ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3891/2010

I.C.C.J., secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 3891 din 28 septembrie 2010 Reclamantele C.C. și M.M. au chemat în judecată Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, reprezentat prin Procurorul General de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, solicitând instanței ca în contradictoriu cu acesta să dispună suspendarea executării Ordinului nr. 1472 emis la 2 iulie 2009 de către pârât,până la pronunțarea instanței de fond.

În motivarea cererii, reclamantele au arătat că prin ordinul a cărui suspendare o solicită, Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a dispus suspendarea aplicării Ordinului nr. 526 din 3 martie 2009, începând cu data de 1 iunie 2009, motivat de împrejurarea că prin adresa nr. 293378/2009, a Ministerului Finanțelor s-a comunicat suspendarea de la plată în continuare a sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică, întrucât această plată intră sub incidența O.U.G. nr. 71/2009, iar prin decizia nr. 1471 aceeași măsură a fost dispusă în privința deciziei nr.525/2009, prin care era acordat același spor personalului auxiliar de specialitate. Reclamantele au mai arătat că în speță sunt întrunite condițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Pârâtul a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei de interes a reclamantelor în promovarea acțiunii în raport de împrejurarea că prin sentința civilă nr. 361/2009 pronunțată de Curtea de Apel Cluj în dosarul nr. 1305/33/2009, s-a admis acțiunea reclamanților H.M., ș.a și s-a dispus anularea Ordinului nr. 1472/2009. Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 4260 din 2 decembrie 2009 a respins excepția lipsei de interes invocată de pârât și a admis cererea reclamantelor dispunând suspendarea executării Ordinului nr. 1472 emis la 2 iulie 2009 de către Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut că reprezintă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actelor administrative contestate împrejurarea că acestea retroactivează, având incidență asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși sunt emise la data de 2 iulie 2009. În baza unei cercetări sumare a aparenței dreptului, instanța a apreciat că există o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului a cărui suspendare se solicită. Împotriva acestei sentințe, considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Recurentul a reiterat excepția lipsei de interes a reclamantelor în promovarea acțiunii, având în vedere că prin mai multe hotărâri pronunțate în cauze cu același obiect, instanțele au dispus deja suspendarea ordinului nr. 1472/2009 emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție . Cum ordinul atacat este un act administrativ unilateral cu caracter normativ și nu individual, suspendarea acestuia, susține recurentul, odată pronunțată, lipsește actul de efecte juridice în totalitatea sa. Recurentul a mai susținut și faptul că acțiunea reclamantelor este și lipsită de obiect, cel puțin sub aspectul producerii de efecte pentru viitor, întrucât Ordinul nr. 526 din 3 martie 2009 emis de Procurorul General cât și Ordinul nr. 1472 din 2 iulie 2009, au fost abrogate, ca urmare a emiterii Ordinului nr. 2777 din 17 noiembrie 2009 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Printr-un ultim motiv de casare, recurentul a susținut că instanța de fond a dispus în mod nelegal suspendarea executării actului administrativ atacat, depășind atribuțiile puterii judecătorești prin adăugarea la legea specială de salarizare a magistraților și personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor, schimbând înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al acestui act normativ. Recursul este nefondat, urmând a fi respins pentru considerentele ce se vor arăta în continuare: Referitor la excepția lipsei de interes a reclamanților în promovarea acțiunii, se va reține că nu este întemeiată, interesul fiind justificat de suspendarea efectelor actului contestat, împrejurarea că această măsură ar fi fost, deja, dispusă prin alte hotărâri judecătorești neavând relevanță, întrucât aceste hotărâri își limitează efectele la părțile procesului în care au fost pronunțate.

În ceea ce privește excepția lipsei de obiect a cererii de față urmează să se constate că aceasta este neîntemeiată și nu poate fi primită, deoarece analizarea de către instanța de judecată a cererii de suspendare a executării unui act administrativ trebuie făcută în raport cu legislația în vigoare la data emiterii respectivului act; or, la data emiterii actului administrativ contestat și chiar a judecării cererii de suspendare a executării acestuia, Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice nu era în vigoare. Cu privire la cererea de suspendare, se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat, obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 01 iunie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, se arată că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuși, titlu executoriu. Așadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Rezultă din textul legal susmenționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existența unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret au obligația să o realizeze; așadar, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte constată că există un caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, prin actul administrativ analizat, emis la data de 2 iulie 2009, s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că a fot încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În acest sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie precizat, de asemenea, că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

De asemenea, un alt aspect care vădește aparența de nelegalitate a actului contestat îl constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială. În raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. În ceea ce privește noțiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, o definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Această condiție legală este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. Față de cele arătate, apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, a respins recursul declarat, ca nefondat.