ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5265/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 642 din 4 februarie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantul C.I.J., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Administrației și Internelor și Inspectoratul General al Poliției Române, prin care solicita anularea Ordinului nr. SII/4406 din 19 decembrie 2008 emis de ministrul internelor și reformei administrative, prin care a fost eliberat din funcția de director adjunct al Direcției Management Logistic și pus la dispoziție, precum și a Dispoziției nr. 2750 din 24 decembrie 2008, emisă de pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române prin care a fost pus în executare ordinul contestat.

De asemenea, au fost respinse excepțiile lipsei calității procesuale a Inspectoratului General al Poliției Române, prescripției dreptului la acțiune și lipsei procedurii prealabile. Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut următoarele: Excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul I.G.P.R. nu este întemeiată, deoarece în raport de caracterul complex al acțiunii, ambii pârâți au calitate procesuală pasivă, fiecare în raport de actul contestat pe care l-a emis în ceea ce-l privește pe reclamant. Excepția prescrierii dreptului la acțiune nu poate fi reținută în raport de data formulării plângerii prealabile, data răspunsului și data formulării acțiunii - 22 iulie 2009, acțiunea fiind formulată în cadrul termenului de decădere de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Excepția lipsei procedurii prealabile urmează a fi respinsă, în cauză nefiind obligatorie îndeplinirea procedurii prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca o condiție de admisibilitate a acțiunii formulate în baza Legii nr. 360/2002 coroborată cu dispozițiile Legii nr. 554/2004. Pe fond, prima instanță a apreciat că actele contestate sunt legal emise și că reclamantul nu are un drept recunoscut de lege vătămat. Astfel, se arată în considerentele sentinței atacate, prin Ordinul nr. SII/4406 din 19 decembrie 2008 s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția de conducere deținută, precum și a altor polițiști din cadrul I.G.P.R. - Direcția de Management Logistic, și punerea la dispoziția aceleiași unități, pentru o perioadă de 6 luni, pentru grave neglijențe manageriale ce au dus la o tulburare însemnată a bunului mers privind dotarea Poliției Române și pentru faptul că au creat un prejudiciu grav de imagine instituției.

Ordinul din 19 decembrie 2008 a fost legal emis în baza art. 22 alin. (8) din Legea nr. 360/2002, în sensul că în situații temeinic justificate, altele decât cele prevăzute de art. 65 - materia sancțiunilor disciplinare - „polițiștii pot fi puși la dispoziția unității pe o perioadă de cel mult 6 luni, timp în care vor beneficia de drepturile bănești avute, cu excepția indemnizației de conducere; acesta este temeiul legal al emiterii ordinului și, ulterior, al dispoziției, în cauză nefiind dispuse măsuri de sancționare disciplinară. Pentru acest motiv, instanța de fond nu a reținut aspectul de nemotivare, în sensul neindicării unei anume fapte care să constituie abatere disciplinară de natură a atrage sancțiunea aplicată.

Apreciază prima instanță că măsura dispusă față de reclamant a fost o măsură de ordin managerial, temeinic justificată, astfel cum rezultă din raportul de control tematic efectuat la Direcția Management Logistic din 16 decembrie 2008 - filele 23-35 dosar. Acest raport este justificat, luarea unor măsuri urgente la nivel managerial, măsuri care vizau funcțiile de conducere deținute de reclamant și de alte persoane vizate. Pentru acest motiv, măsurile puteau fi luate în lipsa reclamantului care a lipsit motivat de la locul său de muncă deoarece privea funcția de conducere și nu de executare și privea toate persoanele vizate. De asemenea, reține instanța de fond, faptul că reclamantul a avut un anumit calificativ pe anul 2008, nu înlătură legalitatea măsurilor dispuse care nu reprezintă măsuri de sancționare disciplinară ci măsuri urgente, justificate obiectiv pentru asigurarea unei conduceri manageriale în activitatea Poliției Române.

Cu privire la capetele subsidiare ale acțiunii, având ca obiect reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior, prima instanță a reținut că apar ca neîntemeiate, față de constatarea că actele contestate au fost legal emise. Împotriva acestei hotărâri, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul C.I.J.

În argumentarea motivelor de recurs precizate, se aduc, în esență, următoarele critici sentinței atacate: - Ordinul nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008 a fost emis de un organ necompetent, întrucât nu ministrul Administrației și Internelor avea competența de a dispune măsurile de „eliberare din funcție” și „punere la dispoziție”, ci inspectorul general al Poliției Române, conform art. 10 lit. c) din Cap. IV al Anexei la Ordinul nr. 600/2005, fapt ce atrage nulitatea ordinului și a actelor subsecvente; Se susține că în contextul acestor dispoziții speciale nu poate fi incident principiul qui potest plus, potest minus . - invocându-se nelegalitatea și netemeinicia ordinului și a dispoziției contestate, se susține că sancțiunile au fost dispuse cu încălcarea dispozițiilor legale aplicabile.

Se arată că nu s-a avut în vedere că măsura „eliberării din funcție” și a „punerii la dispoziția unității” au regim juridic diferit, fiind prevăzute de art. 22 alin. (7) și respectiv art. 22 alin. (8) din Statutul polițistului. Referitor la prima măsură, se susține că nu a fost analizată prin prisma dispozițiilor legale ce o reglementează, nu a fost respectat dreptul de preaviz, pretinsele „neglijențe manageriale” nu se încadrează în cazurile prevăzute de lege pentru a dispune sancțiunea „eliberării din funcție”. În ceea ce privește măsura „punerii la dispoziție” se arată că deși analizată de instanța de fond, nu s-a verificat dacă pretinsele „neglijențe manageriale” se încadrează sau nu în cazurile expres reglementate de art. 65 din Statutul Polițistului și art. 120 din Ordinul nr. 300/2004 ca fiind „situații temeinic justificate” pentru a se lua această măsură, instanța subrogându-se legiuitorului, extinzând cazurile expres prevăzute de lege cu o nouă situație.

De asemenea, se susține că nu s-au avut în vedere alte aspecte ce atrag nulitatea ordinului contestat și anume: a fost emis în perioada în care se afla în incapacitate de muncă, situație în care era interzisă încetarea raporturilor de serviciu și aplicarea sancțiunii „eliberării din funcție”; nu a fost dispusă această măsură printr-un act administrativ individual, conform art. 117 din Statutul funcționarilor publici; nu este motivat. Se menționează și faptul că deși instanța a apreciat că sancțiunea este temeinică și legală, nu a stabilit și analizat care este tipul de răspundere juridică i se aplică. În ceea ce privește o eventuală răspundere disciplinară se arată că nu a fost respectată procedura specială pentru atragerea acesteia, iar răspunderea civilă delictuale nu poate fi antrenată deoarece nu sunt întrunite elementele unei astfel de răspunderi.

Ministerul Apărării Naționale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, combătând criticile recurentului și susținând legalitatea și temeinicia sentinței atacate. Se susține, în esență, că Ordinul nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008 este legal pentru că: ministrul Administrației și Internelor avea competența de a numi și elibera din funcție orice polițist; au fost menționate motivele de fapt ce au condus la emiterea actului; prin ordinul atacat recurentul a fost eliberat din funcție și pus la dispoziție, iar raporturile de serviciu au fost modificate abia la 19 iunie 2008 când a avut loc mutarea, în interesul serviciului, la Inspectoratul General al Aviație; luându-se la cunoștință faptul că recurentul s-a aflat în incapacitate de muncă, a fost emis Ordinul nr. S/II/2363 din 28 ianuarie 2009 de suspendare a executării ordinului atacat, până la 6 ianuarie 2009, dată la care a încetat starea de incapacitate de muncă a acestuia.

Se menționează că urmare a mutării în interesul serviciului, sunt neîntemeiate pretențiile recurentului referitoare la restabilirea situației anterioare prin reintegrarea în funcție și plata drepturilor salariale cuvenite. I.G.P.R. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind ca legală și temeinică Dispoziția nr. 2750/2008. Recurentul-reclamant a depus la dosar și concluzii scrise, precizări, prin care a reiterat argumentele expuse în cererea de recurs pentru admiterea recursului, invocând și jurisprudența Curții de Apel București în alte cauze ce au privit persoane vizate de ordinul contestat. Înalta Curte de Casație și Justiție, analizând recursul în raport de motivele invocate, de înscrisurile care se află la dosarul cauzei, de dispozițiile legale incidente, cât și prin prisma art. 304 1 C. proc.

civ., apreciază că acesta este fondat, însă, pentru următoarele considerente. Prin Ordinul ministrului Administrației și Internelor nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008, recurentul-reclamant a fost eliberat din funcția de director adjunct al Direcției Management Logistic și pus la dispoziția I.G.P.R. Împotriva acestui ordin s-a formulat plângere prealabilă la data de 8 ianuarie 2009, căreia i s-a răspuns la 20 ianuarie 2009. Prin Dispoziția nr. 2750 din 24 februarie 2008 emisă de inspectorul general al Poliției Române s-a dispus că, începând cu 19 februarie 2008, recurentul-reclamant să îndeplinească în cadrul direcției din care face parte, sarcinile stabilite de adjunctul persoanei emitente și șef al Direcției Generale a Poliției Administrative, fiindu-i menținute pe perioada punerii la dispoziție drepturile bănești avute, cu excepția indemnizației de conducere.

Necontestat este faptul că împotriva acestei dispoziții nu a fost formulată plângere prealabilă. De altfel, nici nu au fost depune dovezi în acest sens. Necontestat este și faptul că prin Ordinul nr. S/II/2363 din 28 ianuarie 2009 s-a dispus suspendarea executării ordinului atacat până la 6 ianuarie 2009, când a încetat starea de incapacitate temporară de muncă a reclamantului, precum și faptul că la 19 iunie 2009 a avut loc mutarea acestuia în interesul serviciului la Inspectoratul General de Aviație. Reclamantul a solicitat instanței de contencios administrativ anularea Ordinului nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008 și a Dispoziției nr. 2750 din 24 decembrie 2008 în condițiile Legii nr. 554/2004.

După cum se constată, instanța de fond a analizat calitatea procesuală pasivă a pârâților M.I.R.A. și I.G.P.R., statuând că aceștia au o astfel de calitate, fiecare în raport de actul emis și contestat, aspecte care nu au format obiectul niciunei critici cu ocazia recursului. Prin urmare, se reține calitatea actelor contestate de acte administrative cu caracter individual emise de organe diferite. Cum competența autorităților administrative de a emite acte administrative este prima condiție de valabilitate și implicit de legalitate a acestor acte și cum recurentul-reclamant a adus critici sentinței atacate prin prisma greșitei aprecieri asupra competenței ministrului Administrației și Internelor de a emite Ordinul nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008, instanța de recurs va analiza cu prioritate aspectele care vizează această problemă cu incidență asupra ordinului menționat, în ceea ce-l privește pe recurent.

Potrivit dispozițiilor art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002, polițiștii sunt numiți și eliberați în/din funcții potrivit normelor de competență aprobate prin ordin al ministrului administrației și internelor, în condițiile legii. Conform alin. (8) al aceluiași articol în situații temeinic justificate, altele decât cele prevăzute la art. 65, stabilite prin ordin al ministrului internelor și reformei administrative, polițiștii pot fi puși la dispoziția unității pe o perioadă de cel mult 6 luni, timp în care vor beneficia de drepturile bănești avute, cu excepția indemnizației de comandă, după caz.

În aplicarea acestor dispoziții legale a fost emis Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 600 din 15 aprilie 2005, pentru aprobarea competențelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului administrației și internelor, secretarilor de stat, secretarului general și șefilor/ comandanților unităților Ministerului Administrației și Internelor care în anexă stabilește distinct competențele privind numirea, împuternicirea, eliberarea suspendarea din funcție sau punerea la dispoziție ministrului administrație și internelor. Capitolul IV – art. 10 lit. c) din anexa la același ordin reglementează competența inspectorului general al Poliției Române în ceea ce privește numirea, definitivarea, împuternicirea, eliberarea, suspendarea din funcție și punerea la dispoziție a personalului din cadrul I.G.P.R.

Înalta Curte reține că din coroborarea dispozițiilor art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002 și ale art. 10 lit. c) din Cap. IV al Anexei la Ordinul nr. 600 din 15 aprilie 2005, rezultă că directorii și directorii adjuncți din aparatul central al Inspectoratului General al Poliției Române sunt eliberați din funcție de către inspectorul general al Poliției Române. Normele de competență stabilite de aceste acte normative sunt imperative, de strictă interpretare, iar în aplicarea acestora nu poate fi reținută incidența principiului qui potest plus, potest minus în considerarea caracterului acestor norme.

În condițiile în care eliberarea din funcție a reclamantului putea fi dispusă doar de către inspectorul general al Poliției Române întrucât acesta deținea funcția de director al Direcției Management Logistic din cadrul I.G.P.R., iar măsura a fost luată, prin ordinul contestat de ministrul Administrației și Internelor, față de cele reținute anterior, Înalta Curte a apreciază că ordinul contestat este, în ceea ce-l privește pe reclamant, nul absolut, fiind emis de o persoană care nu avea competență în acest sens. În considerarea cauzei de nulitate absolută care a intervenit urmare a încălcării acestei importante condiții de legalitate referitoare la competență, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a pronunțată o soluție nelegală când a analizat ordinul contestat din această perspectivă.

Prin urmare, având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I C. proc. civ. coroborat cu art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, se va admite recursul formulat de recurentul-reclamant și se va casa sentința atacată. Pe fondul cauzei, se va admite cererea reclamantului privind anularea Ordinului nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008 în ceea ce-l privește pe acesta, fiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 8 alin. (1) coroborate cu art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Această soluție asupra cererii privind anularea ordinului în cauză face de prisos analiza celorlalte critici invocate de recurentul-reclamant cu privire la legalitatea și temeinicia acestuia.

În ceea ce privește celelalte capete de cerere ale acțiunii reclamantului, instanța de recurs apreciază că acestea sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse pentru considerentele ce vor fi expuse. Recurentul-reclamant a solicitat și anularea Dispoziției nr. 2750 din 25 decembrie 2008, emisă de inspectorul general al Poliției Române, susținând că a fost emisă în perioada concediului medical, că este nemotivată, că este un act colectiv și nu individual. I.G.P.R. a invocat excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile. Necontestat este faptul că nu a fost formulată plângere prealabilă organului emitent, astfel cum prevăd dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care se aplică în cauză, reprezentând cadrul general al contestării acestui act în lipsa unor dispoziții speciale.

De altfel, nici nu a fost depusă vreo dovadă în acest sens de către recurentul-reclamant. Întrucât îndeplinirea condiției privind formularea plângerii prealabile este o condiție de admisibilitate a acțiunii ce vizează anularea actului administrativ, iar reclamantul nu a făcut dovada respectării dispozițiilor imperative ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se apreciază că excepția invocată de intimatul-pârât I.G.P.R. este întemeiată, astfel că se impune respingerea cererii privind anularea Dispoziției nr. 2750 din 24 decembrie 2008. Soluționarea acestei cereri din perspectiva excepției invocate face de prisos analiza celorlalte motive de nulitate, conform art. 137 C. proc. civ. În altă ordine, este necontestat faptul că la 19 iunie 2009 a avut loc mutarea recurentului-reclamant, în interesul serviciului, la Inspectoratul General de Aviație, cu acordul acestuia.

Acest fapt a dus la modificarea raporturilor de serviciu, atât sub aspectul funcției cât și al angajatorului prin actul din 19 iunie 2009, care nu a fost contestat în vreun fel de recurent. De altfel, modificarea acestor raporturi a intervenit cu acordul recurentului-reclamant anterior cererii de chemare în judecată la 22 iulie 2009 și a expirării perioadei de 6 luni de punere la dispoziție. Prin actele contestate nu a avut loc încetarea raporturilor de serviciu în sensul art. 97 din Statutul funcționarilor publici, cum eronat susține recurentul, pentru că în cauză sunt incidente, cu prioritate, dispozițiile speciale ale Legii nr. 360/2002, privind Statutul polițistului, cu modificările ulterioare, măsurile dispune prin aceste acte având ca temei legal tocmai art. 22 alin. (7) și (8) din această lege.

Eliberarea din funcție și punerea la dispoziție nu echivalează cu încetarea raporturilor de serviciu ale polițistului, prevăzută la art. 69 din Legea nr. 360/2002. Prin urmare, avându-se în vedere cele expuse, sunt neîntemeiate și cererile privind reintegrarea în funcția deținută anterior și plata drepturilor salariale cuvenite acesteia, urmând a fi respinse. Aceasta cu atât mai mult cu cât instanța de recurs a apreciat că se impune respingerea cererii privind anularea Dispoziției nr. 2750 din 24 decembrie 2008, în cuprinsul căreia, se prevedea, la art. 2 că și recurentul-reclamant va beneficia de drepturile bănești avute, cu excepția indemnizației de conducere pe perioada punerii la dispoziție.

Soluțiile pronunțate de Curtea de Apel București în cauze privind celelalte persoane vizate de actele a căror anulare s-a solicitat nu constituie izvor de drept și prin urmare, nu influențează soluția din prezenta cauză. Față de toate aceste considerente și în temeiul art. 312 alin. (1) teza I alin. (3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată, va admite în parte acțiunea reclamantului în ceea ce privește anularea Ordinului nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008, respingând celelalte capete de cerere.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de reclamantul C.I.J. împotriva sentinței nr. 642 din 4 februarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată. Admite, în parte, acțiunea formulată de reclamant, în sensul că anulează Ordinul nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008 emis de ministrul administrației și internelor. Respinge celelalte capete de cerere. Cu opinia separată a doamnei judecător, în sensul că: Admite recursul. Casează sentința atacată. Admite acțiunea și anulează ordinul contestat și Dispoziția nr. 2750 din 24 decembrie 2008 emisă de Inspectoratul General al Poliției Române. Dispune restabilirea situației anterioare și plata tuturor drepturilor salariale cuvenite.

Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 noiembrie 2010.

OPINIA SEPARATĂ

a doamnei judecător Contrar opiniei majoritare, consider că există argumente și pentru admiterea capetelor de cerere ce privesc anularea Dispoziției nr. 2750 din 24 decembrie 2008 emisă de Inspectoratul General al Poliției Române, restabilirea situației anterioare, plata tuturor drepturilor salariale cuvenite reclamantului. Dispoziția nr. 2750 din 24 decembrie 2008 reprezintă actul de punere în executare a Ordinului nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008. Este lesne de observat că actul nr. 2750/2008 a fost emis la un interval foarte scurt după emiterea ordinului de punere la dispoziție a reclamantului. Nu i se poate imputa reclamantului că mutarea s-a făcut cu acordul său și din acest motiv, actul întrunește toate condițiile de legalitate prevăzute de lege.

Instanța de contencios administrativ a constatat, irevocabil, că actul administrativ care a declanșat litigiul de față este Ordinul din 19 decembrie 2008. Aprecierea în sensul că acest ordin este nelegal conduce la aplicarea dispozițiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată și repararea integrală a pagubei suferită de reclamant. Prin emiterea Ordinului nr. 19 decembrie 2008, reclamantul a fost pus la dispoziția unității și nu i s-au mai plătit drepturile salariale cuvenite pentru funcția de director adjunct al Direcției Management Logistic din cadrul Ministerului Administrației și Internelor. Efectul firesc al anulării ordinului este restabilirea situației anterioare, prin repunerea în funcția deținută, și plata drepturilor bănești cuvenite.

Este nelegal a se constata că reclamantul nu poate fi repus în funcția deținută, deși actul prin care acesta a fost eliberat din funcție și pus la dispoziție a fost anulat pentru motivul neformulării plângerii prealabile împotriva unui act administrativ emis ulterior. Aceasta deoarece Dispoziția nr. 2750 din 24 decembrie 2008 este un act de punere în executare a ordinului din 19 decembrie 2007 și nu este necesară efectuarea plângerii prealabile. Și în ipoteza în care s-ar aprecia că este obligatorie efectuarea plângerii prealabile și cu privire la Dispoziția nr. 2750 din 24 decembrie 2009 și s-ar respinge acest capăt de cerere ca inadmisibil, pentru lipsa plângerii prealabile, soluția nu ar avea nici un efect asupra cererii de restabilire a situației anterioare.

Repunerea reclamantului în funcția deținută este efectul anulării Ordinului nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008 și nu a eventualei anulări a dispoziției sus menționate. Efectul anulării Ordinului nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008 este și anularea actului de punere în executare, respectiv a Dispoziției din 24 decembrie 2008. Repararea integrală a pagubei suferită de reclamant prin anularea actelor administrative nelegale se realizează și prin plata drepturilor salariale cuvenite reclamantului de la data eliberării din funcție și până la data repunerii în funcția deținută, astfel încât, urmare a anulării ordinului din 19 decembrie 2008, reclamantul urma să primească și aceste despăgubiri bănești.

Față de acestea, în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, apreciez că se impunea admiterea cererii în totalitate, deoarece numai prin anularea Ordinului din 19 decembrie 2008 reclamantului, în realitate, nu i s-a reparat integral prejudiciul suferit urmare a emiterii unui act administrativ constatat a fi nelegal în instanța de contencios administrativ.