ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5265/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5265/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin sentința nr. 642 din 4

februarie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de

reclamantul C.I.J., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Administrației și

Internelor și Inspectoratul General al Poliției Române, prin care solicita

anularea Ordinului nr. SII/4406 din 19 decembrie 2008 emis de ministrul

internelor și reformei administrative, prin care a fost eliberat din funcția de

director adjunct al Direcției Management Logistic și pus la dispoziție, precum

și a Dispoziției nr. 2750 din 24 decembrie 2008, emisă de pârâtul Inspectoratul

General al Poliției Române prin care a fost pus în executare ordinul contestat.

De asemenea, au fost respinse excepțiile lipsei calității procesuale a

Inspectoratului General al Poliției Române, prescripției dreptului la acțiune

și lipsei procedurii prealabile.

Pentru a pronunța această sentință,

instanța de fond a reținut următoarele:

Excepția lipsei calității procesuale

pasive invocată de pârâtul I.G.P.R. nu este întemeiată, deoarece în raport de

caracterul complex al acțiunii, ambii pârâți au calitate procesuală pasivă,

fiecare în raport de actul contestat pe care l-a emis în ceea ce-l privește pe

reclamant.

Excepția prescrierii dreptului la

acțiune nu poate fi reținută în raport de data formulării plângerii prealabile,

data răspunsului și data formulării acțiunii - 22 iulie 2009, acțiunea fiind

formulată în cadrul termenului de decădere de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2)

din Legea nr. 554/2004.

Excepția lipsei procedurii

prealabile urmează a fi respinsă, în cauză nefiind obligatorie îndeplinirea

procedurii prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca o condiție

de admisibilitate a acțiunii formulate în baza Legii nr. 360/2002 coroborată cu

dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Pe fond, prima instanță a apreciat

că actele contestate sunt legal emise și că reclamantul nu are un drept

recunoscut de lege vătămat.

Astfel, se arată în considerentele

sentinței atacate, prin Ordinul nr. SII/4406 din 19 decembrie 2008 s-a dispus

eliberarea reclamantului din funcția de conducere deținută, precum și a altor

polițiști din cadrul I.G.P.R. - Direcția de Management Logistic, și punerea la

dispoziția aceleiași unități, pentru o perioadă de 6 luni, pentru grave

neglijențe manageriale ce au dus la o tulburare însemnată a bunului mers

privind dotarea Poliției Române și pentru faptul că au creat un prejudiciu grav

de imagine instituției.

Ordinul din 19 decembrie 2008 a fost

legal emis în baza art. 22 alin. (8) din Legea nr. 360/2002, în sensul că în

situații temeinic justificate, altele decât cele prevăzute de art. 65 - materia

sancțiunilor disciplinare - „polițiștii pot fi puși la dispoziția unității pe o

perioadă de cel mult 6 luni, timp în care vor beneficia de drepturile bănești

avute, cu excepția indemnizației de conducere; acesta este temeiul legal al

emiterii ordinului și, ulterior, al dispoziției, în cauză nefiind dispuse măsuri

de sancționare disciplinară.

Pentru acest motiv, instanța de fond

nu a reținut aspectul de nemotivare, în sensul neindicării unei anume fapte

care să constituie abatere disciplinară de natură a atrage sancțiunea aplicată.

Apreciază prima instanță că măsura

dispusă față de reclamant a fost o măsură de ordin managerial, temeinic

justificată, astfel cum rezultă din raportul de control tematic efectuat la Direcția Management Logistic din 16 decembrie 2008 - filele 23-35 dosar. Acest raport este

justificat, luarea unor măsuri urgente la nivel managerial, măsuri care vizau

funcțiile de conducere deținute de reclamant și de alte persoane vizate. Pentru

acest motiv, măsurile puteau fi luate în lipsa reclamantului care a lipsit

motivat de la locul său de muncă deoarece privea funcția de conducere și nu de

executare și privea toate persoanele vizate.

De asemenea, reține instanța de

fond, faptul că reclamantul a avut un anumit calificativ pe anul 2008, nu

înlătură legalitatea măsurilor dispuse care nu reprezintă măsuri de sancționare

disciplinară ci măsuri urgente, justificate obiectiv pentru asigurarea unei

conduceri manageriale în activitatea Poliției Române.

Cu privire la capetele subsidiare

ale acțiunii, având ca obiect reintegrarea reclamantului în funcția deținută

anterior, prima instanță a reținut că apar ca neîntemeiate, față de constatarea

că actele contestate au fost legal emise.

Împotriva acestei hotărâri,

considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul C.I.J.

În argumentarea motivelor de recurs

precizate, se aduc, în esență, următoarele critici sentinței atacate:

- Ordinul nr. S/II/4406 din 19

decembrie 2008 a fost emis de un organ necompetent, întrucât nu ministrul

Administrației și Internelor avea competența de a dispune măsurile de

„eliberare din funcție” și „punere la dispoziție”, ci inspectorul general al

Poliției Române, conform art. 10 lit. c) din Cap. IV al Anexei la Ordinul nr. 600/2005, fapt ce atrage nulitatea ordinului și a actelor subsecvente;

Se susține că în contextul acestor

dispoziții speciale nu poate fi incident principiul

qui potest plus, potest

minus

.

- invocându-se nelegalitatea și

netemeinicia ordinului și a dispoziției contestate, se susține că sancțiunile

au fost dispuse cu încălcarea dispozițiilor legale aplicabile.

Se arată că nu s-a avut în vedere că

măsura „eliberării din funcție” și a „punerii la dispoziția unității” au regim

juridic diferit, fiind prevăzute de art. 22 alin. (7) și respectiv art. 22 alin.

(8) din Statutul polițistului.

Referitor la prima măsură, se

susține că nu a fost analizată prin prisma dispozițiilor legale ce o

reglementează, nu a fost respectat dreptul de preaviz, pretinsele „neglijențe

manageriale” nu se încadrează în cazurile prevăzute de lege pentru a dispune

sancțiunea „eliberării din funcție”.

În ceea ce privește măsura „punerii

la dispoziție” se arată că deși analizată de instanța de fond, nu s-a verificat

dacă pretinsele „neglijențe manageriale” se încadrează sau nu în cazurile

expres reglementate de art. 65 din Statutul Polițistului și art. 120 din

Ordinul nr. 300/2004 ca fiind „situații temeinic justificate” pentru a se lua

această măsură, instanța subrogându-se legiuitorului, extinzând cazurile expres

prevăzute de lege cu o nouă situație.

De asemenea, se susține că nu s-au

avut în vedere alte aspecte ce atrag nulitatea ordinului contestat și anume: a

fost emis în perioada în care se afla în incapacitate de muncă, situație în

care era interzisă încetarea raporturilor de serviciu și aplicarea sancțiunii „eliberării

din funcție”; nu a fost dispusă această măsură printr-un act administrativ

individual, conform art. 117 din Statutul funcționarilor publici; nu este

motivat.

Se menționează și faptul că deși instanța a

apreciat că sancțiunea este temeinică și legală, nu a stabilit și analizat care

este tipul de răspundere juridică i se aplică.

În ceea ce privește o eventuală răspundere

disciplinară se arată că nu a fost respectată procedura specială pentru

atragerea acesteia, iar răspunderea civilă delictuale nu poate fi antrenată

deoarece nu sunt întrunite elementele unei astfel de răspunderi.

Ministerul Apărării Naționale a formulat

întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, combătând

criticile recurentului și susținând legalitatea și temeinicia sentinței

atacate.

Se susține, în esență, că Ordinul nr. S/II/4406

din 19 decembrie 2008 este legal pentru că: ministrul Administrației și

Internelor avea competența de a numi și elibera din funcție orice polițist; au

fost menționate motivele de fapt ce au condus la emiterea actului; prin ordinul

atacat recurentul a fost eliberat din funcție și pus la dispoziție, iar

raporturile de serviciu au fost modificate abia la 19 iunie 2008 când a avut

loc mutarea, în interesul serviciului, la Inspectoratul General al Aviație; luându-se la cunoștință faptul că recurentul s-a aflat în

incapacitate de muncă, a fost emis Ordinul nr. S/II/2363 din 28 ianuarie 2009

de suspendare a executării ordinului atacat, până la 6 ianuarie 2009, dată la

care a încetat starea de incapacitate de muncă a acestuia.

Se menționează că urmare a mutării în interesul

serviciului, sunt neîntemeiate pretențiile recurentului referitoare la

restabilirea situației anterioare prin reintegrarea în funcție și plata

drepturilor salariale cuvenite.

I.G.P.R. a formulat întâmpinare prin care a

solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind ca legală și temeinică

Dispoziția nr. 2750/2008.

Recurentul-reclamant a depus la dosar și

concluzii scrise, precizări, prin care a reiterat argumentele expuse în cererea

de recurs pentru admiterea recursului, invocând și jurisprudența Curții de Apel

București în alte cauze ce au privit persoane vizate de ordinul contestat.

Înalta Curte de Casație și Justiție, analizând

recursul în raport de motivele invocate, de înscrisurile care se află la

dosarul cauzei, de dispozițiile legale incidente, cât și prin prisma art. 304

1

C. proc. civ., apreciază că acesta este fondat, însă, pentru următoarele

considerente.

Prin Ordinul ministrului Administrației și

Internelor nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008, recurentul-reclamant a fost

eliberat din funcția de director adjunct al Direcției Management Logistic și

pus la dispoziția I.G.P.R.

Împotriva acestui ordin s-a formulat plângere

prealabilă la data de 8 ianuarie 2009, căreia i s-a răspuns la 20 ianuarie 2009.

Prin Dispoziția nr. 2750 din 24 februarie 2008

emisă de inspectorul general al Poliției Române s-a dispus că, începând cu 19

februarie 2008, recurentul-reclamant să îndeplinească în cadrul direcției din

care face parte, sarcinile stabilite de adjunctul persoanei emitente și șef al

Direcției Generale a Poliției Administrative, fiindu-i menținute pe perioada

punerii la dispoziție drepturile bănești avute, cu excepția indemnizației de

conducere.

Necontestat este faptul că împotriva acestei

dispoziții nu a fost formulată plângere prealabilă. De altfel, nici nu au fost

depune dovezi în acest sens.

Necontestat este și faptul că prin Ordinul nr. S/II/2363

din 28 ianuarie 2009 s-a dispus suspendarea executării ordinului atacat până la

6 ianuarie 2009, când a încetat starea de incapacitate temporară de muncă a

reclamantului, precum și faptul că la 19 iunie 2009 a avut loc mutarea acestuia

în interesul serviciului la Inspectoratul General de Aviație.

Reclamantul a solicitat instanței de contencios

administrativ anularea Ordinului nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008 și a

Dispoziției nr. 2750 din 24 decembrie 2008 în condițiile Legii nr. 554/2004.

După cum se constată, instanța de fond a

analizat calitatea procesuală pasivă a pârâților M.I.R.A. și I.G.P.R., statuând

că aceștia au o astfel de calitate, fiecare în raport de actul emis și

contestat, aspecte care nu au format obiectul niciunei critici cu ocazia

recursului.

Prin urmare, se reține calitatea

actelor contestate de acte administrative cu caracter individual emise de

organe diferite.

Cum competența autorităților

administrative de a emite acte administrative este prima condiție de

valabilitate și implicit de legalitate a acestor acte și cum

recurentul-reclamant a adus critici sentinței atacate prin prisma greșitei

aprecieri asupra competenței ministrului Administrației și Internelor de a

emite Ordinul nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008, instanța de recurs va

analiza cu prioritate aspectele care vizează această problemă cu incidență

asupra ordinului menționat, în ceea ce-l privește pe recurent.

Potrivit dispozițiilor art. 22 alin. (7) din

Legea nr. 360/2002, polițiștii sunt numiți și eliberați în/din funcții potrivit

normelor de competență aprobate prin ordin al ministrului administrației și

internelor, în condițiile legii.

Conform alin. (8) al aceluiași

articol în situații temeinic justificate, altele decât cele prevăzute la art.

65, stabilite prin ordin al ministrului internelor și reformei administrative,

polițiștii pot fi puși la dispoziția unității pe o perioadă de cel mult 6 luni,

timp în care vor beneficia de drepturile bănești avute, cu excepția

indemnizației de comandă, după caz.

În aplicarea acestor dispoziții

legale a fost emis Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 600 din

15 aprilie 2005, pentru aprobarea competențelor de gestiune a resurselor umane

ale ministrului administrației și internelor, secretarilor de stat,

secretarului general și șefilor/ comandanților unităților Ministerului

Administrației și Internelor care în anexă stabilește distinct competențele

privind numirea, împuternicirea, eliberarea suspendarea din funcție sau punerea

la dispoziție ministrului administrație și internelor.

Capitolul IV – art. 10 lit. c) din anexa

la același ordin reglementează competența inspectorului general al Poliției

Române în ceea ce privește numirea, definitivarea, împuternicirea, eliberarea,

suspendarea din funcție și punerea la dispoziție a personalului din cadrul I.G.P.R.

Înalta Curte reține că din

coroborarea dispozițiilor art. 22 alin. (7) din Legea nr. 360/2002 și ale art. 10

lit. c) din Cap. IV al Anexei la Ordinul nr. 600 din 15 aprilie 2005, rezultă

că directorii și directorii adjuncți din aparatul central al Inspectoratului

General al Poliției Române sunt eliberați din funcție de către inspectorul

general al Poliției Române. Normele de competență stabilite de aceste acte

normative sunt imperative, de strictă interpretare, iar în aplicarea acestora

nu poate fi reținută incidența principiului qui potest plus, potest minus în

considerarea caracterului acestor norme.

În condițiile în care eliberarea din

funcție a reclamantului putea fi dispusă doar de către inspectorul general al

Poliției Române întrucât acesta deținea funcția de director al Direcției Management

Logistic din cadrul I.G.P.R., iar măsura a fost luată, prin ordinul contestat

de ministrul Administrației și Internelor, față de cele reținute anterior, Înalta

Curte a apreciază că ordinul contestat este, în ceea ce-l privește pe reclamant,

nul absolut, fiind emis de o persoană care nu avea competență în acest sens.

În considerarea cauzei de nulitate

absolută care a intervenit urmare a încălcării acestei importante condiții de

legalitate referitoare la competență, Înalta Curte apreciază că instanța de

fond a pronunțată o soluție nelegală când a analizat ordinul contestat din

această perspectivă.

Prin urmare, având în vedere

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I C. proc. civ.

coroborat cu art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004,

se va admite recursul formulat de recurentul-reclamant și se va casa sentința

atacată.

Pe fondul cauzei, se va admite

cererea reclamantului privind anularea Ordinului nr. S/II/4406 din 19 decembrie

2008 în ceea ce-l privește pe acesta, fiind îndeplinite condițiile prevăzute de

art. 8 alin. (1) coroborate cu art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Această soluție asupra cererii

privind anularea ordinului în cauză face de prisos analiza celorlalte critici

invocate de recurentul-reclamant cu privire la legalitatea și temeinicia

acestuia.

În ceea ce privește celelalte capete

de cerere ale acțiunii reclamantului, instanța de recurs apreciază că acestea

sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse pentru considerentele ce vor fi expuse.

Recurentul-reclamant a solicitat și

anularea Dispoziției nr. 2750 din 25 decembrie 2008, emisă de inspectorul

general al Poliției Române, susținând că a fost emisă în perioada concediului

medical, că este nemotivată, că este un act colectiv și nu individual.

I.G.P.R. a invocat excepția

inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.

Necontestat este faptul că nu a fost

formulată plângere prealabilă organului emitent, astfel cum prevăd dispozițiile

art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care se aplică în cauză, reprezentând

cadrul general al contestării acestui act în lipsa unor dispoziții speciale.

De altfel, nici nu a fost depusă

vreo dovadă în acest sens de către recurentul-reclamant.

Întrucât îndeplinirea condiției

privind formularea plângerii prealabile este o condiție de admisibilitate a acțiunii

ce vizează anularea actului administrativ, iar reclamantul nu a făcut dovada

respectării dispozițiilor imperative ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

se apreciază că excepția invocată de intimatul-pârât I.G.P.R. este întemeiată,

astfel că se impune respingerea cererii privind anularea Dispoziției nr. 2750

din 24 decembrie 2008.

Soluționarea acestei cereri din

perspectiva excepției invocate face de prisos analiza celorlalte motive de

nulitate, conform art. 137 C. proc. civ.

În altă ordine, este necontestat

faptul că la 19 iunie 2009 a avut loc mutarea recurentului-reclamant, în

interesul serviciului, la Inspectoratul General de Aviație, cu acordul acestuia.

Acest fapt a dus la modificarea

raporturilor de serviciu, atât sub aspectul funcției cât și al angajatorului

prin actul din 19 iunie 2009, care nu a fost contestat în vreun fel de

recurent.

De altfel, modificarea acestor

raporturi a intervenit cu acordul recurentului-reclamant anterior cererii de

chemare în judecată la 22 iulie 2009 și a expirării perioadei de 6 luni de

punere la dispoziție.

Prin actele contestate nu a avut loc

încetarea raporturilor de serviciu în sensul art. 97 din Statutul

funcționarilor publici, cum eronat susține recurentul, pentru că în cauză sunt

incidente, cu prioritate, dispozițiile speciale ale Legii nr. 360/2002, privind

Statutul polițistului, cu modificările ulterioare, măsurile dispune prin aceste

acte având ca temei legal tocmai art. 22 alin. (7) și (8) din această lege.

Eliberarea din funcție și punerea la

dispoziție nu echivalează cu încetarea raporturilor de serviciu ale

polițistului, prevăzută la art. 69 din Legea nr. 360/2002.

Prin urmare, avându-se în vedere

cele expuse, sunt neîntemeiate și cererile privind reintegrarea în funcția

deținută anterior și plata drepturilor salariale cuvenite acesteia, urmând a fi

respinse.

Aceasta cu atât mai mult cu cât

instanța de recurs a apreciat că se impune respingerea cererii privind anularea

Dispoziției nr. 2750 din 24 decembrie 2008, în cuprinsul căreia, se prevedea,

la art. 2 că și recurentul-reclamant va beneficia de drepturile bănești avute,

cu excepția indemnizației de conducere pe perioada punerii la dispoziție.

Soluțiile pronunțate de Curtea de

Apel București în cauze privind celelalte persoane vizate de actele a căror

anulare s-a solicitat nu constituie izvor de drept și prin urmare, nu

influențează soluția din prezenta cauză.

Față de toate aceste considerente și

în temeiul art. 312 alin. (1) teza I alin. (3) C. proc. civ., Înalta Curte va

admite recursul, va casa sentința atacată, va admite în parte acțiunea

reclamantului în ceea ce privește anularea Ordinului nr. S/II/4406 din 19

decembrie 2008, respingând celelalte capete de cerere.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul C.I.J.

împotriva sentinței nr. 642 din 4 februarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată.

Admite, în parte, acțiunea formulată de

reclamant, în sensul că anulează Ordinul nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008

emis de ministrul administrației și internelor.

Respinge celelalte capete de cerere.

Cu opinia separată a doamnei judecător, în

sensul că:

Admite recursul. Casează sentința atacată.

Admite acțiunea și anulează ordinul contestat și

Dispoziția nr. 2750 din 24 decembrie 2008 emisă de Inspectoratul General al

Poliției Române.

Dispune restabilirea situației anterioare și

plata tuturor drepturilor salariale cuvenite.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 25

noiembrie 2010.

OPINIA SEPARATĂ

a doamnei judecător

Contrar opiniei majoritare, consider că există

argumente și pentru admiterea capetelor de cerere ce privesc anularea

Dispoziției nr. 2750 din 24 decembrie 2008 emisă de Inspectoratul General al

Poliției Române, restabilirea situației anterioare, plata tuturor drepturilor

salariale cuvenite reclamantului.

Dispoziția nr. 2750 din 24 decembrie 2008

reprezintă actul de punere în executare a Ordinului nr. S/II/4406 din 19

decembrie 2008.

Este lesne de observat că actul nr. 2750/2008 a

fost emis la un interval foarte scurt după emiterea ordinului de punere la

dispoziție a reclamantului.

Nu i se poate imputa reclamantului că mutarea

s-a făcut cu acordul său și din acest motiv, actul întrunește toate condițiile

de legalitate prevăzute de lege.

Instanța de contencios administrativ a

constatat, irevocabil, că actul administrativ care a declanșat litigiul de față

este Ordinul din 19 decembrie 2008.

Aprecierea în sensul că acest ordin este nelegal

conduce la aplicarea dispozițiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, modificată

și completată și repararea integrală a pagubei suferită de reclamant.

Prin emiterea Ordinului nr. 19 decembrie 2008,

reclamantul a fost pus la dispoziția unității și nu i s-au mai plătit

drepturile salariale cuvenite pentru funcția de director adjunct al Direcției

Management Logistic din cadrul Ministerului Administrației și Internelor.

Efectul firesc al anulării ordinului este

restabilirea situației anterioare, prin repunerea în funcția deținută, și plata

drepturilor bănești cuvenite.

Este nelegal a se constata că reclamantul nu

poate fi repus în funcția deținută, deși actul prin care acesta a fost eliberat

din funcție și pus la dispoziție a fost anulat pentru motivul neformulării plângerii

prealabile împotriva unui act administrativ emis ulterior.

Aceasta deoarece Dispoziția nr. 2750 din 24

decembrie 2008 este un act de punere în executare a ordinului din 19 decembrie 2007

și nu este necesară efectuarea plângerii prealabile.

Și în ipoteza în care s-ar aprecia că este

obligatorie efectuarea plângerii prealabile și cu privire la Dispoziția nr. 2750 din 24 decembrie 2009 și s-ar respinge acest capăt de cerere ca

inadmisibil, pentru lipsa plângerii prealabile, soluția nu ar avea nici un

efect asupra cererii de restabilire a situației anterioare.

Repunerea reclamantului în funcția deținută este

efectul anulării Ordinului nr. S/II/4406 din 19 decembrie 2008 și nu a

eventualei anulări a dispoziției sus menționate.

Efectul anulării Ordinului nr. S/II/4406 din 19

decembrie 2008 este și anularea actului de punere în executare, respectiv a

Dispoziției din 24 decembrie 2008.

Repararea integrală a pagubei

suferită de reclamant prin anularea actelor administrative nelegale se

realizează și prin plata drepturilor salariale cuvenite reclamantului de la

data eliberării din funcție și până la data repunerii în funcția deținută,

astfel încât, urmare a anulării ordinului din 19 decembrie 2008, reclamantul

urma să primească și aceste despăgubiri bănești.

Față de acestea, în temeiul art. 1

din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, apreciez că se impunea

admiterea cererii în totalitate, deoarece numai prin anularea Ordinului din 19

decembrie 2008 reclamantului, în realitate, nu i s-a reparat integral

prejudiciul suferit urmare a emiterii unui act administrativ constatat a fi

nelegal în instanța de contencios administrativ.