ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 689/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 689/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

cauzei. Primul ciclu procesual

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Timișoara reclamanta Agenția pentru Dezvoltare Regională Vest a solicitat

în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea parțială a prevederilor

art. 32 din H.G. nr. 457/2008 privind cadrul instituțional de coordonare și de

gestionare a instrumentelor structurale, publicată în M. Of. nr.

364/13.05.2008, în sensul excluderii Agenției pentru Dezvoltare Regională

dintre instituțiile cărora li se aplică acest articol.

În motivarea cererii

sale reclamanta a arătat că prin art. 32 din H.G. nr. 457/2008 pârâta a

instituit o procedură de stabilire a organigramei Agențiilor pentru Dezvoltare

Regională care excede atât legislației naționale, respectiv Legii nr. 315/2004

și Decretului nr. 31/1954 cu privire la persoanele fizice și cele juridice, cât

și reglementărilor de comunicare în ceea ce privește derularea programului

Operațional Regional.

A mai precizat

reclamanta că funcționează ca organism neguvernamental, nonprofit, de utilitate

publică, cu personalitate juridică, în domeniul dezvoltării regionale, precum

și că se organizează și funcționează în condițiile Legii nr. 315/2004 privind

dezvoltarea regională în România și ale statutului de organizare și

funcționare, aprobat de Consiliul pentru Dezvoltarea Regională al Regiunii

Vest.

Cu privire la

Consiliul pentru dezvoltare regională s-a arătat că acesta este organismul

regional deliberativ, fără personalitate juridică, care este constituit și

funcționează pe principii parteneriale la nivelul fiecărei regiuni de

dezvoltare, în scopul coordonării activităților de elaborare și monitorizare ce

decurg din politicile de dezvoltare regională. Astfel, Consiliul pentru

Dezvoltarea Regională coordonează întregul proces de dezvoltare regională.

În acest context,

reclamanta a arătat că art. 32 din H.G. nr. 457/2008 contravine prevederilor

legale mai sus invocate, având în vedere faptul că permite ca „În cadrul

instituțiilor desemnate să se organizeze la nivel de direcție

generală/direcție/serviciu, după caz, câte o structură distinctă care

îndeplinește funcția de organism intermediar".

A considerat

reclamanta că aceste prevederi sunt contradictorii și contravin legii privind

dezvoltarea regională în România, motiv pentru care a solicitat anularea lor.

Prin întâmpinare

pârâtul Guvernul României a invocat excepția lipsei de calitate procesuală

activă a reclamantei.

Pe fondul litigiului,

pârâtul a cerut respingerea acțiunii ca neîntemeiată arătând că H.G. nr. 457/2008

a fost adoptată în baza Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de

stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare

Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și de abrogare a

Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, care prevede, la art. 59, obligația Statelor

Membre de a desemna principalele autorități care intervin în gestionarea

instrumentelor structurale, precum și de a stabili reguli care să reglementeze

relațiile sale cu autoritățile desemnate la alin. (1), precum și cu Comisia

Europeană.

În cauză a formulat

cerere de intervenție în interesul pârâtului, intervenientul Ministerul

Finanțelor Publice solicitând respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Prin Sentința civilă

nr. 66 din 25 februarie 2009 Curtea de Apel Timișoara a respins ca inadmisibilă

acțiunea pe motiv că prin aceasta se solicită modificarea unui act

administrativ normativ.

Înalta Curte de

Casație și Justiție, prin Decizia civilă nr. 5172 din 18 noiembrie 2009,

pronunțată în Dosarul nr. 1418/59/2008, a admis recursul reclamantei, a casat

sentința și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță, pentru ca

instanța să se pronunțe pe fondul cauzei, apreciind că H.G. nr. 457/2008 este

un act administrativ individual ce se adresează unor subiecte de drept

determinate cu competență în domeniul gestionării instrumentelor structurale.

procesual

Prin Sentința nr. 191

din 14 aprilie 2010, Curtea de Apel Timișoara, în rejudecare, a admis acțiunea

formulată de reclamanta Agenția pentru Dezvoltare Regională Vest și a anulat în

parte art. 32 din H.G. nr. 457/2008 în sensul excluderii reclamantei dintre

persoanele juridice cărora li se aplică acest act. Totodată a respins cererea

de intervenție formulată de intervenientul M.F.P. în favoarea pârâtului

Guvernul României.

Pentru a pronunța

această soluție, Curtea a reținut, în esență, următoarele.

Prin art. 32 din H.G.

nr. 457/2008, Guvernul României a instituit o procedură de stabilire a

organigramei Agențiilor pentru Dezvoltare Regională care excede atât

legislației naționale, respectiv Legii nr. 315/2004 și Decretului nr. 31/1954

cu privire la persoanele fizice și cele juridice, cât și reglementărilor

comunitare în ceea ce privește derularea Programului Operațional Regional.

În acest context,

art. 32 din H.G. nr. 457/2008 contravine prevederilor legale invocate, având în

vedere faptul că permite ca „în cadrul instituțiilor desemnate să se organizeze

la nivel de direcție generală/direcție/serviciu, după caz, câte o structură

distinctă care îndeplinește funcția de organism intermediar".

Prin aceste prevederi

se realizează o ingerință în atribuțiile legale stabilite pentru Consiliul

pentru Dezvoltarea Regională, care este organismul regional deliberativ.

S-a mai reținut că

din dispoziția H.G. nr. 457/2008 rezultă că structura înființată prin această

hotărâre de guvern denumită „organism intermediar", la nivelul agențiilor

pentru dezvoltare regională, va fi coordonată și va răspunde direct în fața

Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor, ceea ce presupune

o ingerință directă a unei persoane juridice în actul decizional al unei alte

persoane juridice, având în vedere că între minister și agențiile pentru

dezvoltare regională nu există niciun fel de subordonare ierarhică.

Cum prin actul

administrativ s-a constituit o structură distinctă de organism intermediar,

denumită în continuare O.I., prevederea încalcă art. 7 alin. (2) lit. n) din

Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România.

A concluzionat Curtea

că prin art. 32 din H.G. nr. 457/2008, este vătămat dreptul reclamantei

prevăzut de Legea nr. 315/2004 de a se supune aprobării de către Consiliul

pentru Dezvoltarea Regională Vest, atâta timp cât prin actul normativ se

prevede obligativitatea constituirii unei structurii distincte a organismului

intermediar. De asemenea, este lezat interesul legitim al Consiliul pentru

Dezvoltarea Regională de a-și realiza competența de a aproba structura

organizatorică a Agenției pentru Dezvoltare Regională.

exercitate în cauză

Împotriva sentinței

pronunțată de instanța de fond au declarat recurs Guvernul României și Direcția

Generală a Finanțelor Publice Timiș în numele Ministerului Finanțelor Publice.

3.1. Recursul

formulat de recurentul Guvernul României

Prin motivele de

recurs dezvoltate, recurentul-pârât, apreciind că hotărârea primei instanțe

este neîntemeiată și nelegală, a susținut, în esență, că în mod greșit s-a

dispus anularea în parte a prevederilor art. 32 din H.G. nr. 457/2008, în

sensul excluderii reclamantei-intimate dintre persoanele juridice cărora li se

aplică, întrucât, simpla lecturare a textului indică clar că nu se face

referire directă la Agenția pentru Dezvoltarea Regională Vest -A.D.R.

Timișoara.

Recurentul a

menționat că dispozițiile acestui articol se impuneau a fi examinate în

coroborare cu cele cuprinse în art. 22 unde sunt indicate agențiile pentru

dezvoltare regională, cu atât mai mult cu cât reclamanta nu a fost nominalizată

expres.

Reținând că orice act

administrativ individual creează sau desființează drepturi și obligații în

beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate, recurentul a

susținut că în condițiile în care în cuprinsul art. 32 au fost indicate numai

în termeni generali „agențiile pentru dezvoltare regională”, soluția primei

instanțe este greșită.

Recurentul a mai

arătat că H.G. nr. 547/2008 a fost adoptată în baza Regulamentului (CE) nr.

1083/2006 al Consiliului de stabilire a prevederilor generale privind Fondul

European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune

și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 care prevede, la art. 59,

obligația statelor membre de a desemna principalele autorități care intervin în

gestionarea instrumentelor structurale.

În acest sens, prin

actul contestat, în art. 22 au fost desemnate ca organisme intermediare pentru

Programul operațional regional, agențiile pentru dezvoltare regională (A.D.R.)

iar în art. 31 - 32 au fost stabilite reguli generale aplicabile tuturor

organismelor intermediare, potrivit art. 58 și 59 alin. (2) din Regulamentul

(CE) nr. 1083/2006.

Recurentul a mai

precizat că prin H.G. nr. 457/2008, au fost desemnate :

- la art. 9,

Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor ca autoritate de

management pentru Programul operațional regional (P.O.R.), având

responsabilitatea gestionarii și implementării asistenței financiare

nerambursabile alocate acestui program, iar

- la art. 22, ca

organisme intermediare, pentru Programul operațional regional, agențiile pentru

dezvoltare regională (A.D.R.) precum și Ministerul pentru Întreprinderi Mici și

Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale.

În completarea

articolului 22 mai sus menționat, la art. 31 - 32, s-au stabilit reguli

generale aplicabile tuturor organismelor intermediare, în vederea unei

funcționări corecte a sistemului de management și control, așa cum de altfel

prevede și art. 58 și art. 59 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

În fine, recurentul a

subliniat faptul că întregul sistem de gestionare a Fondurilor Structurale și

de Coeziune este acreditat de către Comisia Europeană, în urma unui proces de

evaluare, efectuat în temeiul art. 71 din Regulamentul Consiliului nr.

1083/2006. Art. 71 prevede obligația Statului membru de a realiza, prin

intermediul Autorității de Audit, o evaluare a sistemelor de management și

control stabilite pentru gestionarea fiecărui program operațional finanțat din

Instrumentele Structurale, iar acest proces condiționează efectuarea primelor

plăți intermediare de către Comisia Europeană.

3.2. Recursul

declarat de recurenta Direcția Generală a Finanțelor Publice Timiș

Recurenta Direcția

Generală a Finanțelor Publice Timiș a susținut că soluția primei instanțe este

greșită, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ.

În esență, s-a arătat

că în mod nelegal, cu greșita aplicare a legii, s-a pronunțat soluția de

anulare parțială întrucât din cuprinsul prevederilor H.G. nr. 457/2008, rezultă

fără echivoc că raporturile de delegare se stabilesc între Ministerului Dezvoltării,

Lucrărilor Publice și Locuințelor în calitate de A.M.P.O.R. și Agenția pentru

Dezvoltare Regională în calitate de O.I.P.O.R. Nu există nici o diferență, din

acest punct de vedere, față de Ministerul pentru Întreprinderi Mici și

Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale (actualul Minister al Dezvoltării

Regionale și Turismului) ca O.I. al P.O.R. la nivelul administrației centrale.

Acesta din urmă, ca minister, este desemnat O.I., în cadrul său

definitivându-se o structură distinctă care îndeplinește funcția de O.I.

S-a arătat că

întregul sistem de gestionare a Fondurilor Structurale și de Coeziune este

acreditat de către Comisia Europeană, în urma unui proces de evaluare, efectuat

în temeiul art. 71 din Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006, ce prevede

obligația Statului Membru de a realiza, prin intermediul Autorității de Audit,

o evaluare a sistemelor de management și control stabilite pentru gestionarea

fiecărui program operațional finanțat din Instrumentele Structurale, proces

important pentru efectuarea primelor plăți intermediare de către Comisia

Europeană.

Autoritatea de Audit

din România, organizată în cadrul Curții de Conturi, a realizat această

evaluare la nivelul fiecărei structuri care gestionează programe operaționale,

urmărind existența sistemelor de management și conformitatea acestora cu

prevederile regulamentelor comunitare. În urma acestor evaluări, Autoritatea de

Audit a elaborat câte un raport și a emis o opinie, pentru fiecare program

operațional în parte, pe care le-a transmis Comisiei Europene.

S-a mai arătat că

instanța de fond a nesocotit împrejurarea că în data de 9 iulie 2008 a fost

transmis către Comisia Europeană Raportul privind conformitatea sistemelor de

management și control stabilite la nivelul Autorității de Management și la

nivelul Organismelor Intermediare pentru Programul Operațional Regional. În

cadrul acestui raport, Autoritatea de Audit a atras atenția asupra necesității

evitării conflictului de interese de la nivelul Agențiilor pentru Dezvoltare

Regională, în calitate de O.I., respectarea principiului segregării funcțiilor

și a principiului „4 ochi".

Ca urmare a

raportului transmis la Comisia Europeană, A.M.P.O.R., în temeiul acordului de

delegare semnat de către Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor

cu fiecare Agenție pentru Dezvoltare Regională, a emis Instrucțiunea nr. 12,

prin care se stabilește, la art. 1 alin. (2), organigrama unitară aplicabilă

pentru toate organismele intermediare pentru P.O.R., organigramă aprobată de

către Consiliul de Dezvoltare Regională din Regiunea de Dezvoltare Vest

(Hotărârea nr. 15/2008 a Consiliului pentru Dezvoltare Regională din Regiunea

de Dezvoltare Vest privind aprobarea organigramei multianuale actualizată a

Agenției pentru Dezvoltare Regională a regiunii Vest pentru perioada 2008 -

2010 în conformitate cu prevederile Acordului-cadru de delegare a atribuțiilor

privind implementarea P.O.R. 2007 - 2013 - versiune consolidată). De asemenea,

prin Hotărârea nr. 16/2008 a Consiliului pentru Dezvoltare Regională, a fost

aprobat Regulamentul de Organizare și Funcționare a Agenției pentru Dezvoltare

Regională a regiunii Vest.

soluția instanței de control judiciar

Recursurile sunt

fondate și urmează a fi admise în sensul și pentru considerentele în continuare

arătate.

Cu prioritate, în

conformitate cu prevederile art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte, examinând

excepția de nulitate a recursurilor, invocată de intimata-reclamantă reține că

aceasta nu este fondată în condițiile în care cererile de promovare a căii de

atac exercitate conțin toate mențiunile prevăzute de art. 302

1

C.

proc. civ., incluzând motivele de nelegalitate susținute (art. 304 pct. 9 C.

proc. civ.) și argumentele de fapt și de drept, in extenso, pe care se

întemeiază.

Analizând sentința

atacată față de criticile ce i-au fost aduse, circumscrise motivului de

nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în raport de

prevederile legale aplicabile incluzând art. 304

1

C. proc. civ. dar

și de apărările intimatei-reclamante, Înalta Curte apreciază că se impune

admiterea acestora, cu consecința modificării hotărârii în sensul respingerii

acțiunii reclamantei intimate ca neîntemeiată, în considerarea argumentelor mai

jos înfățișate.

Dată fiind

similitudinea criticilor și a motivelor de recurs formulate de ambele

recurente, Înalta Curte urmează a le examina grupat, răspunzând prin

considerente comune.

Rejudecând cauza,

după casare, potrivit Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 5172

din 17 noiembrie 2009, instanța de fond a admis acțiunea reclamantei Agenția

pentru Dezvoltare Regională Vest și a anulat, în parte, art. 32 din H.G. nr.

457/2008, în sensul că a dispus excluderea reclamantei dintre persoanele

juridice cărora li se aplică această prevedere.

Argumentul esențial

pentru care prima instanță a hotărât astfel, după cum rezultă și din expunerea

rezumativă a conținutului hotărârii, îl reprezintă împrejurarea că prin art. 32

din H.G. nr. 457/2008 este vătămat dreptul reclamantei-intimate prevăzut de

Legea nr. 315/2004 de a se supune aprobării de către Agenția pentru Dezvoltare

Regională Vest, câtă vreme prin actul normativ se prevede obligativitatea

constituirii unei structuri distincte a organismului intermediar.

H.G. nr. 457/2008 din

1 aprilie 2008 publicată în M. Of. din 21 aprilie 2008, privește cadrul

instituțional de coordonare și de gestionare a instrumentelor structurale iar

după cum este expres menționat în preambulul său, a fost elaborată în baza mai

multor acte comunitare expres arătate, cu precădere a Regulamentului (CE) nr.

1083/2006 al Consiliului de stabilire a prevederilor generale privind Fondul

European de Dezvoltare Regională, Fondul de Coeziune și de abrogare a

Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 care prevede obligația statelor membre de a

desemna principalele autorități care intervin în gestionarea instrumentelor

structurale [art. 59 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006].

Obiectul H.G. nr.

457/2008 îl constituie, astfel cum se arată în art. 1, stabilirea cadrului

instituțional și procedural de coordonare și de gestionare a asistenței

financiare comunitare acordate României prin instrumentele structurale.

Contrar celor

reținute de prima instanță, Înalta Curte apreciază, în sensul art. 8 din Legea

nr. 554/2004, republicată, că reclamanta-intimată nu a demonstrat și probat

vătămarea produsă prin textul a cărui anulare parțială a solicitat-o, respectiv

a art. 32 din H.G. nr. 457/2008 și nici caracterul nelegal al normei atacate

prin raportare la actele ce au impus adoptarea acesteia.

Independent de

împrejurarea că prima instanță a preluat în considerentele sale exclusiv

argumentele reclamantei-intimate, Înalta Curte apreciază că textul a cărui

parțială anulare a fost solicitată nu a fost examinat prin raportare nici la

celelalte prevederi din cuprinsul H.G. nr. 457/2008 și nici la actele

comunitare menționate în preambulul acesteia.

În art. 32 din H.G.

nr. 457/2008 se arată că „în cadrul instituțiilor desemnate în conformitate cu

art. 22 - 30 (din același act) se organizează la nivel de direcție

generală/direcție/serviciu, după caz, câte o structură distinctă care

îndeplinește funcția de organism intermediar/secretariat tehnic comun”.

Nici în acest articol

al H.G. nr. 457/2008 și nici în cuprinsul articolelor la care art. 32 face

trimitere, nu este expres menționată intimata-reclamantă Agenția pentru

Dezvoltare Regională Vest.

Soluția instanței de

fond de a anula un text de lege în sensul excluderii aplicării acestuia față de

o anume entitate apare ca fiind nelegală în condițiile în care, din modalitatea

de redactare dar și din cuprinsul textului atacat rezultă că cel mult s-ar

putea aprecia asupra unei greșite interpretări și aplicări a prevederii în

discuție dar nu și în ceea ce privește caracterul său nelegal.

Cu alte cuvinte,

simpla preocupare a reclamatei intimate vizând modalitatea de interpretare și

de aplicare a unei norme legale ce nu îi este adresată nici exclusiv și nici în

mod direct, nu este de natură a demonstra caracterul nelegal al acesteia cu

atât mai mult cu cât nu s-a probat nici pretinsa vătămare produsă și nici

neconformitatea prevederii cu textele în aplicarea și executarea cărora a fost

adoptată.

Înalta Curte

apreciază în acest sens că sunt fondate criticile recurentelor-pârâte ce au

demonstrat că nu se impunea ca instanța să dispună anularea în parte a art. 32

din H.G. nr. 457/2008 numai în ceea ce privește excluderea reclamantei de la

aplicarea acestuia, în condițiile în care aceasta nu a fost expres nominalizată

și față de prevederile art. 22 în care, generic, sunt menționate „agențiile

pentru dezvoltare regională”.

Nu rezultă, așadar,

din interpretarea coroborată a textelor arătate vătămarea produsă entității

reclamante, față de celelalte agenții pentru dezvoltare regională, deopotrivă

avute în vedere în contextul reglementării prin H.G. nr. 457/2008.

În fine, reținând, în

completarea celor arătate și argumentele de fapt înfățișate de ambele

recurente, vizând contextul și necesitatea adoptării hotărârii de guvern

arătate, Înalta Curte apreciază că se impune admiterea recursurilor formulate

în temeiul art. 312 C. proc. civ., cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În consecință, se va

dispune modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii acțiunii

intimatei-reclamante, care, prin susținerile sale critică, după cum s-a arătat

deja, numai potențial, modalitatea necorespunzătoare de interpretare și de

aplicare a normei arătate, invocând și posibile ingerințe în atribuțiile legale

stabilite pentru alte organisme (e.g. Consiliul pentru Dezvoltare Regională)

ceea ce de asemenea nu reprezintă dovezi de nelegalitate a actului atacat, a

cărui examinare s-a realizat de instanța de control judiciar prin raportare la

actele comunitare ce au impus adoptarea sa.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

declarate de Guvernul României și de Direcția Generală a Finanțelor Publice

Timiș, în numele Ministerului Finanțelor Publice, împotriva Sentinței nr. 191

din 14 aprilie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ

și fiscal.

Modifică, în tot,

sentința atacată în sensul respingerii ca neîntemeiată a acțiunii formulate de

reclamanta Agenția pentru Dezvoltare Regională a Regiunii Vest - A.D.R. Vest și

în consecință admite cererea de intervenție accesorie formulată de

intervenientul Ministerul Finanțelor Publice în favoarea pârâtului Guvernul

României.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 8 februarie 2011.