ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4988/2024

Ședința publică din data de 5 noiembrie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023, la data de 10.10.2023, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene și Agenția pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest, a solicitat obligarea pârâților la plata sumei de 4.742.624,19 RON, reprezentând contravaloarea cererilor de plată nr. x/12.05.2023 și nr. y/13.06.2023; obligarea pârâților la plata dobânzii legale penalizatoare în cuantum de 186.096,38 RON, până la data prezentei cereri, și, în continuare, până la data plății efective; obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar.

La termenul de judecată din data de 7 decembrie 2023, reclamanta A. S.R.L., în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, a formulat excepție de nelegalitate prin care solicită ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să se constate nelegalitatea adreselor nr. x/03.08.2023 și nr. y/07.11.2023 și să fie înlăturate efectele acestora în soluționarea cauzei.

Prin sentința civilă nr. 95 din data de 9 februarie 2024, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Organismul Intermediar - Agenția pentru Dezvoltare Regională a Regiunii Vest - ADR Vest; a admis excepția inadmisibilității și a respins ca inadmisibile acțiunea și excepția de nelegalitate a adreselor nr. x/03.08.2023 și nr. y/07.11.2023, formulate de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene și Organismul Intermediar - Agenția pentru Dezvoltare Regională a Regiunii Vest - ADR Vest. Totodată, a obligat reclamanta la plata către pârâtul Organismul Intermediar - Agenția pentru Dezvoltare Regională a Regiunii Vest - ADR Vest a sumei de 17.850 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3.1. Împotriva acestei sentinței a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate, respingerea excepției inadmisibilității acțiunii și a excepției de nelegalitate, și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă a susținut următoarele:

3.1.1. Sentința recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a art. 8 alin. (1

1

), (2) și (3) din O.U.G. nr. 66/2011 raportat la art. 9 lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015 coroborat cu prevederile art. 132 din Regulamentul 1303/2013, a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, a art. 8 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 21 din Constituția României.

Astfel, a arătat că instanța de fond în mod greșit a considerat că, în prezenta cauză, adresele nr. x/03.08.2023 și y/07.11.2023 sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind emise de o autoritate publică, în regim de putere publică.

Sub un prim aspect, instanța de fond, în mod eronat, a constatat că prin cele două adrese, intimatul-pârât MIPE a suspendat, până la finalizarea investigațiilor corespunzătoare suspiciunii de fraudă, procesarea cererilor de rambursare și plata acestora.

Or, adresele menționate supra, nu pot avea calitatea de acte administrative în temeiul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, acestea reprezentând doar simple corespondențe prin intermediul poștei electronice, prin care s-a pus în vedere reclamantei că sumele aferente CR nr. 11 și nr. 12 se vor achita în baza unui instrument de garantare, emis în condițiile legii de către o societate bancară sau de către o societate de asigurări, în cuantumul total al sumelor rambursate și/sau plătite prin cereri de plată, inclusiv al sumei solicitate la rambursare/plată prin cererea curentă.

Din analiza celor doua adrese, nu rezultă că MIPE ar fi suspendat prin intermediul emiterii acestora plățile către A. aferente CR nr. 11 și nr. 12 până la finalizarea investigațiilor corespunzătoare suspiciunii de fraudă. Suspendarea ar fi trebuit să aibă loc printr-un act administrativ distinct sau, cel mult, potrivit unei interpretări pe care nu o susține, prin efectul legii, dar nicidecum nu este un efect al adreselor.

Sub un al doilea aspect, instanța de fond, în mod eronat a considerat că intimații- pârâți au constatat în procesul de verificare și autorizare a CR nr. 11 și nr. 12 Finală, că există în verificare, la organele de cercetare penală, o suspiciune de fraudă.

Or, CR nr. 11 și nr. 12 Finală au fost verificate și ulterior avizate la data de 23.06.2023, respectiv la data de 31.07.2023, ambele fiind înaintate către pârâtul MIPE, în condițiile în care intimații-pârâți aveau cunoștință de raportul de audit încă din luna ianuarie a anului 2023.

A arătat recurenta-reclamantă că intimatele-pârâte, după comunicarea raportului de audit, au rămas în stare de pasivitate, context care a amputat orice remediu juridic pe care l-ar fi putut avea în contextul în care asupra activității sale planează o suspiciune de neregulă.

După întocmirea și comunicarea raportului de audit, autoritățile pârâte au avut următoarea conduită: și-au exprimat dezacordul față de constatările Autorității de Audit opinie care a fost consemnată în cadrul raportului final consolidat; i-au solicitat să inițieze un act adițional prin care să reducă, din propria inițiativă, valoarea finanțării, motivat de faptul că Autoritatea de Audit ar fi identificat o serie de indicatori de fraudă, fără a fi realizat un control efectiv la societate și fără a să-i fi fost solicitat un punct de vedere; au făcut plata CR 10, după ce reclamanta a comunicat că nu este de acord cu reducerea valorii Contractului de finanțare; i-au comunicat că este necesară prezentarea unui document de garantare pentru a fi efectuată plată, având în vedere că există o suspiciune de fraudă, fără alte detalii, fără a i se comunica în ce constă această suspiciune și fără a fi efectuat un control de către autoritatea finanțatoare.

Potrivit art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, suspendarea plăților intervine la trimiterea în judecată care se dispune de organul de urmărire penală. Or, reclamanta nu este într-o asemenea situație, nu are cunoștință de existența unui dosar penal care să o vizeze și nici nu cunoaște, măcar, în ce constă această fraudă invocată de pârât, nefiind informată cu privire la un astfel de incident.

Sub un al treilea aspect, raportul Autorității de Audit nu este un act administrativ astfel încât să poată fi invocat ca generator de efecte juridice altele decât cele prevăzute de art. 18 alin. (1) și alin. (1).1 din O.U.G. nr. 66/2011, care obligau Autoritatea de Management să demareze activitatea de verificare încă de la faza de proiect.

Or, atât timp cât nu există un act administrativ care să stea la baza suspendării plăților pe motiv de suspiciune de fraudă, recurenta-reclamantă nu are posibilitatea legală de a ataca deciziile pârâtelor, care de altfel, nu s-au materializat într-un instrumentum apt să fie deferit controlului pe cale judiciară, fiind încălcat dreptul constituțional prevăzut de art. 21 din Constituția României.

În acest context, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a art. 9 lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015, articolul menționat se putea aplica doar în condițiile în care AM POR, ca autoritate cu competențe în gestionarea fondurilor europene ar fi efectuat toate procedurile prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 privind verificarea și constatarea unor suspiciuni de fraudă, art. 9 venind ca o consecință a acestui control. Or, așa cum rezultă din documentele aflate la dosarul cauzei, AM POR nu a demarat nicio procedură privind verificarea și constatarea unor suspiciuni de fraudă.

3.1.2. Sentința recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a adreselor nr. x/03.08.2023 și nr. y/07.11.2023, considerând, în mod greșit, că obiectul excepției de nelegalitate nu poate fi reprezentat de chiar fondul problemei deduse judecății.

Or, instanța de fond, în mod greșit, a considerat că adresele nr. x/03.08.2023 și y/07.11.2023 reprezintă sursa vătămării reclamantei pentru care a formulat cererea de chemare în judecată, fapt pentru care invocarea excepției de nelegalitate nu poate viza aceste acte.

Raționamentul avut în vedere de instanța de fond este total eronat, în condițiile în care obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă atragerea răspunderii civile contractuale a intimatelor-pârâte, fapta ilicită constând în neexecutarea unei obligații contractuale.

Din analiza cererii de chemare în judecată, precum și a tuturor documentelor existente la dosarul cauzei, rezultă că sursa vătămării nu este reprezentată de cele două adrese, ci de nerespectarea obligațiilor contractuale ate intimatelor-pârâte privind plata sumelor aferente CR nr. 11 și CR nr. 12.

În ipoteza în care cele două adrese ar fi calificate drept acte administrative, atunci nu există niciun temei juridic pentru respingerea excepției de nelegalitate, ca inadmisibilă, de vreme ce obiectul cererii de chemare în judecată a fost atragerea răspunderii civile contractuale și, nicidecum, anularea unui act administrativ, cum în mod eronat a reținut instanța de fond. Cele două adrese nu reprezintă nici acte "principale" care să pună în discuție fondul, de vreme ce raportul juridic este unul contractual, fiind fără relevanță faptul că suntem în prezenta unui contract administrativ.

Mai mult excepția de nelegalitate a fost invocată doar în ipoteza în care instanța de fond ar fi apreciat că adresele ar fi acte administrative, pentru că, în opinia recurentei, cele două adrese sunt atât de informe, încât nu ar putea fi apte să producă efectele juridice specifice actelor de autoritate.

3.1.3. Sentința recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a art. 9 lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015 și a art. 8 alin. (1

1

) din O.U.G. nr. 66/2011.

Sub un prim aspect, este de remarcat faptul că instanța de fond nu a observat faptul că O.U.G. nr. 40/2015 nu reprezintă un act care să se aplice raportului juridic dintre autoritatea finanțatoare și beneficiar.

Actul normativ aplicabil în relația autoritate finanțatoare - beneficiar privat este O.U.G. nr. 66/2011. Raportul juridic de drept administrativ cu beneficiarul comportă o reglementare specială care, sigur, trebuie corelată cu reglementările-cadru, atât din acquisul comunitar, cât si din activul legislativ intern.

O.U.G. nr. 40/2015 are ca obiect de reglementare modul în care sunt alocate sumele din bugetul de stat în bugetele instituțiilor publice, iar în mod particular art. 9 lit. j) reflectă o relație Stat/Minister de Finanțe - AM pentru situațiile în care sunt formulate sesizări de fraudă. Suplimentar această prevedere introduce o condiție suplimentară celei prevăzute la art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 pentru cazurile în care sesizarea vizează un beneficiar privat anume, plata se realizează doar dacă este prezentat un instrument de garantare emis de către o instituție bancară. Este un conflict evident de normă juridică, de aplicabilitate a ei, fiind reglementate două soluții diferite pentru aceeași situație - inclusiv momentul încetării derulării plăților diferă: în O.U.G. nr. 66/2011 este trimiterea în judecată, iar în O.U.G. nr. 40/2015 este punerea în mișcare a acțiunii penale.

Începând cu intrarea în vigoare a Legii nr. 6/2021, art. 8 alin. (1) a fost modificat și nu mai are forma citată și aplicată greșit de către instanța de fond. Astfel, în cazul unor suspiciuni de fraudă care se referă la sume mai mari de 10.000 de euro, nu se mai sesizează DNA și DLAF cum era prevăzut în forma art. 8 alin. (1) anterioară modificării prin Legea nr. 6/2021 invocată de instanța de fond. Obligatoriu este sesizat Parchetul European - EPPO care decide asupra evocării sau declinării competenței de verificare. Or, AA a sesizat DLAF, cu încălcarea prevederi legale menționate, și nu EPPO. Instanța de fond ar fi trebuit să aplice legea în vigoare la data întocmirii raportului de audit pentru a stabili dacă suntem în prezența unei sesizări legal făcute, de natură să producă efectul specific al suspendării plăților în temeiul Contractului de Finanțare.

3.1.4. Sentința Recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a art. 453 C. proc. civ.

Suma de 17.850 RON reprezentând onorariu de avocat la care a fost obligată reclamanta, este vădit disproporționată în raport atât de complexitatea cauzei, a soluției pronunțate de instanța de fond, cât și de activitatea desfășurată de avocat.

3.2. Recursul incident

Împotriva sentinței civile nr. 95 din data de 9 februarie 2024 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs incident pârâta Agenția pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest, solicitând admiterea recursului și casarea sentinței recurate în ceea ce privește soluționarea de către instanța de fond a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtei-intimate ADR Vest.

În motivarea recursului incident, recurenta-pârâtă a arătat că obiectul acțiunii din prezentul dosar îl constituie plata sumei solicitate de Beneficiar prin cererile de plată nr. x/12.05.2023 și y/13.06.2023, iar din Contractul de finanțare rezultă foarte clar că rambursarea/plata se realizează de către AM.

Prin urmare, conform prevederilor contractuale din Contractul de finanțare, plata nu se realizează de către OI (ADR Vest), ci de către AM, adică de către pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene în calitatea sa de Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional 2014 - 2020.

Pe cale de consecință, înainte de a se intra în analiza de fond a cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă în prezentul dosare, se impune a se analiza cu prioritate excepția lipsei calității procesual pasive a pârâtei Agenția pentru Dezvoltare Regională a Regiunii Vest - ADR Vest în ceea ce privește obligația de plată reprezentând contravaloarea cererilor de plată nr. x/12.05.2023 și y/13.06.2023.

Calitatea procesuală reprezintă identitatea care trebuie să existe între părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății.

Această identitate trebuie să se materializeze prin echivalența dintre persoana reclamantului și titularul dreptului, respectiv pârâtul și cel obligat la respectarea dreptului și, pe cale de consecință, se întrunește condiția calității procesuale.

În cazul de față cel obligat la plata sumelor în cazul în care s-ar admite acțiunea reclamantei ar fi Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, întrucât acesta este cel care are obligația contractuală de plată, pe baza cererilor Beneficiarului înaintate la AM/OI.

Este adevărat că pârâta ADR Vest (intimată în această fază procesuală) este parte la contractul de finanțare și că reclamanta A. S.R.L. (recurentă în această fază procesuală) și-a întemeiat pretențiile pe răspunderea contractuală derivând din contractul de finanțare, dar, așa cum corect a reținut și Curtea de Apel Timișoara, calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între pârât și titularul obligației în raportul juridic dedus judecății.

Recurenta - reclamanta A. S.R.L. a introdus pe rolul instanțelor de judecată această acțiune deoarece nu a primit plata sumelor solicitate prin Cererile de rambursare nr. x și 12, așadar A. S.R.L. reclama încălcarea obligației de plată a cererilor de rambursare nr. x și 12. Titularul obligației de plată în raportul juridic dedus judecății nu este ADR VEST, ci este, fără urmă de îndoială, celălalt pârât din acest dosar, respectiv Ministerul Investiiților și Proiectelor Europene, în calitate de AM (Autoritate de Management).

Conform Regulamentului UE nr. 1303/2013, art. 125 și Acordului cadru încheiat între Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional și Agenția pentru Dezvoltare Regională Vest - Organism Intermediar, prin transmiterea dosarelor aferente cererilor de rambursare nr. x și 12, ADR Vest în calitate de organism intermediar, și-a îndeplinit toate obligațiile legale și contractuale care îi incumbau în legătură cu Cererile de finanțare nr. x și 12. Ba chiar, reclamanta-recurentă A. S.R.L. s-a prevalat în acest dosar de faptul că subscrisa ADR Vest, în calitate de organism intermediar, a avizat cererea de rambursare nr. x la data de 23.06.2023, iar la data de 31.07.2023, ADR Vest a avizat cererea de rambursare nr. x (cerere finală).

4.1. Recurenta-pârâtă Agenția pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest a depus întâmpinare față de recursului recurentei-reclamante, solicitând respingerea acestuia ca nefondat.

Dreptul Ministerului Investițiilor și Proiectelor Europene (în calitate de AM) de a lua măsuri privind suspendarea plăților în cazul în care există o suspiciune de fraudă rezultă foarte clar din art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 care fac trimitere la prevederile contractuale din contractul de finanțare, text de lege care avea aceeași formulare atât înainte de modificările aduse prin Legea nr. 6/2021, cât și după aceste modificări.

Este adevărat că suspendarea plăților intervine la trimiterea în judecată care se dispune de organul de urmărire penală potrivit art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, așa cum susține recurenta în recurs. Însă, suspendarea plăților poate fi dispusă de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene, în speță Ministerul Investițiilor Și Proiectelor Europene (în calitate de AM) în baza prevederilor cuprinse în contractul de finanțare potrivit art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 mai sus citate.

Prin urmare, Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene (în calitate de AM) avea dreptul de a dispune în mod legal suspendarea plăților în baza prevederilor cuprinse în Contractul de finanțare, deoarece Contractul de finanțare face trimitere la O.U.G. nr. 40/2015 în Anexa 6 - Condiții de rambursare și plată - SECȚIUNEA I - Mecanismul cererilor de plată - reglementat prin O.U.G. nr. 40/2015 privind gestionarea financiară a fondurilor europene pentru perioada de programare 2014-2020 și a normelor de aplicare a O.U.G. nr. 40/2015 aprobate prin H.G. nr. 93/2016.

În această ordine de idei, în mod netemeinic și nelegal se susține prin cererea de recurs că instanța de fond ar fi făcut o greșită aplicare a prevederilor art. 9 lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015.

Câtă vreme în contractul de finanțare se prevede ca mecanismul cererilor de plată este cel reglementat prin O.U.G. nr. 40/2015, nu se poate susține în mod valid din punct de vedere legal că instanța de fond a aplicat greșit prevederile art. 9 lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015 în cazul cererilor de plată nr. x și 12, pentru că instanța nu a făcut altceva decât să aplice prevederile contractuale din Contractul de finanțare nr. x/17.12.2021 care se completează cu cele din O.U.G. nr. 40/2015.

De asemenea, a arătat că întreruperea termenului de plată pentru plățile aferente cererilor de rambursare nr. x și 12 este justificată corespunzător și în acord cu dispozițiile din Regulamentul nr. 1303/2013 - art. 132.

Totodată, autoritatea de management și-a îndeplinit și obligația de informare a beneficiarului cu privire la întrerupere și la motivele întreruperii, comunicând beneficiarului că există în verificare, o suspiciune de fraudă și că în cazul în care beneficiarul nu va prezenta un instrument de garantare, AM POR va suspenda procesarea cererii de rambursare nr. x și nr. 12 până la finalizarea investigațiilor corespunzătoare suspiciunii de fraudă.

Prin urmare, așa cum rezultă din adresele x/03.08.2023 și y/07.11.2023, prevederile art. 132 din Regulamentul nr. 1303/2013 au fost avute în vedere și respectate atât de către AM POR, cât și de către instanța de fond, contrar susținerilor recurentei.

Contrar susținerilor reclamantei-recurente, Adresele nr. x/03.08.2023 și y/07.11.2023, au fost emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, au fost emise de pârâtul MIPE în vederea executării în concret a prevederilor legale anterior menționate și au produs efecte juridice, procesarea cererilor de rambursare fiind suspendată până la finalizarea investigațiilor corespunzătoare suspiciunii de fraudă, așa cum corect a reținut Curtea de Apel Timișoara prin hotărârea pronunțată.

În fine, a susținut recurenta-pârâta că demersul reclamantei-recurente din prezentul dosar este inadmisibil prin prisma modului în care aceasta a înțeles să investească instanța de judecată, solicitând prin acțiune obligarea la plata contravalorii cererilor de plată nr. x și 12, fără ca instanța să fie învestită, totodată, și cu analizarea actelor prin care s-a reținut neplata respectivelor sume. Din interpretarea dispozițiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care instituie regula în materia contenciosului administrativ și ale art. 19 din aceeași lege, care instituie excepția, rezultă că acțiunea în răspundere patrimonială are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului/obligării la efectuarea operațiunii administrative, indiferent dacă se face odată cu cererea principală sau pe cale separată.

De asemenea, excepția de nelegalitate nu poate fi invocată de partea care nu a solicitat pe calea acțiunii principale anularea actului administrativ vătămător, invocând numai existența pagubei și solicitând repararea acesteia.

4.2. Apărările recurentei-reclamante

Recurenta-reclamanta A. S.R.L. a depus întâmpinare, prin care a invocat în principal invocat excepția nulității recursului incident, iar în subsidiar a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

A susținut că obiectul prezentei cauze este atragerea răspunderii civile contractuale grefate pe un contract administrativ, respectiv Contractul de finanțare nr. x/17.12.2021 încheiat între reclamantă, în calitate de beneficiar, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Regional 2014-2020, și OI ADR Vest.

Deși cererea de chemare în judecată s-a întemeiat pe normele speciale din Legea nr. 554/2004, acestea se completează în materia răspunderii civile contractuale cu dreptul comun - C. civ., dat fiind faptul că nu există reguli diferite în normele speciale care să înlăture aplicarea dreptului comun în materia obligațiilor contractuale.

În prezenta cauză, părțile Contractului de finanțare sunt reclamanta, MIPE și OI ADR Vest, fapt pentru care cea din urmă are calitate procesuală pasivă în virtutea raportului juridic născut între părți.

Recurenta-reclamanta A. S.R.L. a depus răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției insuficientei timbrări a recursului, respingerea excepției nulității motivului de recurs privind cheltuielile de judecată și respingerea apărărilor pe fond formulate pe calea întâmpinării.

La termenul de judecată din 5 noiembrie 2024, Înalta Curte a respins excepțiile invocate, pentru motivele ce se regăsesc în practicaua prezentei decizii.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursurilor

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că atât recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. și recursul incident declarat de recurenta-pârâtă Agenția pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

II.1. Analiza recursului principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L.

În speță, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o acțiune privind atragerea răspunderii civile contractuale îndreptată de reclamanta - recurentă A. S.R.L. împotriva pârâților-intimați Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene (în calitate de AM) și ADR Vest (în calitate de OI), acțiune întemeiată pe prevederile contractuale din Contractul de finanțare nr. x/17.12.2021.

Contractul de finanțare nr. x/17.12.2021 a fost încheiat de reclamantă în calitate de beneficiar cu pârâții sus menționați, pentru finanțarea din fonduri europene a proiectului intitulat "B. și SPORT conform PUZ aprobat prin HCL 263/14.05.2013. Modificări interioare și exterioare la centrul de agrement C.-în regim Parter", fiind un contract guvernat de legislația națională și europeană în materia fondurilor europene, respectiv O.U.G. nr. 40/2015 privind gestionarea financiară a fondurilor europene pentru perioada de programare 2014 - 2020, H.G. nr. 93/2016, O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, H.G. nr. 875/2011, Instrucțiunile AM/OI, Ghidul solicitantului, Regulamentul UE nr. 1303/2013.

Potrivit art. 8 alin. (1)

1

și (2) din O.U.G. nr. 66/2011:

"(1

1

) Autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația să sesizeze fără întârziere DLAF și organele de urmărire penală în cazul constatării unor indicii de fraudă, în situațiile în care nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute la alin. (1).

(...)

(2) În cazul în care, ca urmare a sesizării prevăzute la alin. (1) sau (1

1

), procurorul dispune trimiterea în judecată și sesizează instanța, până la rămânerea definitivă a hotărârii instanței de judecată, autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene are următoarele obligații:

a) suspendă autorizarea la plata/rambursarea sumelor solicitate de beneficiar aferente contractelor economice/contractelor/deciziilor/ordinelor/acordurilor de finanțare/componentei din cadrul contractului de finanțare, pentru care a fost formulată sesizarea;

b) pentru beneficiarii schemelor/măsurilor de sprijin acordate din Fondul european pentru garantare agricolă și/sau Fondul european pentru agricultură și dezvoltare rurală și din fondurile publice naționale aferente acestora suspendă plata până la concurența pretențiilor civile și a penalităților aferente, urmând ca diferențele stabilite prin deciziile/certificatele de plată să fie achitate beneficiarilor."

Totodată, potrivit art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, text care avea aceeași formulare atât înainte de modificările aduse prin Legea nr. 6/2021, cât și după aceste modificări, dispune că:

"Prevederile alin. (2) nu aduc atingere dreptului autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene de a lua măsuri privind suspendarea plăților/rambursărilor către beneficiari în baza prevederilor cuprinse în contractele/deciziile/ordinele/acordurile de finanțare."

Așadar, deși este reală susținerea recurentei-reclamante că suspendarea plăților intervine la trimiterea în judecată care se dispune de organul de urmărire penală potrivit art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, așa cum susține recurenta în cererea de recurs, în egală măsură suspendarea plăților poate fi dispusă de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene, în speță Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene (în calitate de AM) în baza prevederilor cuprinse în contractul de finanțare potrivit art. 8 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 anterior citate.

Prin urmare, pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene (în calitate de AM) avea dreptul de a dispune în mod legal suspendarea plăților în baza prevederilor cuprinse în Contractul de finanțare.

Art. 6 din Contractul de finanțare nr. x/17.12.2021 prevede cu privire la rambursarea/plata cheltuielilor:

"(1) Rambursarea sau plata se va realiza de către AM, după caz Ol, în conformitate cu Anexa 6 (șase) - Condiții de rambursare și plată a cheltuielilor, pe baza cererilor Beneficiarului înaintate la AM/OI".

În Anexa 6 - Condiții de rambursare și plată a cheltuielilor se prevede expres că mecanismul cererilor de plată este cel reglementat prin O.U.G. nr. 40/2015 și Normele de aplicare.

Potrivit art. 9 lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015 "În bugetele ordonatorilor principali de credite cu rol de autoritate de management se cuprind: ... j) sumele necesare pentru plata cheltuielilor solicitate de beneficiari prin cereri de rambursare/cereri de plată, pentru care a fost formulată o sesizare de fraudă. Aceste sume se pot achita până la punerea în mișcare a acțiunii penale față de beneficiarii finanțării nerambursabile sau contractorii acestora implicați în implementarea contractelor din cadrul proiectului, după caz. Pentru beneficiarii, alții decât operatorii regionali, astfel cum sunt definiți la art. 2 lit. h) din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și cei prevăzuți la art. 6 și 7, aceste sume se vor achita în baza unui instrument de garantare, emis în condițiile legii de către o societate bancară sau de către o societate de asigurări, în cuantumul total al sumelor rambursate și/sau plătite prin cereri de plată, inclusiv al sumei solicitate la rambursare/plată prin cererea curentă".

Aceasta semnifică faptul în cazul în care a fost formulată o sesizare de fraudă, situație incidentă în cazul reclamantei recurente, sumele necesare pentru plata cheltuielilor solicitate prin cereri de plată/rambursare se cuprind în continuare în bugetul ordonatorului de credite principal, putând fi achitate în continuare până la punerea în mișcare a acțiunii penale, cu condiția însă a depunerii unui instrument de garantare emis în condițiile legii de către o societate bancară sau de către o societate de asigurări, în cuantumul total al sumelor rambursate și/sau plătite prin cereri de plată, inclusiv al sumei solicitate la rambursare/plată prin cererea curentă.

Așadar, achitarea, respectiv rambursarea sumelor solicitate prin cereri de plată precum cele formulate de reclamantă nu este oprită până la punerea în mișcare a acțiunii penale în cazul formulării unei sesizări de fraudă, însă nu poate fi efectuată fără depunerea unui instrument de garantare de aceeași valoare cu sumele solicitate.

Prin urmare, reclamanta a avut posibilitatea de a accesa fondurile solicitate prin cererile de plată nr. x/12.05.2023 și y/13.06.2023, cu condiția depunerii unor instrumente de garantare care să îndeplinească cerințele din teza finala a art. 9 alin. (1) lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015, condiție pe care însă nu a îndeplinit-o.

Prin cele două adrese nr. x/03.08.2023 și nr. y/07.11.2023, pârâtul MIPE i-a comunicat reclamantei că în procesul de verificare și autorizare a Cererilor de rambursare nr. x și nr. 12 Finală s-a constatat că există în verificare, la organele de cercetare penală, o suspiciune de fraudă, astfel că AM POR are posibilitatea efectuării plăților de la bugetul de stat în conformitate cu prevederile art. 9, lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015, cu modificările și completările ulterioare.

În continuare, AM POR a comunicat următoarele:

"...Pentru beneficiarii, alții decât operatorii regionali, astfel cum sunt definiți la art. 2 lit. h) din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, republicată, cu completările ulterioare, și cei prevăzuți la art. 6 și 7, aceste sume se vor achita în baza unui instrument de garantare, emis în condițiile legii de către o societate bancară sau de către o societate de asigurări, în cuantumul total al sumelor rambursate și/sau plătite prin cereri de plată, inclusiv al sumei solicitate la rambursare/plată prin cererea curentă."

Aceste sume pot fi achitate de la bugetul de stat până la punerea în mișcare a acțiunii penale.

Având în vedere cele menționate anterior, vă rugăm să ne comunicați, în termen de 5 zile lucrătoare de la primirea acestei notificări, dacă optați pentru transmiterea unui instrument de garantare în baza căruia AMPOR să poată efectua plățile de la bugetul de stat în baza prevederilor art. 9, lit. j) din O.U.G. nr. 40/2015.

În cazul în care nu veți prezenta un instrument de garantare, AM POR va suspenda procesarea cererii de rambursare nr. x, până la finalizarea investigațiilor corespunzătoare suspiciunii de fraudă."

În mod evident, decizia de suspendare a plăților a intervenit ca urmare a neîndeplinirii condiției de prezentare a unui instrument de garantare, din chiar conținutul acestora reieșind în mod clar care este efectul neprezentării acestuia, neputând fi primit argumentul recurentei - reclamante în sensul că din adresele comunicate nu rezultă ca ar fi fost suspendate plățile și nici susținerea referitoare la faptul că suspendarea ar fi trebuit să aibă loc printr-un act administrativ distinct.

În ceea ce privește pretinsa aplicare greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond în mod corect a reținut caracterul de acte administrative al adreselor nr. x/03.08.2023 și nr. y/07.11.2023.

Față de definiția oferită de legiuitor, se poate observa faptul că adresele în discuție întrunesc exigențele impuse unui act administrativ prin aceea că sunt acte unilaterale (emise ca urmare a manifestării de voință a unei singure entități) cu caracter individual (adresate unui subiect clar determinat și în vederea executării în concret a legii) emise de o autoritate publică (Ministerul), în regim de putere publică (în virtutea prerogativelor legale de care beneficiază Ministerul în calitate de Autoritate de Management) prin care se modifică un raport juridic (acordarea finanțării conform Contractului de finanțare este suspendată până la constituirea unui instrument de garantare de către A.).

Trebuie avut în vedere că efectele vătămătoare pe care le reclamă A. sunt cele exclusiv izvorâte din Adrese, suspendarea plăților aferente Contractului de finanțare solicitate la plată fiind o consecință directă a actelor administrative menționate (având în vedere caracterul obligatoriu și executoriu din oficiu - conform principiului specific executio ex officio al actelor administrative în general).

De altfel, deși contestă acest aspect, prin invocarea excepției de nelegalitate, recurenta-reclamantă recunoaște practic natura juridică de acte administrative a acestor adrese, având în vedere că pentru invocarea unei excepții de nelegalitate, trebuie îndeplinită condiția naturii juridice de act administrativ a actului în privința căruia se invocă excepția.

Prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a invocat și greșita aplicare de către instanța de fond a prevederilor art. 132 din Regulamentul nr. 1303/2013, potrivit cărora:

"(1) Sub rezerva disponibilității fondurilor din prefinanțarea inițială și anuală și plățile intermediare, autoritatea de management să asigură că beneficiarul primește valoarea totală a cheltuielilor publice eligibile datorate în întregime și cel târziu la 90 de zile de la data depunerii cererii de plată de către beneficiar.

Nu se procedează la niciun fel de deducere sau reținere și nici la vreun fel de taxă specifică sau cu efect echivalent care ar reduce sumele datorate beneficiarilor.

(2) Termenul de plată menționat la alin. (1) poate fi întrerupt de autoritatea de management în oricare dintre următoarele cazuri justificate corespunzător:

(a) suma corespunzătoare cererii de plată nu este scadentă sau nu au fost furnizate documentele justificative aferente, inclusiv cele necesare pentru verificările gestiunii prevăzute la articolul 125 alin. (4) primul paragraf litera (a);

(b) a fost demarată o investigație în legătură cu o posibilă neregulă ce afectează cheltuielile în cauză.

Beneficiarul în cauză este informat în scris cu privire la întrerupere și motivele acesteia."

În speță, întrucât se regăsește împrejurarea prevăzută la lit. (b), întreruperea termenului de plată pentru plățile aferente cererilor de rambursare nr. x și 12 a fost justificată în acord cu dispozițiile din Regulamentul nr. 1303/2013 - art. 132.

Totodată, autoritatea de management și-a îndeplinit și obligația de informare a beneficiarului cu privire la întrerupere și la motivele întreruperii, comunicând beneficiarului că există în verificare, o suspiciune de fraudă, susținerile recurentei-reclamante fiind lipsite de suport legal.

În plus, Înalta Curte reține că intimatul-pârât nu avea nici dreptul și nici obligația de a descrie în cuprinsul Adreselor nr. x/03.08.2023 și nr. y/07.11.2023 motivele pentru care a fost înregistrat cazul de suspiciune de fraudă, întrucât o asemenea prezentare implica efectuarea unei analize și a prezentarea unor aspecte care nu intră în competența acestuia.

De asemenea, critica recurentei referitoare la procedura de verificare a aspectelor cuprinse în raportul de audit, punerea sub semnul îndoielii a suspiciunii de fraudă, respectiv că Raportul Autorității de Audit nu ar fi act administrativ, nu are nicio relevanță din prisma măsurii suspendării procesării plăților dispuse prin cele două adrese.

În fine, contrar susținerilor recurente-reclamante, soluția instanței de fond de respingere ca inadmisibilă atât a acțiunii cât și a excepției de nelegalitate a adreselor nr. x/03.08.2023 și y/07.11.2023, este de asemenea corectă și legală.

Prevederile Legii nr. 554/2004 limitează strict obiectul acțiunii judiciare la actul/actele administrative prin care reclamantul se consideră vătămat.

Astfel, prevederile art. 8 din Lege, denumit generic obiectul acțiunii judiciare, stabilesc la alin. (1) fară echivoc faptul că "(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual\ reparații pentru daune morale."

Apelând la interpretarea logico-gramaticală a textului de lege citat în alineatul precedent, este evident că obiectul acțiunii judiciare nu poate fi altul decât actul administrativ pretins lezionar a cărui revocare nu s-a realizat în procedura prealabilă și a cărui anulare este solicitată astfel pe cale judiciară de către persoana care se consideră vătămată de respectivul act.

De altfel, prevederile 8 sunt și mai clare în ceea ce privește limitele obiectului acțiunii judiciare prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care statuează în sensul că "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.""

În concluzie, obiectul acțiunii judiciare formulate în temeiul Legii nr. 554/2004 nu poate fi altul decât actul administrativ pe care reclamantul îl consideră ca fiind vătămător și nelegal și a cărui anulare o solicită pe cale judiciară ca urmare a faptului că procedura prealabilă prin care a solicitat revocarea nu a fost soluționată conform așteptărilor.

Această interpretare este evidentă în condițiile în care, raportându-ne la definiția actului administrativ prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, doar acesta produce efecte juridice (dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice) și, ca atare, este apt ca atare să producă o eventuală vătămare în sarcina persoanei căreia îi este adresat.

De asemenea, potrivit art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. (2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul".

Prin demersul judiciar inițiat în fața instanței de contencios administrativ, recurenta-reclamantă a solicitat numai repararea așa-zisei pagube, fără să atace și actele producătoare de efecte juridice, care vizează situația pe care aceasta o contestă, invocând în același timp și excepția de nelegalitate cu privire la actele pretins vătămătoare, contrar prevederilor legii contenciosului administrativ.

În ce privește critica referitoare la lipsa de proporționalitate a cheltuielilor de judecată la care a fost obligat pârâtul, urmează a fi respinsă ca nefondată; în raport de cele statuate prin Decizia nr. 3 din 20 ianuarie 2020 referitoare la interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., instanța de control judiciar constată că motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanța de fond s-a pronunțat asupra proporționalității cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaților, solicitate de partea care a câștigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Față de aceste considerente recursul de față urmează a fi respins, nefiind demonstrată în cauză incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II.2. Analiza recursului incident formulat de recurenta-pârâtă Agenția pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest

Prin recursul incident formulat în cauză, recurenta-pârâtă critică greșita aplicare a legii de către prima instanță, prin respingerea excepției lipsei calității sale procesuale pasive, susținând în esență că plata nu se realizează de către această instituție, ci de către AM, adică de către intimatul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene în calitatea sa de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Regional2014-2020'.

Examinând critica formulată de pârâta Agenția pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest, privind lipsa propriei calități procesual pasive, Înalta Curte împărtășește concluzia primei instanțe în sensul că această pârâtă este parte în Contractul de finanțare nr. x/17.12.2021 încheiat cu reclamanta, pentru finanțarea din fonduri europene a proiectului intitulat "B. și SPORT conform PUZ aprobat prin HCL 263/14.05.2013. Modificări interioare și exterioare la centrul de agrement C.-în regim Parter".

Întrucât calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între pârât și titularul obligației în raportul juridic dedus judecății și, având în vedere că reclamanta și-a întemeiat pretențiile pe răspunderea contractuală derivând din contractul de finanțare în care pârâta este parte, în mod corect și legal instanța de fond a apreciat că pârâta ADR Vest justifică legitimare procesuală pasivă în cauză.

De altfel, contrar susținerilor recurentei-pârâte din cuprinsul recursului incident, din prevederile contractuale rezultă că plata sumelor de bani cerute prin cerere de rambursare se poate efectua și de către OI ADR V, nu doar de către AM, în acest sens fiind art. 6 alin. (1) din Contractul de finanțare "rambursarea sau plata se va face de către AM, după caz Ol în conformitate cu Anexa 6", alin. (3) al aceluiași articol, "după autorizarea cheltuielilor, AM/OI va efectua plata în termen de 3 (trei) zile lucrătoare de la momentul în care AM/OI dispune de resurse în conturile sale și va informa Beneficiarul cu privire la plata aferentă cheltuielilor autorizate din cererea de rambursare/plată", precum și art. 7 lit. B) alin. (6) "AM/OI are obligația de a efectua rambursarea sau plata cheltuielilor cu respectarea prevederilor art. 6 din prezentul contract."

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. și recursul incident declarat de recurenta-pârâtă Agenția pentru Dezvoltare Regională a Regiunii de Vest împotriva sentinței civile nr. 95 din data de 9 februarie 2024 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 noiembrie 2024.