ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 496/2017
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 496/2017 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2017)
Decizia nr. 496/2017
Deliberând asupra prezentei cauze, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:
I. Procedura în fața primei instanțe;
Cadrul procesual;
Prin
acțiunea
înregistrată pe rolul
Curții de Apel București,
secția
a VIII-a
contencios
administrativ și fiscal,
la data de 18
februarie
2014, reclamanta
SC A. SRL
a chemat în judecată
pe
pârâții
B.
și
C.
,
solicitând
:
anularea Ordinului
B.
nr.
1430 din
20
noiembrie
2013; anularea calendarului de atribuire și a documentației de atribuire a traseelor din programul de transport al zonei metropolitane
pentru perioada 2014-2020, publicată pe pagina de
I
nternet și acordarea cheltuielilor de judecată.
Soluția instanței de fond;
Prin sentința
nr.
3456 din 16 decembrie
2014, Curtea de Apel București,
secția
a VIII-a
contencios
administrativ și fiscal
,
a respins excepția rămânerii fără obiect a primului capăt de cerere, a admis acțiunea reclamantei, a anulat Ordinul
nr.
1430 din
20
noiembrie
2013 emis de
B.
, precum și Calendarul sesiunilor de atribuire a licențelor pentru traseele/grupele de trasee cuprinse în programul de transport public de persoane cu autobuzele, prin servicii regulate, între unitățile administrativ-teritoriale în zona metropolitană București pentru perioada 2014-2020, Condițiile și modalitatea de depunere a dosarelor și solicitărilor de către operatorii de transport rutier, Metodologia de punctare a operatorilor de transport rutier, Acord privind aplicarea Regulamentului pentru efectuarea serviciilor de transport public de persoane cu autobuzele prin servicii regulate, între unitățile administrativ-teritoriale în zona metropolitană București, Criterii de evaluare a operatorilor de transport rutier, Regulament
ul
pentru efectuarea serviciilor de transport public de persoane cu autobuzele, prin servicii regulate, între unitățile administrativ teritoriale di
n zona metropolitană București.
Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că, prin Ordinul
B.
nr.
1430 din
20
noiembrie
2013
, a fost numit Consiliul de conducere al
C.
, în componența
arătată în
anexa ordinului
, din care
fac parte 6 membri
:
directorul general al
C.
,
care are calitatea de președinte al Consiliului de conducere, 3 reprezentanți ai
B.
, un reprezentant al
Consiliului Județean Ilfov și un reprezentant al
D.
, lipsind reprezentantul Consiliului General al
M
unicipiului
B
ucurești
.
Prin Ordinul
B.
nr.
270 din
25
martie
2014
a fost numit un alt Consiliu de conducere al
C.
, compus din 7 membri: directorul general al
C.
,
care are calitatea de președinte al Consiliului de conducere
,
3 reprezentanți ai
B.
, un reprezentant al
E.
și un reprezentant al Consiliului General al Municipiului
B
ucurești
.
A arătat instanța de fond că, l
a
art.
2 din acest
ultim
ordin se menționează că, începând cu data
de 25
martie
2014
,
O
rdinul
B.
nr.
1430/201
3 își încetează aplicabilitatea, însă acest fapt
nu este de natură să determine încetarea
vătămărilor
produse prin emiterea de către
C.
a actelor administrative a căror anulare se solicită în cauză, acte care continuă să-și producă efectele juridice.
În consecință,
a respins
excepția
rămânerii fără obiect a primului capăt de cerere,
invocată de pârâtul
B.
Pe fondul cauzei,
c
urtea
de apel
a apreciat că acțiunea este întemeiată, reținând că, potrivit
art.
10
alin. (1) și (3)
din O.G.
nr.
21/2011 și
art.
11
alin. (1) și (3)
din H.G.
nr.
1204/2011,
C.
este condusă de un Consiliu de conducere format din 7 persoane
,
numite la propunerea
următoarelor
instituții publice:
B.
,
D.
, Cons
iliul Județean Ilfov și Consiliul General al Municipiului București
, prin ordin al
B.
Aceste prevederi legale au fost încălcate prin emiterea Ordinului
nr.
1430 din
20
noiembrie
2013, întrucât în componența Consiliului de conducere al
C.
au fost desemnate 6 și nu 7 persoan
e, lipsind reprezentantul Consiliului General al Municipiului
B
ucurești
.
A considerat judecătorul fondului că u
n argument în acest sens îl constituie și dispozițiile
art.
14
alin. (2)
din Regulamentul de organizare și funcționare a
C.
,
conform cărora hotărârile Consiliului de conducere se iau cu majoritatea voturilor membrilor acestuia
, astfel fiind
evident că majoritatea voturilor în adoptarea unei hotărâri poate fi asigurată doar dacă organul de conducere al
C.
este format dintr-un număr impar de membri, respectiv 7, așa cum prevăd în mod expres O.G.
nr.
21/2011 și H.G.
nr.
1204/2011.
A constatat, de asemenea, instanța că, d
upă numirea Consiliului de conducere al
C.
, această autoritate a emis mai multe acte administrative
(
Calendarul sesiunilor de atribuire a licențelor pentru traseele/grupele de trasee cuprinse în programul de transport public de persoane cu autobuzele, prin servicii regulate, între unitățile administrativ-teritoriale în zona metropolitană București pentru perioada 2014-2020, Condițiile și modalitatea de depunere a dosarelor și solicitărilor de către operatorii de transport rutier, Metodologia de punctare a operatorilor de transport rutier, Acord privind aplicarea Regulamentului pentru efectuarea serviciilor de transport public de persoane cu autobuzele prin servicii regulate, între unitățile administrativ-teritoriale în zona metropolitană București, Criterii de evaluare a operatorilor de transport rutier, Regulament
ul
pentru efectuarea serviciilor de transport public de persoane cu autobuzele, prin servicii regulate, între unitățile administrativ teritoriale din zona metropolitană București
) și a considerat că a
ceste acte administrative au un caracter nelegal, fiind emise de autoritatea publică în perioada în care conducerea sa era exercitată de un Consiliu de conducere nelegal,
iar
nelegala constituire a organului de conducere afectează legalitatea actelor administrative ale autorității
.
A concluzionat că reținerea acestui
motiv de nelegalitate nu mai impune analizarea celorlalte motive invocate în susținerea capătului 2 al acțiunii.
Calea de atac exercitată;
Împotriva acestei sentinț
e, a declarat recurs
pârâta
C.
, pentru
motivul de casare
reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 Codul de procedură civilă.
Recurent
a
pârât
ă
a arătat că instanța de fond a reținut nelegalitatea ordinului contestat
în cauză, constatând că î
n conducerea C.
au fost numiți 6 membri, față de 7, cum prevedeau dispozițiile
art.
10 din O
.
G
.
nr.
21/2011.
Or, la data inițierii litigiului,
o
rdinul incriminat nu mai era in vigoare, fiind înlocuit de
O
rdinul
B.
nr.
270/2014,
astfel încât anularea acestuia a rămas fără obiect, fapt constatat anteri
or de Curtea de Apel București î
n
Dosarul
nr.
x
/2/2014.
Instanța de fond pornește
, deci,
de la o premisă greșită, ceea ce nu poate conduce decât la o soluție
greșită.
Faptul c
ă
la data adoptării actelor administrative Consiliul de Conducere nu avea
decât
6
membri
nu este in măsura
să con
duc
ă
la concluzia ca actele adoptate de acest Consiliu ar fi in mod automat lovite de nulitate. Acest lucru este si in concordanta cu prevederile
H
.
G
.
nr.
1204/2011, care nu impun
ca o condiție
esențiala prezența tuturor membrilor la lucrările Consiliului.
De asemenea
, a arătat recurenta pârâtă
și aspectul
că
, deși
reclamanta nu a avut in vedere anularea in întregime a actelor emise de parata, ci doar a unor părți din acestea, instanța de fond greșit a dispus anularea in întregime a tuturor actelor menționate de reclamantă.
Împotriva sentinței civile nr. 3456 din 16 decembrie 2014 pronunțată în Dosarul nr. x/2/2014 a declarat
recurs
și pârâtul
B.
, pentru următoarele motive:
În cauză, instanța de fond a pronunțat o soluție bazată pe motive străine de natura pricinii și dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material (
art.
488
alin. (1)
pct.
6 și
pct.
8
C. proc. civ.
).
Verificarea legalității unui act administrativ presupune analizarea de către instanța de judecată a
actului respectiv
prin raportare la lege, respectiv verificarea respectării condițiilor de validitate ale acelui act
: dacă
actul administrativ contestat a fost adoptat sau emis de autoritatea competent
ă din punct de vedere material/
teritorial și în limitele acestor competențe;
dacă
conținutul actului este conform cu
legea
în baza căreia a fost emis;
dacă
actul corespunde scopului urmărit de le
gea pe care o pune în executare și
dacă a fost adoptat sau emis în forma specifică actului administrativ și a normelor de tehnică legislativă.
În speță, instanța de fond a fost învestită cu soluționarea unei cereri având ca obiect anularea O
rdinul
B.
nr.
1430 din
20
noiembrie
2013 privind numirea Consiliului de conducere al
C.
,
anularea calendarului de atribuire și a documentației de atribuire a traseelor din programul de transport al zonei metropolitane pentru perioada 2014-2020 (acte administrative emise de către
C.
).
I
nstanța de fond
reținut în mod greșit faptul că
actele administrative contestate
au fost emise cu nerespectarea "tuturor prevederilor legale incidente în materie".
Contrar celor reținute de către instanța de fond,
Ordinul
B.
nr.
1430 din
20
noiembrie
2013 a fost emis în temeiul dispozițiilor
art.
5
alin. (4)
din H.G.
nr.
24/2013 privind organizarea și funcționarea
B.
, în conformitate cu
art.
10 alin (1) O.G.
nr.
21/2011 privind înființarea
C.
și ale
art.
11 din Regulamentul de organizare și funcționare al
C.
, aprobat prin H.G.
nr.
1204/2011.
Faptul că ministrul transporturilor a emis O
rdinul
nr.
1430 din
20
noiembrie
2013 având în componență
nominalizați
doar 6 memb
ri din cei 7 prevăzuți în anexă
nu constituie
motiv de nelegalitate al acestuia, întrucât, potrivit legii
componența nominală
nu este
condiți
e
de validitate a actului juridic
în
cauză
,
în anexa
Ordinul
B.
nr.
1430 din
20
noiembrie
2013 componența Consiliului de conducere al
C.
cuprinde
7 membri și, d
eși nu este nominalizat membrul din partea C
onsiliului
G
eneral al
M
unicipiului
B
ucurești
, acesta este prevăzut în componența
din
Anexă.
Totodată, critică
recurentul pârât
soluția instanței de fond și sub aspectul reținerii
nelegalită
ții
Ordinul
B.
nr.
1430 din
20
noiembrie
2013 prin raportare la dispozițiile
art.
14
alin. (2)
din Regulamentul de organizare și funcționare al
C.
, aprobat prin H.G.
nr.
1204/2011, potrivit cărora hotărârile Consiliului de Conducere se iau cu majoritatea voturilor membrilor acestuia. Sub acest aspect, instanța de fond analizează ipoteza luării unei decizii în Consiliul de Conducere cu majoritatea voturilor, concluzia instanței de fond fiind aceea că adoptarea unei hotărâri poate fi asigurată doar dacă organul de conducere al
C.
este format dintr-un număr impar de membri.
În fapt însă, instanța de fond a analizat dispozițiile 14
alin. (2)
din Regulament doar din punct de vedere teoretic, in abstracto, fără să aplice în practică aceste dispoziții și fără să verifice documentele care atestă cum au fost luate hotărârile Consiliul de Conducere în componența dată de
Ordinul
B.
nr.
1430 din
20
noiembrie
2013.
Aprobarea
actelor
ce fac obiectul petitului 2 al cererii de chemare în judecată a fost hotărâtă de Consiliul de
c
onducere la data de 19
decembrie
2013, cu majoritatea membrilor din
compunerea aprobată
, respectiv 4 voturi din totalul de 7 voturi
, a
nularea acestora de către instanța de fond
fiind
nelegală.
A
stfel cum rezultă din Procesul verbal al
ședinței
Consiliul de Conducere din data de 19
decembrie
2013
și din Hotărârea C
onsiliului
G
eneral al
M
unicipiului
B
ucurești
din data 30
august
2012
, Consiliul General al Municipiului București avea reprezentant în Consiliul de Conducere al
C.
în persoana doamnei
F.
,
fiind deci respectat numărul de
7 membri nominalizați.
De asemenea,
recurentul pârât a criticat
soluția pronunțată de către instanța de fond
ca
nelegală și sub aspectul
respinge
rii excepției rămânerii fără obiect a
cererii de anulare a
Ordinul
B.
nr.
1430/2013.
II. Procedura în fața instanței de recurs;
Intimata reclamantă nu a formulat
întâmpinare
, dar la data de 15 februarie 2017 a depus concluzii scrise, solicitând respingerea recursurilor pârâților ca nefondate.
Prin
Încheierea de ședință
din 15 februarie
2017,
pronunțată în condițiile art. 493 C. proc. civ., recursurile au fost admise în principiu.
În faza procesuală a recursului
au fost depuse înscrisuri noi de către recurentul pârât
B.
III. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor;
Examinând cu prioritate
, conform art. 248 alin. (1) C. proc. civ.,
excepțiile lipsei dovezii calității de reprezentanți
a semnatarilor cererilor de recurs, invocate de apărătorul intimatei reclamante, Înalta Curte constată că acestea nu sunt întemeiate.
Astfel, se constată că recursul pârâtei C. a fost exercitat de reprezentantul legal al instituției, director general G., prin avocat H., care a reprezentat partea și în fața instanței de fond, în baza împuternicirii din 24 noiembrie 2014.
Or, potrivit art. 87 alin. (2) C. proc. civ., avocatul care a reprezentat sau asistat partea la judecarea procesului poate face,
chiar fără mandat
, orice acte pentru păstrarea drepturilor supuse unui termen și care s-ar pierde prin neexercitarea lor la timp și poate, de asemenea,
să introducă orice cale de atac
împotriva hotărârii pronunțate.
Cât privește recursul formulat de pârâtul B., se constată că acesta a fost exercitat prin direcția juridică autorității publice, fiind respectate dispozițiile art. 80 alin. (1) coroborat cu art. 84 C. proc. civ., coroborate cu prevederile Regulamentului de organizare ș
i func
ționare a B. adoptat prin Ordinul nr. 1417 din 8 octombrie 2014 al B.
Astfel, persoana juridică poate exercita drepturile sale procedurale prin reprezentant legal sau convențional, iar potrivit prevederilor Secţiunii 10 ”Direcţia Juridică” din Regulamentul menționat:
”Art. 1. - Direcţia Juridică este compartiment funcţional în structura organizatorică a B., organizat la nivel de direcţie, subordonată direct B.,
care asigură îndeplinirea funcţiilor acestuia în limitele competenţelor acordate în domeniul specific
.
Art. 2. - 1) Conducerea Direcției Juridice este asigurată de
director
. În lipsa acestuia, conducerea este asigurată de către
directorul adjunct
/ unul din șefii de serviciu, în limitele mandatului dat de director. (…) 4) Directorul dă
delegat
̧ie de reprezentare a B. în faţa instanţelor judecă
tores
̧ti şi semnează acţiunile şi apărărire formulate,
exercită căile de atac
pentru şiîn numele B.”
Din ordinele depuse în copie la filele 110-111 ale dosarului de recurs, reiese calitatea de director a numitei I. și, respectiv, calitatea de director adjunct a numitului J., la data de 19 februarie 2015, prin nota de la fila 86 fiind și ratificate expres actele procedurale semnate de acesta din urmă.
Prin urmare, este lipsită de temeinicie contestarea calității de reprezentant a semnatarilor celor două recursuri.
Analizând
în continuare hotărârea atacată, prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate ș
i a dispozi
țiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt
fondat
e în limitele și pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare
.
Motivul de casare reglementat de
art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
, invocat formal de recurentul pârât B., nu a fost dezvoltat în niciun fel de către parte, iar Înalta Curte apreciază că nici nu este incident în cauză, în sensul că hotărârea recurată nu cuprinde „numai motive străine de natura cauzei” și respectă cerințele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit căruia considerentele trebuie să cuprindă „expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților”.
Este fondată însă invocarea de către ambii recurenți pârâți a
motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
, întrucât instanța de fond, deși a identificat dispozițiile legale aplicabile, a dat o interpretare greșită acestora, cu consecința unei aplicări denaturate a normelor juridice la situația de fapt ce rezulta din actele dosarului.
Astfel, Înalta Curte reține că
C.
este
, potrivit actului normativ de înființare
(O
.
G
.
nr.
21/2011),
o instituție publică cu personalitate juridică proprie, cu atribuții în gestionarea tr
ansportului rutier de persoane î
n zona metropolitană București.
De asemenea, potrivit Regulamentului de organizare și funcționare al
C.
, aprobat prin H
.
G
.
nr.
1204/2011,
C.
este instituția publică desemnată să asigure planificarea strategică, monitorizarea și avizarea activităților privind autorizarea, organizarea și controlul funcționării serviciilor de transport public de călători în zona metropolitană București, pentru transportul cu metroul, autobuze, microbuze, tramvaie, troleibuze, trenuri regionale și transport naval.
În conformitate cu art. 11
din H.G. nr. 1204/2011, „
(1) Conducerea C. este asigurată de către un consiliu de conducere, compus din 7 persoane, al cărui președinte este directorul general, astfel:
a) 3 reprezentanți ai
B.
și Infrastructurii;
b) un reprezentant al
D.
;
c) un reprezentant al Consiliului General al Municipiului București; și
;
d) un reprezentant al Consiliului Județean Ilfov.
(
…
)
.
(3) Membrii consiliului de conducere se numesc și sunt revocați din funcție prin ordin al
B.
și infrastructurii, la propunerea instituțiilor menționate la
alin.
(1).
”
Potrivit
art.
14
alin. (2)
din Regulament, „h
otărârile
C
onsiliului de conducere se iau cu majoritatea voturilor membrilor acestuia.
”
Se observă deci că h
otărârile luate de Consiliul de conducere sunt valabile, cu condiția respectării dispozițiilor
art.
14
alin. (2)
din Regulamentul de organizare și funcționare a
C.
(întrunirea majorității membrilor care compun Consiliul)
ș
i cu condiția
constituirii
Consiliului de conducere potrivit
prevederilor legale în vigoare
.
Or
, Consiliul de conducere este legal constituit
prin ordinul
B.
,
dacă are compunerea
prevăzută de
art.
11, întrucât î
n sensul avut în vedere de legiuitor, compunerea Consiliului se referă la instituțiile implicate și la numărul de reprezentanți ce urmează a fi propuși de aceste instituții
, iar nu la numele acestor reprezentanți
.
O altă interpretare ar fi de natură să conducă la posibil
itatea ca activitatea
C.
, și -
mai ales -
întreaga activitate de transport în zona metropolitană să poată fi blocată sau semnificativ perturbată prin simpla omisiune a vreuneia dintre autoritățile implicate de a își îndeplini la timp obligația legală de a formula propuneri de reprezentanți în Consiliul de conducere.
Rezultă deci că, în condițiile în care în anexa la
Ordinul
B.
nr.
1430 din
20
noiembrie
2013
,
figurează compunerea
Consiliului de conducere al
C.
din cei 7 membri stipulați în Regulament, concluzia de nelegalitate la care instanța de fond a ajuns este neîntemeiată.
De altfel, prin înscrisurile noi depuse în faza recursului, recurentul pârât a făcut dovada nominalizării prealabile a reprezentantului C
onsiliului
G
eneral al
M
unicipiului
B
ucurești
, în persoana numitei
F.
De asemenea,
Înalta Curte constată că
Ordinul
B.
nr.
1430 din
20
noiembrie
2013 corespunde scopului urmărit de dispozițiile legale pe care le pune în aplicare
, prin emiterea sa
asigur
ându-se
funcționarea
efectivă a
C.
, exercitarea de către aceasta, prin unicul său organ de conducere, a atribuțiilor conferite de lege în
domeniul transportului public de călători
di
n zona metropolitană București.
Având în vedere constatarea eronată a nelegalității Ordinului
nr.
1430/2013, este evident că și raționamentul pe care s-a întemeiat constatarea că și actele subsecvente ar fi nelegale, fiind adoptate de un consiliu nelegal c
onstituit este lipsit de temei.
Nici argumentul primei instanțe în sensul că actele subsecvente ordinului contestat au fost adoptate nelegal, neputându-se întruni o majoritate decât în cazul unui număr impar de membri nu este unul valid.
În acest context, Înalta Curte constată, contrar celor reținute de instanța de fond, că, în condițiile î
n care legiuitorul nu a impus o majoritate calificată pentru adoptar
ea
hotărârilor Consiliului de conducere, înseamnă că s-a referit la o majoritate
simplă (jumătate plus unul dintre membrii consiliului)
.
Această majoritate simplă
a fost
întrunită în speță, actele fiind adoptate
cu prezența și votul a
4 dintre cei 7 membri prevăzuți în structura Consiliului
, astfel cum rezultă din Procesul verbal al Ședinței Consiliul de Conducere din data de 19
decembrie
2013
,
depus la fila 20 din dosarul de recurs
și
semnat inclusiv de numita
F.
, reprezentant C
onsiliului
G
eneral al
M
unicipiului
B
ucurești
, conform H
otărârii
C
onsiliului
G
eneral al
M
unicipiului
B
ucurești
nr.
94 din
30
august
2012
(
fila 19)
.
De altfel, în regulă generală, majoritate
a simplă
po
ate
fi realizat
ă
și în cazul structurilor cu număr par de membri (de exemplu,
jumătate plus unul d
in 6 membri înseamnă 4 membri).
În sfârșit
,
apreciind și
că s
oluția primei instanțe
de a anula integral Calendarul de atribuire și celelalte documente
care au urmat emiterii Ordinului
nr.
1430/2013
este bazată pe un formalism excesiv și nu asigură prevalența interesului public al menținerii
acestor
acte
în raport cu interesul privat, Înalta Curte constată întemeiat motivul de casare reglementat de
art.
488
alin. (1)
pct.
8
C. proc. civ.
, invocat de ambii recurenți.
IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia;
În temeiul
art.
248
alin. (1)
c
oroborat cu art. 82 alin. (1)
C. proc. civ.
, va respinge excepțiile lipsei dovezii calității de reprezentant a semnatarilor cererilor de recurs, invocate de intimata - reclamantă.
Î
n baza dispozi
țiilor
art.
20
din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art.
496
raportat la
art.
488
alin. (1)
pct.
8
C. proc. civ., Înalta Curte
va
admite recursurile declarate de pârâții B. și C.
va casa
în parte sentința recurată și
va respinge ac
țiunea formulată
de reclamanta SC A. SRL
ca neîntemeiată, menținâ
nd, totodat
ă, soluț
ia dat
ă de prima instanță excepției rămânerii fără obiect a primului
capăt de cerere din acțiunea introductivă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge excepțiile lipsei dovezii calității de reprezentant a semnatarilor cererilor de recurs, invocate de intimata - reclamantă.
Admite recursurile declarate de pârâții B. și C. împotriva sentinței civile nr. 3456 din 16 decembrie 2014 a Curții de Apel București, secț
ia a VIII-a contencios administrativ
ș
i fiscal.
Casează în parte sentința recurată.
Respinge ac
țiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, ca neîntemeiată.
Menține în rest sentința.
Definitivă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 15 februarie 2017.