentul-pârât a arătat că instanța a stabilit greșit situația de fapt, în condițiile în care cererea de chemare în judecată nu cuprinde motive legate de existența arieratelor, nota de constatare din 21 iunie 2012 a fost semnată și însușită de reprezentantul unității administrativ - teritoriale, facturile invocate de reclamantă nu au fost înregistrate în contabilitate până la data controlului și există inadvertențe care pun sub semnul întrebării valoarea probatorie a unora dintre facturi și documentele de plată aferente.

Apărările intimaților Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata - reclamantă A. Căbești a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, și obligarea recurenților la plata cheltuielilor de judecată, arătând că soluția primei instanțe este legală și temeinică în raport cu Decizia nr. 558/2012 a Curții Constituționale și în contextul probelor administrate în cauză. Cu titlu de practică judiciară, a invocat Decizia nr. 1661 din 01 aprilie 2014, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, într-o cauză similară. Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a depus la dosar note scrise prin care, după o expunere sintetică a împrejurărilor de fapt ale cauzei și a cadrului normativ aplicabil, a solicitat admiterea recursului Ministerului Finanțelor Publice. 5. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând cauza prin prisma criticilor formulate în calea de atac și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Curtea de Apel Oradea a fost învestită, în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu o acțiune vizând, în esență, repararea prejudiciului produs unității administrativ-teritoriale reclamante prin aplicarea art. V din O.U.G. nr. 15/2012, potrivit căruia (1) "Sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale acordate unităților administrativ-teritoriale în anul 2012 prin H.G. nr. 255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, pentru unele unități administrativ-teritoriale, pentru plata unor arierate aferente cheltuielilor curente și de capital, precum și pentru cofinanțarea unor proiecte cu finanțare externă nerambursabilă, neutilizate până la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, se restituie de către ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale la bugetul de stat, în contul din care acestea au fost încasate. Restituirea sumelor neutilizate se efectuează pe bază de ordine de plată pentru Trezoreria Statului, întocmite distinct, în care la rubrica "Explicații" se va preciza obligatoriu "Restituire sume defalcate din TVA încasate potrivit Hotărârii Guvernului nr. 255/2012, rămase neutilizate. (2) Regularizarea cu bugetul de stat a sumelor prevăzute la alin. (1) se realizează în termen de 3 zile lucrătoare de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență. (3) Cu sumele restituite potrivit alin. (2) se reîntregește Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, potrivit instrucțiunilor emise de Ministerul Finanțelor Publice." În cadrul cererii de chemare în judecată, reclamanta a invocat și excepția de neconstituționalitate a normei citate, așa cum se prevede expres în art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. După înregistrarea acțiunii la Curtea de apel, prin Decizia nr. 558 din 24 mai 2012, publicată în M. Of. al României nr. 382 din 7 iunie 2012, Curtea Constituțională a constatat că dispozițiile art. V alin. (1) teza I din O.U.G. nr. 15/2012 sunt constituționale în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin H.G. nr. 255/2012 și neutilizate de către unitățile administrativ - teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital și nu au avut în derulare cofinanțări de proiecte cu finanțare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012, act normativ publicat în M. Of. nr. 306 din 8 mai 2012. Reclamantei îi fusese alocată, conform pct. 240 din Anexa H.G. nr. 255/2012, suma de 400 mii lei, pe care avea obligația să o restituie, conform interpretării date de Curtea Constituțională, numai dacă erau îndeplinite cumulativ următoarele condiții: - suma alocată prin H.G. nr. 255/2012 nu a fost utilizată până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012; - unitatea administrativ-teritorială nu avea înregistrate arierate aferente unor cheltuieli curente și de capital la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012; - nu erau în derulare cofinanțări de proiecte cu finanțare externă nerambursabilă. Soluția pronunțată de judecătorul fondului, de admitere în parte a acțiunii și obligarea pârâtului Ministerul Finanțelor Publice la plata sumei de 318.339,48 este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, după efectuarea propriei evaluări a împrejurărilor cauzei. Analizând punctual criticile cuprinse în cele două cereri de recurs, Înalta Curte reține următoarele: Considerentele sentinței atacate cuprind expunerea clară și logică a motivelor de fapt și de drept care au format convingerea instanței, cu indicarea expresă a probelor avute în vedere, fiind îndeplinite exigențele art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Împrejurarea că în notele scrise depuse la dosarul de fond la data de 16 septembrie 2012, recurentul-pârât a invocat inadmisibilitatea unor capete de cerere, iar la termenul din 15 octombrie 2014, conform încheierii de ședință, instanța a invocat din oficiu aceleași excepții, fără a se referi la notele scrise depuse la dosar de parte, nu atrage prin ea însăși nulitatea sentinței, neproducând Ministerului Finanțelor Publice nicio vătămare, de vreme ce, prin dispozitiv, capetele de cerere privind anularea adresei nr. 31617 din 09 mai 2012, emisă de pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, obligarea pârâților la emiterea unor acte administrative care să conducă la restabilirea situației anterioare și obligarea pârâților de a nu mai emite acte administrative care să pună în aplicare prevederile art. V din O.U.G. nr. 15/2012 au fost respinse ca inadmisibile. Problema de drept a interesului solicitării sumei alocate, dar nevirate în contul unității administrativ - teritoriale în baza H.G. nr. 255/2012 nu mai poate fi reluată în această fază procesuală, fiind rezolvată implicit în contextul verificării admisibilității acțiunii în contencios administrativ întemeiate pe dispozițiile art. 9 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, prin Decizia de casare nr. 2002 din 30 aprilie 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în care s-a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare și verificarea îndeplinirii condițiilor menționate mai sus "pentru a se putea decide în ce măsură s-a justificat restituirea către bugetul de stat a sumelor neutilizate, ori este întemeiată pretenția unității administrativ - teritoriale de a-și recupera suma alocată prin H.G. nr. 255/2012." În aceeași decizie de casare, nota de constatare din 21 iunie 2012, întocmită de Camera de Conturi a Județului Bihor și de Direcția Generală a Finanțelor Publice Bihor în baza deciziei Curții Constituționale nr. 558/2012, pentru verificarea modului de utilizare a sumei alocate conform H.G. nr. 255/2012, a fost calificată drept un înscris administrat ca probă, căruia i-au fost contrapuse înscrisurile invocate de reclamantă, instanța de recurs apreciind că pentru clarificarea situației de fapt se impune analiza tuturor acestor înscrisuri, fără a admite teza unei valori probatorii prestabilite a notei de constatare. Este exact ceea ce a făcut instanța de rejudecare a cauzei, care, încadrându-se în limitele impuse de art. 315 C. proc. civ., a reținut că facturile fiscale depuse de reclamantă la dosar conduc la o concluzie contrară celei din nota de constatare, dovedind existența unor arierate constând în cheltuieli curente și de capital la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012. Împrejurările privind împlinirea termenelor de prescripție sau stabilirea datei scadenței pentru unele dintre facturi, invocate în recursul Ministerului Finanțelor Publice, exced cauza de față, pentru că nu afectează sensul noțiunii de "arierate" utilizate în scopul alocării sumelor, ci privesc raporturile contractuale cu furnizorii de bunuri sau servicii, prescripția constând în pierderea dreptului la acțiune, iar nu în stingerea dreptului de creanță în sine. Recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice a mai susținut că existenta arieratelor trebuie verificată în raport cu condiția prevăzută de O.U.G. nr. 99/2009, privind ratificarea Aranjamentului stand-by dintre România și Fondul Monetar Internațional, convenit prin Scrisoarea de intenție transmisă de autoritățile române, semnată la București la 24 aprilie 2009, și prin Decizia Consiliului director al Fondului Monetar Internațional din 4 mai 2009, precum și a Scrisorii suplimentare de intenție, semnată de autoritățile române la data de 8 septembrie 2009 și aprobată prin Decizia Consiliului director al Fondului Monetar Internațional din 21 septembrie 2009: "E. Criteriul de performanță privind neacumularea de arierate interne de către bugetul general consolidat. Criteriul de performanță stabilit cu privire la variația stocului de arierate interne ale BGC are în vedere neacumularea în noi arierate și eliminarea lor pe durata programului. În caz de necesitate, Guvernul va lua măsurile corective pentru a preveni de acumularea de noi arierate. În înțelesul programului, arierate înseamnă sume de plată trecute de scadența cu 90 de zile (în conformitate cu definiția cheltuielilor din ESA95)." Această prevedere nu este însă relevantă în cauza de față, pentru că are ca scop asigurarea condițiilor pentru îndeplinirea criteriului de performanță privind neacumularea de arierate interne și, contrar sensului propus de recurentul-pârât, impune Guvernului sarcina că, în caz de necesitate, să ia măsuri corective pentru a preveni acumularea de arierate. Prin urmare, Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate, nefiind identificate motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 553/2004 sau art. 304 pct. 7, 9 și art. 304 1 C. proc. civ. În temeiul art. 274 C. proc. civ., recurenții, ca "părți căzute în pretenții", vor fi obligați la plata cheltuielilor de judecată constând în onorariul de avocat, conform înscrisurilor aflate la dosarul de recurs.