ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 689/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Circumstanțele cauzei. Primul ciclu procesual Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara reclamanta Agenția pentru Dezvoltare Regională Vest a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea parțială a prevederilor art. 32 din H.G. nr. 457/2008 privind cadrul instituțional de coordonare și de gestionare a instrumentelor structurale, publicată în M. Of. nr. 364/13.05.2008, în sensul excluderii Agenției pentru Dezvoltare Regională dintre instituțiile cărora li se aplică acest articol. În motivarea cererii sale reclamanta a arătat că prin art. 32 din H.G.

nr. 457/2008 pârâta a instituit o procedură de stabilire a organigramei Agențiilor pentru Dezvoltare Regională care excede atât legislației naționale, respectiv Legii nr. 315/2004 și Decretului nr. 31/1954 cu privire la persoanele fizice și cele juridice, cât și reglementărilor de comunicare în ceea ce privește derularea programului Operațional Regional. A mai precizat reclamanta că funcționează ca organism neguvernamental, nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică, în domeniul dezvoltării regionale, precum și că se organizează și funcționează în condițiile Legii nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România și ale statutului de organizare și funcționare, aprobat de Consiliul pentru Dezvoltarea Regională al Regiunii Vest.

Cu privire la Consiliul pentru dezvoltare regională s-a arătat că acesta este organismul regional deliberativ, fără personalitate juridică, care este constituit și funcționează pe principii parteneriale la nivelul fiecărei regiuni de dezvoltare, în scopul coordonării activităților de elaborare și monitorizare ce decurg din politicile de dezvoltare regională. Astfel, Consiliul pentru Dezvoltarea Regională coordonează întregul proces de dezvoltare regională. În acest context, reclamanta a arătat că art. 32 din H.G. nr. 457/2008 contravine prevederilor legale mai sus invocate, având în vedere faptul că permite ca „În cadrul instituțiilor desemnate să se organizeze la nivel de direcție generală/direcție/serviciu, după caz, câte o structură distinctă care îndeplinește funcția de organism intermediar". A considerat reclamanta că aceste prevederi sunt contradictorii și contravin legii privind dezvoltarea regională în România, motiv pentru care a solicitat anularea lor.

Prin întâmpinare pârâtul Guvernul României a invocat excepția lipsei de calitate procesuală activă a reclamantei. Pe fondul litigiului, pârâtul a cerut respingerea acțiunii ca neîntemeiată arătând că H.G. nr. 457/2008 a fost adoptată în baza Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, care prevede, la art. 59, obligația Statelor Membre de a desemna principalele autorități care intervin în gestionarea instrumentelor structurale, precum și de a stabili reguli care să reglementeze relațiile sale cu autoritățile desemnate la alin. (1), precum și cu Comisia Europeană.

În cauză a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului, intervenientul Ministerul Finanțelor Publice solicitând respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Prin Sentința civilă nr. 66 din 25 februarie 2009 Curtea de Apel Timișoara a respins ca inadmisibilă acțiunea pe motiv că prin aceasta se solicită modificarea unui act administrativ normativ. Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Decizia civilă nr. 5172 din 18 noiembrie 2009, pronunțată în Dosarul nr. 1418/59/2008, a admis recursul reclamantei, a casat sentința și a trimis cauza spre rejudecare la aceeași instanță, pentru ca instanța să se pronunțe pe fondul cauzei, apreciind că H.G. nr. 457/2008 este un act administrativ individual ce se adresează unor subiecte de drept determinate cu competență în domeniul gestionării instrumentelor structurale.

2. Al doilea ciclu procesual Prin Sentința nr. 191 din 14 aprilie 2010, Curtea de Apel Timișoara, în rejudecare, a admis acțiunea formulată de reclamanta Agenția pentru Dezvoltare Regională Vest și a anulat în parte art. 32 din H.G. nr. 457/2008 în sensul excluderii reclamantei dintre persoanele juridice cărora li se aplică acest act. Totodată a respins cererea de intervenție formulată de intervenientul M.F.P. în favoarea pârâtului Guvernul României. Pentru a pronunța această soluție, Curtea a reținut, în esență, următoarele. Prin art. 32 din H.G. nr. 457/2008, Guvernul României a instituit o procedură de stabilire a organigramei Agențiilor pentru Dezvoltare Regională care excede atât legislației naționale, respectiv Legii nr. 315/2004 și Decretului nr. 31/1954 cu privire la persoanele fizice și cele juridice, cât și reglementărilor comunitare în ceea ce privește derularea Programului Operațional Regional.

În acest context, art. 32 din H.G. nr. 457/2008 contravine prevederilor legale invocate, având în vedere faptul că permite ca „în cadrul instituțiilor desemnate să se organizeze la nivel de direcție generală/direcție/serviciu, după caz, câte o structură distinctă care îndeplinește funcția de organism intermediar". Prin aceste prevederi se realizează o ingerință în atribuțiile legale stabilite pentru Consiliul pentru Dezvoltarea Regională, care este organismul regional deliberativ. S-a mai reținut că din dispoziția H.G.

nr. 457/2008 rezultă că structura înființată prin această hotărâre de guvern denumită „organism intermediar", la nivelul agențiilor pentru dezvoltare regională, va fi coordonată și va răspunde direct în fața Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor, ceea ce presupune o ingerință directă a unei persoane juridice în actul decizional al unei alte persoane juridice, având în vedere că între minister și agențiile pentru dezvoltare regională nu există niciun fel de subordonare ierarhică. Cum prin actul administrativ s-a constituit o structură distinctă de organism intermediar, denumită în continuare O.I., prevederea încalcă art. 7 alin. (2) lit. n) din Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România.

A concluzionat Curtea că prin art. 32 din H.G. nr. 457/2008, este vătămat dreptul reclamantei prevăzut de Legea nr. 315/2004 de a se supune aprobării de către Consiliul pentru Dezvoltarea Regională Vest, atâta timp cât prin actul normativ se prevede obligativitatea constituirii unei structurii distincte a organismului intermediar. De asemenea, este lezat interesul legitim al Consiliul pentru Dezvoltarea Regională de a-și realiza competența de a aproba structura organizatorică a Agenției pentru Dezvoltare Regională. 3. Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței pronunțată de instanța de fond au declarat recurs Guvernul României și Direcția Generală a Finanțelor Publice Timiș în numele Ministerului Finanțelor Publice.

3.1. Recursul formulat de recurentul Guvernul României Prin motivele de recurs dezvoltate, recurentul-pârât, apreciind că hotărârea primei instanțe este neîntemeiată și nelegală, a susținut, în esență, că în mod greșit s-a dispus anularea în parte a prevederilor art. 32 din H.G. nr. 457/2008, în sensul excluderii reclamantei-intimate dintre persoanele juridice cărora li se aplică, întrucât, simpla lecturare a textului indică clar că nu se face referire directă la Agenția pentru Dezvoltarea Regională Vest -A.D.R. Timișoara. Recurentul a menționat că dispozițiile acestui articol se impuneau a fi examinate în coroborare cu cele cuprinse în art. 22 unde sunt indicate agențiile pentru dezvoltare regională, cu atât mai mult cu cât reclamanta nu a fost nominalizată expres.

Reținând că orice act administrativ individual creează sau desființează drepturi și obligații în beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate, recurentul a susținut că în condițiile în care în cuprinsul art. 32 au fost indicate numai în termeni generali „agențiile pentru dezvoltare regională”, soluția primei instanțe este greșită. Recurentul a mai arătat că H.G. nr. 547/2008 a fost adoptată în baza Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 care prevede, la art. 59, obligația statelor membre de a desemna principalele autorități care intervin în gestionarea instrumentelor structurale.

În acest sens, prin actul contestat, în art. 22 au fost desemnate ca organisme intermediare pentru Programul operațional regional, agențiile pentru dezvoltare regională (A.D.R.) iar în art. 31 - 32 au fost stabilite reguli generale aplicabile tuturor organismelor intermediare, potrivit art. 58 și 59 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006. Recurentul a mai precizat că prin H.G. nr. 457/2008, au fost desemnate : - la art. 9, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor ca autoritate de management pentru Programul operațional regional (P.O.R.), având responsabilitatea gestionarii și implementării asistenței financiare nerambursabile alocate acestui program, iar - la art. 22, ca organisme intermediare, pentru Programul operațional regional, agențiile pentru dezvoltare regională (A.D.R.) precum și Ministerul pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale.

În completarea articolului 22 mai sus menționat, la art. 31 - 32, s-au stabilit reguli generale aplicabile tuturor organismelor intermediare, în vederea unei funcționări corecte a sistemului de management și control, așa cum de altfel prevede și art. 58 și art. 59 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006. În fine, recurentul a subliniat faptul că întregul sistem de gestionare a Fondurilor Structurale și de Coeziune este acreditat de către Comisia Europeană, în urma unui proces de evaluare, efectuat în temeiul art. 71 din Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006. Art. 71 prevede obligația Statului membru de a realiza, prin intermediul Autorității de Audit, o evaluare a sistemelor de management și control stabilite pentru gestionarea fiecărui program operațional finanțat din Instrumentele Structurale, iar acest proces condiționează efectuarea primelor plăți intermediare de către Comisia Europeană.

3.2. Recursul declarat de recurenta Direcția Generală a Finanțelor Publice Timiș Recurenta Direcția Generală a Finanțelor Publice Timiș a susținut că soluția primei instanțe este greșită, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În esență, s-a arătat că în mod nelegal, cu greșita aplicare a legii, s-a pronunțat soluția de anulare parțială întrucât din cuprinsul prevederilor H.G. nr. 457/2008, rezultă fără echivoc că raporturile de delegare se stabilesc între Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor în calitate de A.M.P.O.R. și Agenția pentru Dezvoltare Regională în calitate de O.I.P.O.R. Nu există nici o diferență, din acest punct de vedere, față de Ministerul pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale (actualul Minister al Dezvoltării Regionale și Turismului) ca O.I.

al P.O.R. la nivelul administrației centrale. Acesta din urmă, ca minister, este desemnat O.I., în cadrul său definitivându-se o structură distinctă care îndeplinește funcția de O.I. S-a arătat că întregul sistem de gestionare a Fondurilor Structurale și de Coeziune este acreditat de către Comisia Europeană, în urma unui proces de evaluare, efectuat în temeiul art. 71 din Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006, ce prevede obligația Statului Membru de a realiza, prin intermediul Autorității de Audit, o evaluare a sistemelor de management și control stabilite pentru gestionarea fiecărui program operațional finanțat din Instrumentele Structurale, proces important pentru efectuarea primelor plăți intermediare de către Comisia Europeană.

Autoritatea de Audit din România, organizată în cadrul Curții de Conturi, a realizat această evaluare la nivelul fiecărei structuri care gestionează programe operaționale, urmărind existența sistemelor de management și conformitatea acestora cu prevederile regulamentelor comunitare. În urma acestor evaluări, Autoritatea de Audit a elaborat câte un raport și a emis o opinie, pentru fiecare program operațional în parte, pe care le-a transmis Comisiei Europene. S-a mai arătat că instanța de fond a nesocotit împrejurarea că în data de 9 iulie 2008 a fost transmis către Comisia Europeană Raportul privind conformitatea sistemelor de management și control stabilite la nivelul Autorității de Management și la nivelul Organismelor Intermediare pentru Programul Operațional Regional.

În cadrul acestui raport, Autoritatea de Audit a atras atenția asupra necesității evitării conflictului de interese de la nivelul Agențiilor pentru Dezvoltare Regională, în calitate de O.I., respectarea principiului segregării funcțiilor și a principiului „4 ochi". Ca urmare a raportului transmis la Comisia Europeană, A.M.P.O.R., în temeiul acordului de delegare semnat de către Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor cu fiecare Agenție pentru Dezvoltare Regională, a emis Instrucțiunea nr. 12, prin care se stabilește, la art. 1 alin. (2), organigrama unitară aplicabilă pentru toate organismele intermediare pentru P.O.R., organigramă aprobată de către Consiliul de Dezvoltare Regională din Regiunea de Dezvoltare Vest (Hotărârea nr. 15/2008 a Consiliului pentru Dezvoltare Regională din Regiunea de Dezvoltare Vest privind aprobarea organigramei multianuale actualizată a Agenției pentru Dezvoltare Regională a regiunii Vest pentru perioada 2008 - 2010 în conformitate cu prevederile Acordului-cadru de delegare a atribuțiilor privind implementarea P.O.R.

2007 - 2013 - versiune consolidată). De asemenea, prin Hotărârea nr. 16/2008 a Consiliului pentru Dezvoltare Regională, a fost aprobat Regulamentul de Organizare și Funcționare a Agenției pentru Dezvoltare Regională a regiunii Vest. 4. Considerentele și soluția instanței de control judiciar Recursurile sunt fondate și urmează a fi admise în sensul și pentru considerentele în continuare arătate. Cu prioritate, în conformitate cu prevederile art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte, examinând excepția de nulitate a recursurilor, invocată de intimata-reclamantă reține că aceasta nu este fondată în condițiile în care cererile de promovare a căii de atac exercitate conțin toate mențiunile prevăzute de art. 302 1 C. proc.

civ., incluzând motivele de nelegalitate susținute (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.) și argumentele de fapt și de drept, in extenso, pe care se întemeiază. Analizând sentința atacată față de criticile ce i-au fost aduse, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în raport de prevederile legale aplicabile incluzând art. 304 1 C. proc. civ. dar și de apărările intimatei-reclamante, Înalta Curte apreciază că se impune admiterea acestora, cu consecința modificării hotărârii în sensul respingerii acțiunii reclamantei intimate ca neîntemeiată, în considerarea argumentelor mai jos înfățișate. Dată fiind similitudinea criticilor și a motivelor de recurs formulate de ambele recurente, Înalta Curte urmează a le examina grupat, răspunzând prin considerente comune.

Rejudecând cauza, după casare, potrivit Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 5172 din 17 noiembrie 2009, instanța de fond a admis acțiunea reclamantei Agenția pentru Dezvoltare Regională Vest și a anulat, în parte, art. 32 din H.G. nr. 457/2008, în sensul că a dispus excluderea reclamantei dintre persoanele juridice cărora li se aplică această prevedere. Argumentul esențial pentru care prima instanță a hotărât astfel, după cum rezultă și din expunerea rezumativă a conținutului hotărârii, îl reprezintă împrejurarea că prin art. 32 din H.G. nr. 457/2008 este vătămat dreptul reclamantei-intimate prevăzut de Legea nr. 315/2004 de a se supune aprobării de către Agenția pentru Dezvoltare Regională Vest, câtă vreme prin actul normativ se prevede obligativitatea constituirii unei structuri distincte a organismului intermediar.

H.G. nr. 457/2008 din 1 aprilie 2008 publicată în M. Of. din 21 aprilie 2008, privește cadrul instituțional de coordonare și de gestionare a instrumentelor structurale iar după cum este expres menționat în preambulul său, a fost elaborată în baza mai multor acte comunitare expres arătate, cu precădere a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul de Coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 care prevede obligația statelor membre de a desemna principalele autorități care intervin în gestionarea instrumentelor structurale [art. 59 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006]. Obiectul H.G.

nr. 457/2008 îl constituie, astfel cum se arată în art. 1, stabilirea cadrului instituțional și procedural de coordonare și de gestionare a asistenței financiare comunitare acordate României prin instrumentele structurale. Contrar celor reținute de prima instanță, Înalta Curte apreciază, în sensul art. 8 din Legea nr. 554/2004, republicată, că reclamanta-intimată nu a demonstrat și probat vătămarea produsă prin textul a cărui anulare parțială a solicitat-o, respectiv a art. 32 din H.G. nr. 457/2008 și nici caracterul nelegal al normei atacate prin raportare la actele ce au impus adoptarea acesteia. Independent de împrejurarea că prima instanță a preluat în considerentele sale exclusiv argumentele reclamantei-intimate, Înalta Curte apreciază că textul a cărui parțială anulare a fost solicitată nu a fost examinat prin raportare nici la celelalte prevederi din cuprinsul H.G.

nr. 457/2008 și nici la actele comunitare menționate în preambulul acesteia. În art. 32 din H.G. nr. 457/2008 se arată că „în cadrul instituțiilor desemnate în conformitate cu art. 22 - 30 (din același act) se organizează la nivel de direcție generală/direcție/serviciu, după caz, câte o structură distinctă care îndeplinește funcția de organism intermediar/secretariat tehnic comun”. Nici în acest articol al H.G. nr. 457/2008 și nici în cuprinsul articolelor la care art. 32 face trimitere, nu este expres menționată intimata-reclamantă Agenția pentru Dezvoltare Regională Vest. Soluția instanței de fond de a anula un text de lege în sensul excluderii aplicării acestuia față de o anume entitate apare ca fiind nelegală în condițiile în care, din modalitatea de redactare dar și din cuprinsul textului atacat rezultă că cel mult s-ar putea aprecia asupra unei greșite interpretări și aplicări a prevederii în discuție dar nu și în ceea ce privește caracterul său nelegal.

Cu alte cuvinte, simpla preocupare a reclamatei intimate vizând modalitatea de interpretare și de aplicare a unei norme legale ce nu îi este adresată nici exclusiv și nici în mod direct, nu este de natură a demonstra caracterul nelegal al acesteia cu atât mai mult cu cât nu s-a probat nici pretinsa vătămare produsă și nici neconformitatea prevederii cu textele în aplicarea și executarea cărora a fost adoptată. Înalta Curte apreciază în acest sens că sunt fondate criticile recurentelor-pârâte ce au demonstrat că nu se impunea ca instanța să dispună anularea în parte a art. 32 din H.G. nr. 457/2008 numai în ceea ce privește excluderea reclamantei de la aplicarea acestuia, în condițiile în care aceasta nu a fost expres nominalizată și față de prevederile art. 22 în care, generic, sunt menționate „agențiile pentru dezvoltare regională”.

Nu rezultă, așadar, din interpretarea coroborată a textelor arătate vătămarea produsă entității reclamante, față de celelalte agenții pentru dezvoltare regională, deopotrivă avute în vedere în contextul reglementării prin H.G. nr. 457/2008. În fine, reținând, în completarea celor arătate și argumentele de fapt înfățișate de ambele recurente, vizând contextul și necesitatea adoptării hotărârii de guvern arătate, Înalta Curte apreciază că se impune admiterea recursurilor formulate în temeiul art. 312 C. proc. civ., cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În consecință, se va dispune modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii acțiunii intimatei-reclamante, care, prin susținerile sale critică, după cum s-a arătat deja, numai potențial, modalitatea necorespunzătoare de interpretare și de aplicare a normei arătate, invocând și posibile ingerințe în atribuțiile legale stabilite pentru alte organisme (e.g.

Consiliul pentru Dezvoltare Regională) ceea ce de asemenea nu reprezintă dovezi de nelegalitate a actului atacat, a cărui examinare s-a realizat de instanța de control judiciar prin raportare la actele comunitare ce au impus adoptarea sa.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Guvernul României și de Direcția Generală a Finanțelor Publice Timiș, în numele Ministerului Finanțelor Publice, împotriva Sentinței nr. 191 din 14 aprilie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică, în tot, sentința atacată în sensul respingerii ca neîntemeiată a acțiunii formulate de reclamanta Agenția pentru Dezvoltare Regională a Regiunii Vest - A.D.R. Vest și în consecință admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Finanțelor Publice în favoarea pârâtului Guvernul României. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 8 februarie 2011.