ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1839/2016

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 31 ianuarie 2014, reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Municipiul Târgoviște a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice la plata sumei de 1.000.000 lei, reprezentând alocații de la bugetul M.D.R.A.P., aferente cotei-părți prevăzute la art. 13 lit. a) din O.U.G. nr. 18/2009 privind creșterea performanței energetice la blocurile de locuințe, pentru realizarea executării lucrărilor de intervenție, potrivit obligației asumate prin Contractul de finanțare nr. 1030 din 3 mai 2012, înregistrat la Primăria Municipiului Târgoviște sub nr. 13.285 din 15 mai 2012.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 154 din data de 17 iunie 2014 Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Municipiul Târgoviște în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației și cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, formulată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice.

Cererea de recurs Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Municipiul Târgoviște, criticând-o pentru nelegalitate, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casarea hotărârii și obligarea pârâtului Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice la plata sumei de 1.000.000 lei. În motivarea recursului, s-au formulat, în esență, următoarele critici: - instanța de fond nu a analizat în mod judicios probele administrate, nu a reținut situația de fapt reală, hotărârea necuprinzând motivele pe care se sprijină. - prima instanță a înlăturat în mod nejustificat dispozițiile art. 49 și 50 din Legea nr. 500/2002, referitoare la deschiderea de credite bugetare și transferurile între ordonatorii principali de credite, nu a constatat refuzul pârâtului de a angaja, lichida și ordonanța cheltuielile pentru finanțarea lucrărilor conform deconturilor justificative aprobate de către U.A.T. Târgoviște pentru lunile ianuarie-august 2012, fiind astfel încălcate dispozițiile art. 7 pct. 1 din Contractul de finanțare nr. 1030 din 3 mai 2012. - ministerul pârât a încălcat dispozițiile art. 28 lit. c) din Ordinul comun nr. 163/540/23 din 17 martie 2009 și art. 22 lit. c) din O.U.G. nr. 18/2009, din probele administrate rezultând faptul că acesta nu a solicitat Ministerului Finanțelor Publice aprobarea deschiderii de credite bugetare potrivit scopului din prezenta cauză. - soluția de respingere a cererii de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice este vădit netemeinică prin prisma ansamblului normelor juridice cu privire la competențele în procesul bugetar ale ordonatorilor de credite și ale Ministerului Finanțelor Publice.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a solicitat, în principal, anularea recursului ca nemotivat, iar în subsidiar, respingerea ca nefondat a acestuia și menținerea ca legală a sentinței instanței de fond. În susținerea excepției nulității recursului, s-a arătat că motivele ce ar fi trebuit să se subscrie cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (8) pct. 8 C. proc. civ. reprezintă în fapt simple reiterări ale argumentelor prezentate în cererea de chemare în judecată și nemulțumirile asupra soluției pronunțate, acestea neputând fi asimilate unei reale motivări a recursului. Totodată, s-a apreciat că nu este incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât motivele de respingere a acțiunii. Intimatul-chemat în garanție Ministerul Finanțelor Publice a depus la data de 15 ianuarie 2015 întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea soluției instanței de fond atât în ceea ce privește acțiunea formulată, cât și asupra cererii de chemare în garanție. A arătat că prima instanță a apreciat corect faptul că Ministerul Finanțelor Publice nu poate fi chemat în garanție și nu poate fi obligat să aloce suma solicitată de reclamantă cât timp alocarea sa nu este o obligație imperativă, aceasta fiind condiționată de existența fondurilor bugetare. Pe de alta parte, recurenta a dat o interpretare eronată dispozițiilor art. 49 și 50 din Legea nr. 500/2002 și atâta timp cât sumele cu o anumită destinație nu au fost aprobate ori au fost rectificate negativ, Ministerul Finanțelor Publice nu putea aviza plata sumelor în conturi ce aparțin unui anumit ordonator principal. În cauză nu sunt întrunite condițiile art. 72 - 74 C. proc. civ., cererea de chemare în garanție nu putea fi admisă de către prima instanță, la fel ca și cererea de chemare în judecată, achitarea plăților restante neputând fi avizată în lipsa unui cadrul legal.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2) - (3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza alin. (4) al aceluiași articol, așa cum s-a dispus prin încheierea din data de 5 februarie 2016. Prin încheierea din 14 aprilie 2014, completul de filtru a respins excepția nulității recursului, invocată prin întâmpinarea intimatului-pârât, a admis în principiu recursul, și a fixat termen pentru judecarea lui pe fond la data de 26 mai 2016.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței prin prisma motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o acțiune care vizează, în esență, refuzul executării obligației asumate de ministerul pârât prin contractul de finanțare nr. 1030/3 mai 2012, încheiat pentru aducerea la îndeplinire a Programului Național Multinațional privind creșterea performanțelor energetice la blocurile de locuințe, derulat conform O.U.G. nr. 18/2009. Contractul de finanțare a avut ca obiect alocarea, din bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului, pe anul 2012, a sumei de 1.000.000 lei, în limita fondurilor aprobate cu această destinație, în completarea surselor proprii ale Municipiului Târgoviște (în sumă de 600.000 lei) și ale asociațiilor de proprietari, pentru realizarea obiectivelor de investiție incluse în Programul Național Multianual indicat mai sus. Suma menționată în art. 4 din Contract a fost aprobată prin Ordinul nr. 823 din 02 mai 2012 al Ministerului contractant. Din înscrisurile depuse la dosarul de fond, a rezultat că prin adresa nr. x din 30 august 2012, înregistrată la M.D.R.T. cu nr. x/DGPL din 30 august 2012, Municipiul Târgoviște a solicitat efectuarea plăților în sumă totală de 912.546,16 lei, aferentă lunilor ianuarie - august 2012, conform deconturilor depuse la minister. Prin adresa nr. x/DGPL din 05 septembrie 2012, Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului, prin Direcția Generală de Lucrări Publice a răspuns în sensul că " în momentul în care va apare Ordinul Ministrului de alocare de fonduri pentru anul 2012 în cadrul Programul Național Multianual privind creșterea performanței energetice a blocurilor de locuințe, ministerul va comunica autorităților publice locale valoarea creditelor alocate din care se vor deconta imediat sumele solicitate." Urmare a rectificării bugetare negative pentru anul 2012, fondurile alocate programului pentru creșterea performanței energetice a locuințelor au fost diminuate și, în consecință, prin Ordinul Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului nr. 1660 din 6 septembrie 2012, de modificare a Ordinului Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului nr. 823 din 2 mai 2012, fondurile alocate Municipiului Târgoviște au fost retrase. Acesta este contextul factual pe baza căruia prima instanță a respins acțiunea, considerentul esențial fiind acela că art. 4 din contract prevedea expres că finanțarea se face în limita fondurilor aprobate anual cu destinația respectivă iar potrivit art. 8 alin. (1) lit. a) din contract, acesta putea fi modificat prin acordul scris al părților, în cazul suplimentării sau diminuării contribuției de la bugetul de stat, în urma rectificării bugetare. Prima instanță și-a motivat soluția cu respectarea exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., nefiind incident motivul de casare prevăzut de ar. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., dar sentința este criticabilă din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru interpretarea și aplicarea greșită a O.U.G. nr. 18/2009 și a clauzelor contractului de finanțare. Art. 8 alin. (1) lit. a) din contractul de finanțare, reținut de judecătorul fondului, prevedea că prin acordul scris al părților, contractul poate fi modificat în situația în care se suplimentează sau se diminuează contribuția de la bugetul de stat, respective sursa MDRT, urmare a rectificării bugetare pe anul 2012. În speță, nu s-a pus problema unei ajustări a contribuției MDRT, ci a retragerii totale a fondurilor pentru care s-a încheiat contractul pe anul 2012, situație care echivalează cu o reziliere unilaterală a contractului încheiat cu Unitatea Administrativ Teritorială Târgoviște. Or, art. 8 alin. (2) lit. b) din contract permite rezilierea unilaterală a contractului atunci când se diminuează contribuția de la bugetul de stat, în urma rectificării bugetare, doar în situația în care consiliul local nu este de acord cu încheierea unui act adițional conform art. 8.1 pct. 1 și cu condiția unei notificări prealabile de 15 zile. În cauză, notificarea de reziliere a contractului a fost transmisă prin adresa nr. x din 20 decembrie 2012 și putea opera în termen de 15 zile de la comunicare, dată cu mult ulterioară efectuării lucrărilor în litigiu și a solicitării de decontare a sumelor alocate prin contract, în limitele sumei aprobate inițial prin Ordinul MDRT nr. 823 din 2 mai 2012. Cum sancțiunea rezilierii nu produce efecte retroactive, ci doar conduce la încetarea efectelor contractului pentru viitor, intimatul-pârât nu poate fi exonerat de executarea obligațiilor contractuale scadente anterior datei la care a intervenit rezilierea. Aceeași interpretare se regăsește și în Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, nr. 3299 din 23 octombrie 2015, prin care a fost soluționat un litigiu similar, care privea un contract de finanțare încheiat cu Municipiul Miercurea-Ciuc. În ceea ce privește cererea de chemare în garanție, Înalta Curte reține că, deși în cadrul procesului bugetar, Ministerul Finanțelor Publice repartizează ordonatorilor principali de credite sumele alocate prin bugetul de stat, între acesta și autoritatea publică pârâtă nu există o obligație de garanție sau despăgubire care să justifice admiterea cererii de chemare în garanție formulate de Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, așa cum de altfel, în mod corect a statuat și judecătorul fondului, art. 49 și 50 din Legea nr. 500/2002 neputând fi interpretate în sensul că ar reprezenta temei legal al unei obligații de garanție. Prin urmare, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul reclamantei și va casa, în parte, sentința recurată, în sensul celor ce rezultă din motivarea prezentei decizii.