ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1582/2017

Obiectul litigiului dedus judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2013 la data de 18.07.2013, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2013 emis de pârâta Agenția Naționala de Integritate (ANI), cu cheltuieli de judecată.

Hotărârea primei instanței Prin Sentința nr. 2710 din 13 octombrie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis cererile reunite promovate de reclamantul A. cu domiciliul în Năvodari, jud. Constanța, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate cu sediul în București, Bd. Lascăr Catargiu nr. 15, București, sectorul 1 și a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2013 întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 2710 din 13 octombrie 2014, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs Agenția Naționala de Integritate solicitând admiterea recursului și în rejudecarea cauzei să respingă contestația cu consecința menținerii ca temeinic și legal a Raportului de evaluare nr. x/03.07.2013. Recurenta-pârâtă a invocat în susținerea cererii de recurs motivele prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ. Una dintre criticile formulate privește încadrarea SC B. Constanța în categoria societăților comerciale de interes local, instanța ignorând dispozițiile art. 87 lit. f) din Legea nr. 161/2003 care prevede existența a două categorii de societăți comerciale: cele de interes local și cele de interes național. Așadar, atunci când a stabilit regimul incompatibilităților legiuitorul a luat în considerare numai cele două tipuri de societăți, fără a se referi și la societățile cu caracter regional. Interpretarea dată de prima instanță textului art. 87 din Legea nr. 161/2003 contrazice principiul că acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu distinge și dacă interzice mai puțin, implicit interzice mai mult. A fost invocată și jurisprudența instanțelor de judecată în acest sens, respectiv Sentințele civile nr. 73/2014 și 79/2014 pronunțate de Curtea de Apel Oradea; 86/2014 și 532/2012 pronunțate de Curtea de Apel Constanța și 161/2014 a Curții de Apel București - sentință ce analizează pe larg ce înseamnă termenul "local", în înțelesul legii administrației publice. Printr-o altă critică pârâta a arătat că în mod greșit instanța de fond a reținut că pentru întocmirea raportului de evaluare, ANI a folosit informații nepublice, de vreme ce informațiile utilizate pot fi extrase din registre publice sau chiar din declarațiile de avere sau de interese. Așadar, starea de incompatibilitate a reclamantului se putea verifica utilizând și alte surse decât cele care au caracter nepublic. De altfel, sancțiunea prevăzută de art. 13 din Legea nr. 176/2010 se aplică numai în ceea ce privește evaluarea averii, nu și în ceea ce privește starea de incompatibilitate. Pe de altă parte, elementele care au dus la constatarea încălcării sunt publice, adică deținerea funcției de primar al orașului Năvodari și a funcției de reprezentant al orașului Năvodari în Adunarea Generală a Acționarilor a societății comerciale de interes local SC B. SA În mod greșit instanța de judecată reține că reclamantul nu a desfășurat activitate efectivă în cadrul societății comerciale, ceea ce nu este relevant raportat la faptul că a fost desemnat membru AGA prin Hotărârea Consiliului Local nr. 2 din 23.02.2013 care are caracter public.

Procedura derulată în fața Înaltei Curți de Casație și Justiție În cauză s-a întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului la 22 ianuarie 2016, după comunicarea cererii de recurs către intimat și după primirea întâmpinării formulate de acesta. Raportul realizat în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 15 martie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din același act normativ. Atât recurentul, cât și intimatul nu au depus puncte de vedere asupra raportului comunicat. Prin încheierea de ședință din data de 06 decembrie 2016, completul de filtru a constatat, analizând conținutul raportului întocmit, că recursul îndeplinește condițiile de admisibilitate și a fixat termen de judecată pe fond a recursului, în ședință publică, pentru data de 02 mai 2017. La data de 08 decembrie 2016 reclamantul A. a formulat cerere de preschimbare termen, cerere ce i-a fost respinsă prin încheierea de ședință din 13 decembrie 2016.

Apărările formulate în cauză La data de 25 februarie 2015 a depus întâmpinare reclamantul A., solicitând respingerea recursului, ca nefondat. S-a arătat că prin Sentința civilă nr. 2710 din 13 octombrie 2014, Curtea de Apel București a admis cererile conexate și a dispus anularea raportului de evaluare întocmit de pârâta ANI. Astfel, în mod corect a reținut instanța de fond că pârâta a încălcat prevederile art. 20 și art. 13 din Legea nr. 176/2010, în sensul că anterior informării și invitării reclamantului pentru a prezenta un punct de vedere asupra evaluării a folosit informații care nu erau publice, respectiv procese-verbale ale ședințelor AGA ale SC B. SA, aspect consemnat în Raportul de evaluare. În ceea ce privește Raportul de evaluare nu s-a respectat termenul înăuntrul căruia acesta putea fi emis, conform art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010. Pe fondul cauzei, instanța a statuat că pentru a dobândi calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în AGA spre a exercita în numele ei drepturile și obligațiile corespunzătoare participațiilor deținute de acesta la societăți comerciale este necesar un mandat special pentru adunarea respectiva, concretizat printr-o hotărâre de consiliu local. Un alt aspect este acela că societatea comercială la care activa era de interes regional și nu local, așa cum s-a reținut de către pârâtă în Raportul de evaluare. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Motivele invocate de pârâtă se subsumează dispozițiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și urmează să fie analizate din această perspectivă. Sunt nefondate criticile pârâtei în ceea ce privește aplicarea de către instanța de fond a dispozițiilor legale ce reglementează calitatea de operator regional al societății comerciale în a cărei Adunare Generală a Acționarilor a fost desemnat primarul orașului Năvodari. Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ pe calea prevăzută de dispozițiile art. 22 din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x/03.07.2013 emis de Agenția Națională de Integritate, în temeiul art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, în temeiul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) și ale art. 91 alin. (1) și (3) din Legea nr. 161/2003, enunțate în cuprinsul raportului, pârâta a apreciat că cele două funcții deținute simultan de reclamant, respectiv funcția de primar al orașului Năvodari, Județul Constanța și calitatea de reprezentant al orașului Năvodari în Adunarea Generală a Acționarilor în cadrul SC B. SA sunt incompatibile, persoana evaluată nerespectând obligația ce-i revenea potrivit dispozițiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 de a demisiona din una dintre funcțiile incompatibile. Înalta Curte reține că potrivit prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data întocmirii raportului: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: (...) f) funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național." În conformitate cu prevederile art. 91 alin. (3) din aceeași lege: "Alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor prezentei secțiuni este obligat să demisioneze din una dintre funcțiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi" iar nerespectarea de către alesul local aflat în stare de incompatibilitate a obligației prevăzute de dispozițiile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 este sancționată, conform art. 91 alin. (4) din același act normativ cu încetarea de drept a mandatului de ales local. Norma juridică prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, reglementând incompatibilități ale aleșilor locali, constând într-o restrângere de drepturi pentru aceștia și sancțiuni pentru nerespectarea lor, este de strictă interpretare și aplicare, interpretului legii fiindu-i interzis a completa "lacunele legii", și a o aplica pentru identitate de rațiune la alte situații, neprevăzute de lege, conform art. 10 din C. civ. Este neîndoielnic că funcția de primar este incompatibilă cu funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local, aspect care de altfel i se impută reclamantului prin Raportul de evaluare contestat. Mai mult, este necontestat că reclamantul a fost desemnat ca reprezentant al orașului Năvodari în Adunarea Generală a Acționarilor la SC B. SA prin Hotărârea Consiliului Local Năvodari nr. 2 din 23.02.2013. Însă, contrar susținerilor pârâtei, SC B. SA are calitate de operator regional, ceea ce înseamnă că nu se încadrează în categoria societăților comerciale de interes local, așa cum prevede art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003. Legiuitorul, în clasificarea societăților comerciale a stipulat după criteriul interesului pe care acestea îl reprezintă, local, județean sau statal, interes care se suprapune cu competența lor teritorială de activitate. Competența acestor societăți, cel mult, se suprapune cu competența din punct de vedere teritorial a autorităților publice care le înființează, competență peste care acestea nu pot dispune și care se exercită în limitele teritoriale ale unității administrativ teritoriale pe care o administrează și o conduc. Astfel, societățile comerciale constituite la nivelul comunelor, orașelor și municipiilor sunt de interes local, societățile comerciale constituite la nivelul județelor sunt de interes județean, iar societățile constituite la nivel statal prin hotărâre de guvern sunt de interes național. Însă, prin Legea nr. 51/2006, legiuitorul reglementează și noțiunea de operator regional, acesta fiind o societate cu capital social integral al unora sau al tuturor unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară, având ca obiect de activitate serviciile de utilități publice. Aria de deservire a acestui operator coincide cu limitele teritoriale cumulate ale unităților administrativ-teritoriale membre ale unei asociații de dezvoltare intercomunitară, cu obiect de activitate serviciile de utilități publice și care au contribuit la constituirea capitalului social al acesteia, ceea ce în mod evident depășește ca interes nivelul local al fiecărui membru participant. În speță, aria de deservire și, în mod corelativ, de interes a SC B. SA vizează șase județe: Constanța, Ialomița, Dâmbovița, Brașov, Ilfov și Călărași, astfel că se poate afirma că această societate este de interes regional. Pluralitatea de unități administrativ-teritoriale comunale, municipale și județene, care asigură acționariatul într-o societate comercială ce dobândește statut de operator regional, face ca obiectul serviciilor prestate de respectivul operator să depășească aria în care un primar are puterea de a servi doar un interes local. Or, art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 reglementează starea de incompatibilitate între funcția de primar și calitatea de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunarea generală a unei societăți de interes local, nicidecum în privința unui operator regional de utilități publice, cum este cazul în speță. În consecință, ceea ce prezintă relevanță în analiza stării de incompatibilitate, este statutul societății la momentul evaluării efectuate de inspectorii pârâtei, iar SC B. SA poate fi definită ca operator regional în sensul prevederilor art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006. Societatea menționată nu poate fi calificată ca societate comercială de interes local în sensul normei prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, ceea ce atrage neîntrunirea elementelor constitutive ale acestei incompatibilități legale pentru reclamantul A. și nulitatea raportului de evaluare. Așa fiind, instanța de fond a statuat în mod corect că instituția pârâtă a interpretat și aplicat eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 și, în consecință, a anulat Raportul de evaluare nr. x/03.07.2013 emis de Agenția Națională de Integritate. În ceea ce privește analiza situațiilor de incompatibilitate din perspectiva aplicării dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 și a conținutului noțiunii de operator regional, Înalta Curte are o jurisprudență constantă în acest sens e.g. Deciziile nr. 163/2015, 431/2015, 432/2015, 473/2015, 1339/2015, 1410/2015 și nr. 1908/2015. Înalta Curte constată că motivul de nulitate analizat afectează în mod esențial actul atacat, respectiv Raportul de evaluare nr. x/03.07.2013 emis de Agenția Națională de Integritate, astfel încât menținerea sentinței sub acest aspect nu mai impune analizarea celorlalte critici formulate de pârâtă în recurs. Cu alte cuvinte, dacă aceste critici vizează alte motive de nulitate reținute de instanța de fond, analiza lor devine nerelevantă pentru că este suficient un singur motiv de nulitate pentru a desființa actul atacat. În ceea ce privește dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta a fost invocat formal, fără ca motivele formulate să poată fi subsumate acestei prevederi legale. Criticile pârâtei privesc fondul cauzei, axându-se în principal pe elementele ce conturează starea de incompatibilitate a reclamantului, criticându-se raționamentul jurisdicțional efectuat de instanța de judecată cu privire la cauzele de nulitate ale raportului de evaluare. Față de aceste considerente, Înalta Curte în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. urmează să respingă recursul, ca nefondat. Urmează să respingă cererea de acordare a cheltuielilor de judecată de către reclamant, ca neîntemeiată. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 452 C. proc. civ.: "Partea care pretinde cheltuielile de judecată trebuie să facă, în condițiile legii, dovada existenței și întinderii lor, cel mai târziu la data închiderii dezbaterilor asupra fondului cauzei." Or, în cauză, până la închiderea dezbaterilor nu au fost depuse documentele care să probeze efectuarea cheltuielilor de judecată, astfel încât cererea reclamantului urmează să fie respinsă.