Decizia nr. 1698/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 316/2014 a Curții de Apel Craiova

Cererea de chemare în judecată La data de 28.02.2014, s-a înregistrat pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, solicitând admiterea acțiunii și anularea Raportului de evaluare nr. x din 11.02.2014 emis de Agenția Naționala de Integritate precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată. La data de 28 mai 2014, reclamanta a invocat excepție de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 77 din Legea nr. 567/2004 raportat la dispozițiile art. 40, art. 53 și art. 16 din Constituția României, iar prin încheierea din 25 iunie 2014 Curtea de Apel Craiova a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 77 din Legea nr. 567/2004 raportat la dispozițiile legale invocate de către reclamantă.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 316 din 17 septembrie 2014 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, s-a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x din 11.02.2014 emis de pârâtă și s-a luat act că reclamanta nu a solicitat cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că raportul de evaluare analizat este afectat de nelegalitate pentru neîndeplinirea condițiilor de formă prevăzute expres de lege, care impun exigențele de motivare ale raportului de evaluare și care constituie o garanție a respectări drepturilor persoanei evaluate pe parcursul procedurii de evaluate. S-a mai arătat că, dispozițiile art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004 nu pot fi interpretate, așa cum se arată prin întâmpinarea formulată în cauză potrivit, principiului "ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus", ci acestea se impun a fi interpretate coroborat cu dispozițiile alin. (2) al aceluiași articol, potrivit principiului "exceptio est strictissimae interpretationis". În speța dedusă judecății din art. 2 alin. (1) al Statutului Asociației de Locatari ANL R 2008 rezultă că aceasta este o persoană juridică nonprofit (fără scopuri patrimoniale), constituită în baza Legii locuinței nr. 114/1996 și ale Legii 230/2007, privind organizarea și funcționarea asociațiilor de proprietari, având ca obiect de activitate asigurarea condițiilor de funcționare normală a locuințelor pe care locatarii blocurilor R2, R6, R8, R12, R14, R16 de pe raza mun. Craiova, str. Potelu, le dețin în calitate de chiriași ai locatorului Primăria mun. Craiova, precum și a spațiilor cu altă destinație decât cea de locuință, aflate în folosință exclusivă sau comună indivizibilă, aferente condomioniului (art. 3 alin. (1) din Statutul Asociației), asocierea fiind determinată de existența locuinței comune, indivizibil legate de locuințele individuale pe care membrii asociației la dețin în cadrul condominiilor prin contractele de închiriere încheiate între fiecare locatar și proprietar - Primăria Municipiului Craiova, constituind forma de organizare și reprezentare a intereselor tuturor locatarilor legate de întreținerea, funcționarea, dezvoltarea și explorarea locuinței pe care o dețin în comun, astfel că nu intră sub incidența dispozițiilor art. 77 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 567/2004 și în consecință nici sub incidența dispozițiilor generice ale art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004.

Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, criticând-o pe motive de nelegalitate și netemeinicie și apreciind că a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, constând în art. 77 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 567/2004. Astfel, recurenta-pârâtă consideră că instanța de fond a apreciat în mod nefondat că noțiunile de "incompatibilitate" și "interdicție" sunt echivalente, deși interdicția se referă la interzicerea săvârșirii anumitor fapte sau acte, iar incompatibilitatea este generată de deținerea cumulativă a două sau mai multe funcții, legiuitorul făcând o distincție clară între incompatibilitățile funcției de grefier și interdicțiile aplicabile acestuia, reglementându-le în mod separat. Potrivit alin. (1) al art. 77 din Legea nr. 567/2004, funcția de grefier este incompatibilă cu orice alte funcții publice sau private, cu excepția funcțiilor didactice, recurenta considerând că intenția legiuitorului a fost aceea de a se referi la totalitatea funcțiilor din domeniul privat, indiferent de modul în care au fost dobândite, în cadrul căror organisme sunt exercitate, sau dacă sunt remunerate sau nu. În același timp, la alin. (2) al art. 77, sunt enumerate, nu funcții, ci o serie de activități și calități a căror desfășurare sau exercitare de către grefieri este interzisă: activități comerciale, activități de arbitraj, calitatea de asociat, calitatea de membru al unui grup de interes economic. Se mai arată că în speță, inspectorul de integritate a stabilit incompatibilitatea reclamantei în raport cu dispozițiile art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004, iar prin raportul de evaluare contestat s-a constatat această stare de incompatibilitate a reclamantei, începând cu data de 30.03.2013, când persoana evaluată a fost împuternicită să asigure funcția de Președinte în cadrul Asociației de proprietari Bloc ANLR 2008, aceasta exercitând concomitent și funcția de grefier în cadrul Curții de Apel Craiova, motiv pentru care apreciază că raportul de evaluare nr. 5665/G/I1 din 11 aprilie 2014, suspus controlului judecătoresc în cauza de față, a fost întocmit cu respectarea prevederilor legale, sens în care solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat, casarea hotărârii atacate și în rejudecare, solicită respingerea în totalitate a acțiunii introductive, ca fiind nefondată.

Apărările intimatului Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea, ca nefondat a recursului și menținerea ca temeinică și legală a hotărârii atacate. Intimata-reclamantă susține că instituirea regimului incompatibilităților și conflictului de interese în exercitarea demnităților și funcțiilor publice reprezintă restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute de art. 53 din Constituție, potrivit cărora restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți este posibilă numai prin lege și numai dacă se impune pentru situațiile expres prevăzute de acest articol. În opinia intimatei-reclamante, având caracter de excepție, dispozițiile prin care se reglementează conflictul de interese sunt de strictă interpretare și aplicare, iar extinderea acestora constituie un veritabil exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, adică o exercitare a dreptului de apreciere al Agenției Naționale de Integritate prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. De asemenea, consideră că interpretarea dată de recurentă dispozițiilor art. 77 din Legea nr. 567/2004 constituie și o încălcare a dispozițiilor art. 10 din C. civ., cu aplicabilitate generală în materia drepturilor civile și care interzice analogia și că un act normativ se interpretează în sensul avut de legiuitor la edictarea lui, în conformitate eu scopul acestuia. Astfel, arată că scopul legii este acela de a opri folosirea consecutivă a prerogativelor a două funcții care, la un moment dat, pot avea legătură, cu posibilitatea folosirii funcției publice în deservirea celeilalte funcții, în acest scop, legea excluzând deținerea anumitor funcții concomitent cu funcția publică, intenția legii nefiind aceea de a sancționa deținerea în sine a celor două funcții în orice condiții, ci doar în condițiile în care funcția publică poate fi folosită, chiar și ipotetic, în interesul celeilalte funcții. Intimata susține că nu a avut posibilitatea, nici teoretic și nici practic, de a folosi funcția publică deținută în activitatea Asociației de Locatari, activitate ce în opinia sa, nu poate fi încadrată în categoria funcțiilor publice sau private.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 15.03.2016, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 13.10.2016, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Intimata-reclamantă a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acțiune îndreptată împotriva Agenției Naționale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea raportului de evaluare nr. 5665/G/U din 11.02.2014, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată. Prima instanță a admis acțiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și în consecință a anulat raportul de evaluare nr. 5665/G/U din 11.02.2014 întocmit de către Agenția Națională de Integritate. Pârâta Agenția Națională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, prin raportul de evaluare nr. 5665/G/II din 11.12.2014 recurenta Agenția Națională de Integritate, în urma evaluărilor efectuate, a identificat elemente în sensul existenței unei stări de incompatibilitate, în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificare și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative. În concret, s-a reținut că intimata-reclamantă A. se află în stare de incompatibilitate începând cu data de 30.03.2013 (data Contractului de mandat nr. 19 din 30 martie 2013 prin care persoana evaluată este împuternicită să asigure funcția de Președinte în cadrul Asociației de Proprietari Bloc ANLR 2008)- până în prezent, exercitând concomitent cu funcția de grefier în cadrul Curții de Apel Craiova și funcția de Președinte în cadrul Asociației de Proprietari Bloc ANLR 2008 fiind încălcate astfel prevederile art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea și al personalului care funcționează în cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice. Referitor la lipsa motivării raportului de evaluare, reținută de prima instanță, Înalta Curte, analizând Raportul de evaluare nr. x din 11.02.2014, întocmit de către Agenția Națională de Integritate, constată că acesta conține suficiente elemente de fapt și de drept care să permită, pe de o parte, destinatarului să cunoască și să evalueze temeiurile ce au stat la baza întocmirii acestui raport, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate în privința soluției adoptate. De altfel, și în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene de la Luxembourg se reține că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară și univocă algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și, de asemenea, să permită instanțelor competența să efectueze revizuirea actului (cazul C-367/1995). De asemenea, s-a mai statuat că o detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, căci motivarea conferă actului transparență, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat și, în același timp, permite exercitarea de către Curte a controlului jurisdicțional (C-509/1993). În același context, se mai reține că și Constituția României prevede, în art. 31 alin. (2), obligația autorităților publice de a asigura informarea corectă a cetățeanului asupra treburilor publice și asupra problemelor de interes personal. Cu toate acestea, în speță, Înalta Curte consideră, contrar celor reținute de către prima instanță, că nu se poate vorbi despre lipsa motivării raportului de evaluare, câtă vreme din analiza acestuia rezultă temeiurile de drept în raport de care a fost reținută starea de incompatibilitate, precum și elementele de fapt privind împrejurările cauzei, funcțiile deținute de către reclamantă și perioada de timp avută în vedere. Pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că susținerile recurentei sunt fondate, întrucât potrivit art. 80 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției: " Incompatibilitățile privind demnitățile publice și funcțiile publice sunt cele reglementate de Constituție, de legea aplicabilă autorității sau instituției publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și de dispozițiile prezentului titlu. " Conform art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanțelor judecătorești și al parchetelor de pe lângă acestea și al personalului care funcționează în cadrul Institutului Național de Expertize Criminalistice: " (1) Funcția de grefier este incompatibilă cu orice alte funcții publice sau private, cu excepția funcțiilor didactice", iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol: " Grefierilor le este interzis: a) să desfășoare activități comerciale, direct sau prin persoane interpuse; b) să desfășoare activități de arbitraj în litigii civile, comerciale sau de altă natură; c) să aibă calitatea de asociat sau de membru în organele de conducere, administrare ori de control la societăți civile, societăți comerciale, inclusiv la bănci sau la alte instituții de credit, societăți de asigurare ori financiare, companii naționale, societăți naționale sau regii autonome; d) să aibă calitatea de membru al unui grup de interes economic. " Instanța de fond a reținut că alin. (1) al art. 77 din Legea nr. 567/2004 cuprinde o interdicție generică de exercitare a altor funcții publice sau private de către persoana care ocupă funcția de grefier ce trebuie coroborată cu dispozițiile alin. (2) ale aceluiași articol care arată în mod expres funcțiile și activitățile ce sunt interzise a fi exercitate de către grefieri. Contrar celor reținute de prima instanță, Înalta Curte reține că textul normei juridice trebuie interpretat, în primul rând, din punct de vedere teleologic, fiind evident că scopul reglementării și al legiuitorului a fost acela de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoana care deține o funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să-l împiedice să ajungă în situația de exercitare a unor activități în stare de incompatibilitate. Din analiza dispozițiilor legale privind incompatibilitatea grefierilor se observă că starea de incompatibilitate nu beneficiază de o definiție legală conținută într-un act normativ. Ea este înțeleasă potrivit definiției din Dicționarul explicativ al limbii române ca fiind "interdicția legală ca cineva să poată ocupa simultan două funcții, două atribuții care prin caracterul lor sunt contradictorii". Potrivit Ghidului privind incompatibilitățile și conflictele de interese elaborat de Agenția Națională de Integritate, incompatibilitățile reflectă acele situații în care un oficial public ocupă mai multe funcții în același timp, deși acest cumul este interzis de lege. Problema care se pune în cauză este dacă atribuția de președinte al asociației de proprietari constituie o funcție publică sau privată în sensul art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004. Potrivit art. 30 din Legea nr. 230/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea asociațiilor de proprietari: (1) Comitetul executiv, reprezentat de președintele asociației de proprietari, are următoarele atribuții: a) duce la îndeplinire hotărârile adunării generale și urmărește respectarea prevederilor legale, a statutului și a acordului de asociere ale asociației de proprietari; b) emite, dacă este cazul, decizii scrise privind reguli pentru ducerea la îndeplinire a hotărârilor adunărilor generale și pentru respectarea prevederilor legale, a statutului și a acordului de asociere, precum și alte decizii ce privesc activitatea din asociația de proprietari; c) întocmește proiectul bugetului de venituri și cheltuieli și pregătește desfășurarea adunărilor generale; d) reglementează folosirea, întreținerea, repararea, înlocuirea și modificarea părților proprietății comune, inclusiv cu privire la consumurile aferente proprietății comune; e) întocmește sau propune planuri de măsuri și activități și urmărește realizarea lor; f) supraveghează desfășurarea tuturor activităților din cadrul asociației de proprietari, în mod special situația încasărilor și plăților lunare; g) pentru scopul și activitățile asociației de proprietari, angajează și demite, încheie și reziliază contracte; h) își asumă obligații, în nume propriu sau în numele proprietarilor membri ai asociației de proprietari, privind interesele legate de clădire; i) inițiază sau apără în procese, în nume propriu sau în numele proprietarilor membri ai asociației de proprietari, interesele legate de clădire; j) stabilește sistemul propriu de penalizări ale asociației de proprietari pentru restanțele afișate pe lista de plată ce privesc cheltuielile asociației de proprietari, conform prevederilor legale; k) avizează documentele asociației de proprietari; l) asigură completarea la zi a cărții tehnice a construcției; m) asigură urmărirea comportării în timp a construcției, pe toată durata de existență a acesteia; n) gestionează situațiile excepționale și de criză; o) exercită alte atribuții care i-au fost conferite prin hotărârile adunării generale. (2) Ședințele comitetului executiv sunt legal întrunite dacă jumătate plus unu din numărul membrilor săi sunt prezenți. Ședințele comitetului executiv pot fi convocate de președintele asociației de proprietari sau de jumătate plus unu din numărul membrilor săi. (3) Deciziile comitetului executiv se consemnează în registrul de decizii al comitetului executiv. De asemenea, potrivit art. 31 din același act normativ: (1) Președintele asociației de proprietari reprezintă asociația în derularea contractelor și își asumă obligații în numele acesteia. El reprezintă asociația de proprietari în relațiile cu terții, inclusiv în acțiunile inițiate de asociație împotriva unui proprietar care nu și-a îndeplinit obligațiile față de asociație sau în procesele inițiate de un proprietar care contestă o hotărâre a adunării generale a proprietarilor. (2) Președintele asociației de proprietari supraveghează și urmărește aplicarea hotărârilor adunării generale, respectarea prevederilor statutului și acordului de asociere, precum și aplicarea deciziilor comitetului executiv. Acesta, în funcție de situație, poate propune comitetului executiv sau adunării generale, după caz, măsuri împotriva celor care nu respectă regulile, regulamentele, hotărârile și deciziile asociației de proprietari, conform prevederilor legale și statutare. Or, analizând atribuțiile președintelui asociației de proprietari, Înalta Curte apreciază că în îndeplinirea mandatului astfel încredințat, acesta se află în exercitarea unei funcții publice sau private în sensul vizat de textul legal amintit mai sus. Pe de altă parte, se reține că alin. (1) al art. 77 din Legea nr. 567/2004 se referă la incompatibilitatea cu orice alte funcții publice sau private, cu excepția funcțiilor didactice în timp ce alin. (2) al aceluiași articol se referă la interdicția de a desfășura anumite activități expres prevăzute de lege și nu se poate susține, că alin. (2) vine să detalieze prevederea generală de la alin. (1), chiar și numai pentru faptul că în alin. (2) sunt menționate și altfel de activități decât "funcțiile publice sau private". Din interpretarea prevederilor art. 77 alin. (1) din Legea nr. 567/2004, rezultă că influența asupra îndeplinirii cu obiectivitate a funcției se cere a fi doar potențială și nu neapărat efectivă. În jurisprudență s-a reținut că rațiunea instituirii acestor stări de incompatibilitate este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuțiilor și competențelor legale de către persoanele ce dețin anumite funcții, fără a fi necesar să se dovedească existența unui prejudiciu produs în patrimoniul instituțiilor publice sau a bugetului de stat. Din această perspectivă nu are relevanță împrejurarea că asociația de proprietari la care intimata deținea funcția de președinte, era non-profit, de vreme ce pentru a nu se crea un dubiu cu privire la îndeplinirea cu obiectivitate a funcției de grefier și în considerarea supremației interesului public, intimata-reclamantă era ținută de obligația de a respecta regimul legal al incompatibilităților aferent funcției pe care o ocupa.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 316 din 17 septembrie 2014 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și rejudecând cauza, va respinge acțiunea ca nefondată.