ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6395/2019

Ședința publică din data de 11 decembrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea actelor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 02.09.2016 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc (O.N.J.N.), a solicitat anularea Deciziei din 28.04.2016 emise de pârât și obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 429/2016 din 21 decembrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, a fost anulată decizia din data de 28.04.2016, cu privire la revocarea licenței/autorizației de exploatare emise în favoarea reclamantei.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâtul Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs a prezentat situația de fapt și a invocat, cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., disp. art. 15 alin. (6) lit. a), art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009, astfel cum a fost modificată de O.U.G. nr. 92/2014 și aprobată de Legea 124/2015, susținând că instanța de fond a înțeles greșit situația de fapt ce face obiectul cauzei.

În sens restrâns, în doctrină, prin forma actului juridic civil se înțelege modalitatea de exteriorizare a manifestării de voință făcute cu intenția de a crea, modifica sau stinge un raport juridic civil concret. Pe lângă această accepțiune, expresia "forma actului juridic civil" poate avea și un sens larg, desemnând trei cerințe de formă: forma cerută pentru însăși validitatea actului juridic (forma ad validitatem sau ad solemnitatem), forma cerută pentru probarea actului juridic (forma ad probationem) și forma cerută pentru opozabilitatea actului juridic față de terți.

Privită în înțelesul ei restrâns, forma actului juridic civil este guvernată de principiul consensualismului care, la rândul lui, reprezintă o aplicare în această materie a principiului libertății actelor juridice civile (principiul autonomiei de voință). Prin principiul consensualismului (art. 1178 Noul C. civ.) se înțelege acea regulă de drept potrivit căreia simpla manifestare de voință este nu numai necesară, ci și suficientă pentru ca actul juridic civil să ia naștere în mod valabil sub aspectul formei care îmbracă manifestarea de voință făcută în scopul de a produce efecte juridice. Pentru a produce efecte juridice civile, manifestarea de voință nu trebuie să îmbrace o formă specială. Fiind vorba de un principiu legal, excepțiile trebuie să aibă aceeași natură (legală).

În cazul de față, excepția de la regula emiterii deciziei prevăzute de Regulamentul de funcționare al Comitetului de supraveghere este prevăzută de art. 15 alin. (6) lit. a) din O.U.G. nr. 77/2009, cu modificările și completările ulterioare, care reglementează expres situația supusă aprobării Comitetului de supraveghere în data de 28.04.2016.

Referitor la actul administrativ contestat menționează că, pentru încheierea acestuia, legea nu impune forma scrisă, ca și condiție ad validitatem, cel mult ad probationem, or, pârâtul a comunicat în scris organizatorului faptul că acesta nu mai îndeplinește condițiile legale pentru a-și putea desfășura activitatea.

Neîndeplinirea condiției ad validitatem atrage nulitatea absolută care sancționează nerespectarea, la încheierea actului juridic, a unei norme juridice care ocrotește un interes general sau obștesc (colectiv). Nulitatea relativă însă, este aceea care sancționează nerespectarea, la încheierea actului juridic, a unei norme juridice care ocrotește un interes individual (particular), cum este cazul reclamantei.

Recurentul a prezentat cauzele de nulitate absolută, cauzele de nulitate relativă precizând că nerespectarea condiției ad probationem atrage, în principiu, inadmisibilitatea dovedirii actului juridic cu un alt mijloc de probă, adică nulitatea relativă, în niciun caz nu poate atrage măsura anulării dispoziției Comitetului de supraveghere.

A menționat că O.U.G. nr. 77/2009, astfel cum a fost modificată de O.U.G. nr. 92/2014, aprobată prin Legea nr. 124/2015, a fost notificată Comisiei Europene sub nr. 2014/501/RO, care a emis aviz favorabil pentru aceste norme considerând că sunt conforme cu legislația practicată de țările Uniunii Europene. De asemenea, a invocat Decizia nr. 1344/2011 a Curții Constituționale care a constatat că în domeniul exploatării jocurilor de noroc - monopol de stat -, statul poate adopta condițiile pe care le consideră necesare tocmai pentru a salvgarda imperativul interesului public, precum și pentru a asigura un control eficient al acestei activități, în scopul evitării comportamentelor care intră în sfera penalului.

Prin sentință, instanța nu a ținut seama de art. 15 alin. (6) și art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009 anulând în mod nelegal constatarea Comitetului de supraveghere din data de 28.04.2016, a revocării de drept a licenței deținute de A. S.R.L.. Deși reține corect că reclamanta deținea la 01.03.2016 autorizații valabile doar pentru un număr de 10 mijloace de joc, ceea ce însemna că nu mai îndeplinea condițiile prevăzute de lege pentru a putea funcționa (numărul minim de aparate de tip slot machine pentru a putea funcționa fiind de 75 de aparate), fără să țină seama de dispozițiile actelor normative speciale ce reglementează activitatea organizatorilor de jocuri de noroc invocă faptul că autoritatea recurentă nu a emis actul în forma scrisă, raportându-se la întreaga procedură prevăzută de Regulamentul de organizare și funcționare a Comitetului de supraveghere, cuprins din Anexa nr. 2 la H.G. nr. 298/2013, cu modificările și completările ulterioare.

Acest Regulament cuprinde reguli generale privind emiterea deciziei și comunicarea ei de către recurent, iar art. 15 alin. (6) lit. a) din O.U.G. nr. 77/2009, cu modificările și completările ulterioare, prevede excepția de la regula generală, excepție reglementată de legiuitor având în vedere dinamica domeniului jocurilor de noroc și comportamentul organizatorilor de jocuri, pentru a preveni funcționarea fără licență și autorizație a acestora.

Mai susține recurentul că revocarea este un caz particular al nulității, care trebuie să fie dispusă printr-un act cu cel puțin aceeași forță juridică. Regulamentul de organizare și funcționare a Comitetului de supraveghere prevede clar situațiile în care comitetul emite decizii, situația revocărilor de drept neregăsindu-se ca atribuție a Comitetului de supraveghere, nefiind incident art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009 și art. 7 din O.U.G. nr. 20/2013 (dispoziții permisive potrivit cărora comitetul poate dispune, în funcție de consecințele produse, măsura revocării licenței de organizare a jocurilor de noroc). Revocarea licenței de organizare a jocurilor de noroc de tip slot machine deținută de reclamantă s-a produs ope leqis, nefiind nevoie de întocmirea unui act în acest sens (consecințele juridice iau naștere direct în temeiul prevederilor legale, fără a mai fi nevoie de întocmirea unui act administrativ). Pe cale de consecință, Comitetul de supraveghere nu a emis în data de 28.04.2016 nicio decizie care să reprezinte un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004.

Disp. art. 15 alin. (6) din O.U.G. nr. 77/2009, modificate de O.U.G. nr. 92/2014 și aprobate de Legea nr. 124/2015, a fost necesar a fi adoptate datorită caracterului special al jocurilor de noroc, astfel încât emiterea în formă scrisă a unei decizii de revocare a unei licențe de organizare a jocurilor de noroc ar însemna un timp suplimentar care, implicit, ar permite operatorilor organizarea și exploatarea ilegală a jocurilor de noroc.

Legiuitorul, prin art. 15 alin. (6) lit. (a) din O.U.G. nr. 77/2009, astfel cum a fost modificată de O.U.G. nr. 92/2014 și aprobată de Legea nr. 124/2015, a revocat de drept licența de organizare a jocurilor de noroc nr. x (acordată reclamantei prin decizia comitetului O.N.J.N. nr. 25/29.01.2015), fără îndeplinirea altor proceduri prealabile, întrucât la data de 01.03.2016 petenta a deținut numai un număr de 10 mijloace de joc cu autorizații valabile (sub numărul minim legal de 75). Au devenit aplicabile și disp. art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009, aprobată prin Legea nr. 125/2015.

Legiuitorul, prin art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 111/2016, a revocat de drept, fără îndeplinirea niciunei formalități suplimentare, aprobarea cererii nr. x/11.02.2016 formulate de reclamantă (de emitere a unui număr de 69 autorizații de exploatare de mijloace de joc slot machine), potrivit Deciziei O.N.J.N nr. 313/26.02.2016.

Raportat la Decizia nr. 313/2016, subliniază recurentul că prima instanță nu a fost învestită cu privire la anularea constatării revocării de drept a acesteia. Cu toate acestea, instanța apreciază că în cauză nu se "atestă un act de revocare a deciziei nr. 313/2016 în forma cerută de norme, iar o atare formă nu este întrunită nici în privința deciziei din 28.04.2016, comunicată în mai 2016 reclamantei.

Art 15 alin. (6) din O.U.G. nr. 77/2009 aplică, ope legis, persoanelor care au obținut dreptul de a organiza jocuri de noroc de tip slot machine, sancțiunea revocării de drept a licenței de organizare a jocurilor amintite, dacă la un moment dat acestea dețin mai puțin de 75 de mijloace de joc de noroc cu autorizații valabile. Din punct de vedere procedural, legea nu impune îndeplinirea vreunei formalități (revocarea intervine "de drept") fiind stabilită numai condiția datorită căreia automat se stinge dreptul de organizare de jocuri de noroc de tip slot machine. Odată îndeplinită condiția, norma imperativă din art. 15 alin. (6) din O.U.G. nr. 77/2009 revocă de drept licența de organizare a jocurilor de noroc de tip slot machine (fără efect retroactiv, adică doar pentru viitor), propriu-zis abrogând licența de organizare a jocurilor de noroc de tip slot machine. Totodată, au devenit incidente disp art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009. Astfel, toate autorizațiile de exploatare a mijloacelor de joc deținute (inclusiv cele aprobate prin Decizia nr. 313/26.03.2016) și-au pierdut valabilitatea cu data de 01.03.2016. Reiese că revocarea de drept a licenței de organizare a jocurilor de noroc deținute de reclamantă a determinat invalidarea autorizațiilor aprobate prin Decizia nr. 313/26.02.2016 (și nu invers, cum greșit a reținut prima instanță).

Aprecierile instanței potrivit cărora pârâtul era obligat să emită o decizie privind "revocarea de drept" a licenței de organizare a jocurilor de noroc de tip slot machine deținute de reclamantă sunt eronate, întrucât nu sunt incidente art. 17 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2009 și art. 7 din O.U.G. nr. 20/2013.

În opinia recurentului, reglementările sunt clare și nu impun proceduri suplimentare de emitere de către pârât a unui act administrativ de revocare.

Recurentul a mai invocat art. 1, art. 10 alin. (2), art. 21 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2009, precizând că la momentul obținerii licenței de organizator de jocuri de noroc, reprezentantul firmei a declarat pe propria răspundere cunoașterea legislației specifice în vigoare. Aspectele derulării ilegale a activității de jocuri de noroc de către reclamantă a fost sesizată organului de urmărire penală, în vederea efectuării cercetării specifice (dosar nr. x/2016 Parchetul de pe lângă Judecătoria Baia Mare). Din acest punct de vedere apreciază ca fiind aplicabile disp. art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Subliniază că prima instanță nu a fost învestită cu privire la sancțiunea revocării de drept a Deciziei nr. 313/2016. Cu toate acestea, instanța, în mod eronat și cu aplicarea greșită a legii, s-a pronunțat în sensul că nu se poate reține intervenția sancțiunii revocării. Mai mult, instanța apreciază (eronat) că reclamanta și-a îndeplinit obligațiile de plată, iar susținerile O.N.J.N. sunt nefondate întrucât actele depuse la dosar nu evidențiază o imputație a plății sau o notificare vizând întârzierea plății.

Recurentul a invocat disp. art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 111/2016, art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009 și a precizat că Decizia nr. 313/2016 i s-a comunicat reclamantei în data de 25.05.2016 (aceasta fost comunicată inițial prin poștă cu confirmare de primire, dar, de fiecare dată, corespondența a fost returnată). Ulterior, s-a procedat la comunicarea corespondenței conform procedurilor prin Direcția Generală de Supraveghere și Control din cadrul O.N.J.N. (25.05.2016). Ca explicație a acestei perioade de timp intervenite până la comunicarea deciziei efectiv (care este speculată de reclamanta intimată) arată că este de notorietate faptul că oficiile poștale păstrează corespondența necomunicată zece zile cel puțin, după care corespondența neridicată se remite expeditorului.

Potrivit art. 2 din decizie, taxa aferentă autorizației de funcționare pentru jocurile tip slot-machine pentru primul trimestru de funcționare, în sumă de 198.099 RON, trebuia plătită de reclamantă până la data de 25.03.2016, iar în situația în care reclamanta nu face dovada plății taxei de autorizare la termenul menționat, decizia se revocă de drept (art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 111/2016). Potrivit art. 3 din Decizia nr. 313 din 26.02.2016, autorizațiile de exploatare a jocurilor de noroc tip slot-machine vor fi valabile începând cu data de 1 a lunii următoare celei în care reclamanta face dovada plății în cuantumul prevăzut la art. 2.

Or, în speță, exploatarea mijloacelor de joc indicate în Decizia 313/2016 a avut loc, fără nici un echivoc, în perioada 01.03-17.05.2016. Din cele 69 mijloace de joc pentru care s-a aprobat acordarea autorizațiilor, 65 dețineau autorizație valabilă până la data de 29.02.2016. Cele 69 de mijloace de joc ar fi deținut autorizație valabilă începând cu 01.03.2016 numai dacă reclamanta ar fi efectuat plata celor 198.099 RON până la data de 29.02.2016 inclusiv.

Reclamanta nu a achitat taxele de autorizare (potrivit legii aplicabile), dar a exploatat mijloacele obținând venituri în perioada 01.03-17.05.2016, în cuantum total de 351.531 RON. Pe cale de consecință, aprobarea cererii nr. x/11.02.2016 a fost revocată de drept.

Normele de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 (art. 2 alin. (7) din H.G. nr. 870/2009 iar, ulterior, art. 10 alin. (7) din H.G. nr. 111/2016) dispun că în situația în care aprobarea unei cereri în cadrul comitetului presupune acordarea autorizației de exploatare a jocurilor de noroc pentru fracțiuni de trimestru (cum este în speță data de 1 martie) operatorii economici organizatori de jocuri de noroc, anterior exploatării, au obligația plății integrale a taxei de autorizare aferentă trimestrului din care face parte luna respectivă. Pentru menținerea autorizației există obligația plății la termenele prevăzute de art. 14 și cuantumurile din anexa O.U.G. nr. 77/2009, urmând ca regularizarea taxei anuale să se efectueze în ultimul trimestru din perioada de valabilitate a autorizației de exploatare (art. 14 alin. (2) lit. b), subpct. (v) din O.U.G. nr. 77/2009), taxa anuală aferentă autorizației de exploatare a jocurilor de noroc se datorează pentru fiecare mijloc de joc și se plătește în 4 rate trimestriale egale.

Susținerile societății reclamante au fost preluate de prima instanță în motivare (fiind evident neadevărate, plata nefiind efectuată în totalitate) potrivit cărora s-ar fi efectuat plata primei tranșe trimestriale, aferentă celor 69 de autorizații. Reclamanta, cu adresele nr. x/16.03.2016 și nr. y/24.03.2016, a transmis O.N.J.N. copii ale ordinelor de plată taxă licență și taxă viciu, nefăcând dovada plății sumei de 198.099 RON, aferente Deciziei nr. 313/26.02.2016, în contul taxei de autorizare de jocuri de noroc.

Fiecare taxă aferentă activității de jocuri de noroc se virează în conturi diferite de trezorerie (și nu într-un cont unic). Aceste conturi sunt indicate în anexa deciziei de licențiere nr. 25/29.01.2015, respectiv în anexa Deciziei nr. 313/26.02.2016, petenta, prin afirmațiile sale, accentuând reaua sa credință.

Taxa de 130.000 RON din 21.12.2015, la care se face referire în cererea introductivă de instanță, reprezintă plata cu întârziere pentru trimestrul IV a celor 65 mijloace de joc pentru care autorizarea expira la data de 29.02.2016. Plata taxei de autorizare pentru primul trimestru de funcționare din anul 2015 (130.000 RON) s-a efectuat în data de 20.02.2015. Următoarele trei tranșe de 130.000 RON (aferente perioadei 01.03.2015-29.02.2016) trebuiau achitate în datele de 25.03.2015, 25.06.2015 și 25.09.2015.

În realitate, reclamanta a decalat plățile, din proprie inițiativă, astfel încât a 4-a rată a fost achitată în mod nelegal în data de 21.12.2015 pentru cele 65 mijloace de joc pentru care expirau autorizațiile în data de 29.02.2016, și nu în avans pentru lunile ianuarie, februarie, martie 2016.

Intimata reclamantă, deși legal citată, nu a formulat întâmpinare.

II. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând sentința atacată prin prisma motivelor de recurs invocate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce urmează:

La data de 11.02.2016, reclamanta a solicitat autorizarea unui număr de 69 de mijloace de jocuri de tip slot-machine începând cu data de 01.03.2016. În urma verificărilor, prin Decizia nr. 313/26.02.2016 a Comitetului de supraveghere al pârâtului, a fost aprobată autorizația de exploatare pentru un număr de 69 de mijloace de jocuri de tip slot-machine, valabilă începând cu prima zi a lunii următoare celei în care face dovada plății taxei de autorizare stabilite. Prin același act s-a stabilit că taxa aferentă autorizației de funcționare pentru primul trimestru de funcționare este de 198.099 RON, care să fie plătită până la data de 25.03.2016. În situația în care nu se achită, respectiv nu se face dovada plății la termen, prin același act s-a prevăzut că decizia se revocă de drept.

Ulterior, în ședința din 28.04.2016, Comitetul de supraveghere al O.N.J.N. supune analizei nota privind situația mijloacelor de joc de tip slot machine și aprobă măsura revocării licenței de organizare. Prin această notă s-a reținut că operatorul nu a efectuat plata integrală a taxei de autorizare în valoare de 198.099 RON până la 29.02.2016, astfel încât la 01.03.2016 nu deținea numărul minim de 75 de mijloace de jocuri, conform prevederilor O.U.G. nr. 77/2009, iar pentru neachitarea taxei până la termenul limită a intervenit revocarea de drept.

La data de 05.05.2016 i se aduce la cunoștință reclamantei că la 28.04.2016 Comitetul de supraveghere a constatat, potrivit disp. art. 12 alin. (5), coroborat cu art. 15 alin. (6) lit. a) din O.U.G. nr. 77/2009, și ținând cont de disp. art. 11 alin. (1) din Legea 124/2015, revocarea de drept a licenței de organizare a jocurilor de noroc de tip slot-machine deținute de societate, întrucât din data de 01.03.2016 nu mai deține numărul minim de 75 mijloace de joc tip slot machine necesare pentru menținerea licenței de organizare a jocurilor de noroc.

Instanța de fond a anulat decizia din 28.04.2016, cu privire la revocarea licenței/autorizației de exploatare emise în favoarea reclamantei, reținând incidența următoarelor prevederi legale: H.G. nr. 298/2013 - art. 6, Regulamentul de organizare și funcționare a Comitetului de supraveghere - art. 1 alin. (2), art. 3, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 13. Din aceste reglementari reiese că autoritatea, prin organele sale, are prerogative de a decide în privința anulării, revocării licenței de organizare a jocurilor de noroc și/sau a autorizației de exploatare; că în exercitarea atribuțiilor se emit decizii ce se iau în condiții de vot; că deciziile trebuie să întrunească forma scrisă, lipsa unuia dintre elementele cerute acestei forme atrăgând nulitatea.

Instanța de fond a mai reținut că activitatea de verificare a respectării prevederilor privind organizarea jocurilor de noroc se finalizează prin întocmirea unui act de constatare/proces-verbal/decizie, act ce trebuie să fie semnat, aprobat, să conțină elementele expres cerute de norme, lipsa unor atare elemente atrăgând anularea actului (art. 8 - 10, art. 13 din Regulament).

În cauză, actele nu atestă un act de revocare a Deciziei nr. 313/2016 în forma cerută de norme, iar o atare formă nu este întrunită nici în privința deciziei din 28.04.2016, comunicată reclamantei în mai 2016.

Procesul-verbal nu cuprinde elementele cerute: obiect, motive de fapt și de drept, semnătura președintelui sau vicepreședintelui alături de semnăturile membrilor comisiei. Prin urmare, nefiind întrunite cerințele cerute de normele enunțate, lipsind elementele expres prevăzute și forma scrisă a deciziei, susținerea reclamantei privind existența unui motiv de nulitate se vădește fondată.

Împrejurarea că revocarea operează de drept, conform art. 15 alin. (6) O.U.G. nr. 77/2009, nu înseamnă că autoritatea nu mai are obligația de a emite actul administrativ în forma scrisă. În executarea atribuțiilor se emit acte în formă scrisă, ce exprimă o manifestare de voință, ce dau naștere, modifică sau sting raporturi. Pentru a produce efecte, actul/adresa trebuie să cuprindă elemente concrete referitoare la situația/faptul ce se impută, să fie motivată. Lipsa motivării echivalează cu ineficacitatea, iar neemiterea nu poate fi opusă părții. Pe de altă parte, nu trebuie omis faptul că motivarea, fiind o componentă esențială în aprecierea legalității actelor, se cere nu doar în cazul actelor comerciale, civile, ci și al actelor emise de autoritățile administrative.

Lipsa motivării împiedică orice cenzură a legalității măsurii atacate și constituie un viciu esențial și o cauză de nulitate a actelor. Or, în cauză, cerința motivării în fapt și în drept nu este întrunită.

Chiar și înlăturând argumentul privind premisele nulității, nemotivării actului comunicat, lipsei formei scrise a deciziei, rămâne a analiza dacă a intervenit revocarea. Autoritatea reține că reclamanta nu mai deține numărul minim necesar pentru menținerea licenței, dat fiind faptul că nu a efectuat plata integrală a taxei de autorizare în sumă de 198.099 RON, până la data de 29.02.2016. Susținerea este nefondată, întrucât prin Decizia nr. 313/2016 s-a prevăzut expres că data limită a plății taxei este 25.03.2016. Or, această plată, conform ordinelor depuse, este făcută în termen. Prin urmare, nu se poate reține intervenția statuată de același act, a sancțiunii revocării.

Primul motiv de recurs invocat este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. care se referă la depășirea de către instanță a atribuțiilor puterii judecătorești.

Acest motiv de recurs este în mod evident nefondat, din moment ce prima instanță nu a făcut altceva decât să soluționeze litigiul cu care a fost învestită, prin aplicarea dispozițiilor legale incidente la situația de fapt rezultată din probatoriul administrat, ceea ce se circumscrie atribuțiilor puterii judecătorești. De altfel, recurentul nu a precizat în ce constă depășirea de către instanță a acestor atribuții, rezultând că acest motiv de casare a fost invocat formal.

Al doilea motiv de recurs la care face trimitere recurentul este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizând pronunțarea hotărârii cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Înalta Curte consideră că, în prealabil analizării efective a acestui motiv, trebuie făcută o precizare cu privire la una dintre susținerile din cererea de recurs, anume aceea că instanța de fond a înțeles greșit situația de fapt ce face obiectul cauzei.

Sub acest aspect, Înalta Curte reține că recursul este o cale extraordinară de atac prin intermediul căreia se poate solicita instanței de control judiciar, în condițiile și pentru motivele expres și limitativ prevăzute de lege, reformarea hotărârii pronunțate de instanța de fond sau de instanța de apel în anumite cazuri prevăzute de lege.

Conform prevederilor legale în vigoare, recursul nu presupune examinarea cauzei sub toate aspectele, ci numai controlul legalității hotărârii atacate, respectiv al concordanței acesteia cu dispozițiile legii materiale și procesuale aplicabile. Astfel, motivele de recurs vizează numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de C. proc. civ. anterior în care motivele vizau și netemeinicia acesteia.

Potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Prin urmare, nu poate forma obiect al analizei instanței de recurs susținerea că instanța de fond a înțeles greșit situația de fapt, o asemenea critică vizând temeinicia și nu legalitatea sentinței.

Cât privește modul de aplicare a dispozițiilor legale incidente, se constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a acestora concluzionând în sensul nelegalității măsurii contestate.

Înalta Curte reține că, potrivit disp. art. 15 alin. (6) lit. a) din O.U.G. nr. 77/2009, cu modificările și completările ulterioare, numărul minim de mijloace de joc, locații sau dotări tehnice pentru care se poate solicita autorizarea este: a) pentru jocurile tip slot-machine, numărul minim de mijloace de joc care pot fi exploatate de același operator economic este de 75 de slot-machine, care pot fi exploatate în cadrul aceleiași locații sau în locații diferite. Dacă numărul autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc plătite de organizator scade sub numărul prevăzut în prezenta ordonanță de urgență, licența de organizare a jocurilor de noroc se revocă de drept, fără îndeplinirea altor proceduri prealabile.

Art. 12 alin. (5) din O.U.G. nr. 77/2009, astfel cum a fost modificat de O.U.G. nr. 92/2014 și aprobat de Legea nr. 124/2015 stabilește că în situația în care un operator economic nu mai deține licență de organizare a jocurilor de noroc validă, indiferent de motivul care a generat această stare, autorizațiile de exploatare a jocurilor de noroc emise în favoarea acestuia își pierd valabilitatea cu aceeași dată, iar operatorul economic respectiv este obligat la plata taxelor de autorizare aferente.

Art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 111/2016 privind normele de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 prevede că în situația în care, la data expirării termenului de plată prevăzut în decizia Comitetului, operatorii economici nu fac dovada îndeplinirii obligației de plată a taxei aferente autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc scadente, aprobarea cererii de emitere a autorizațiilor se revocă de drept, fără îndeplinirea niciunei formalități suplimentare.

Având în vedere toate aceste prevederi, recurentul, în ședința din data de 28.04.2016 a Comitetului de supraveghere, a constatat revocarea de drept a licenței de organizare a jocurilor de noroc de tip slot-machine deținute de reclamantă întrucât, începând cu data de 01.03.2016, aceasta a deținut un număr de 10 mijloace de joc tip slot-machine autorizate, scăzând sub numărul minim de 75 mijloace de joc tip slot-machine necesare pentru menținerea licenței de organizare a jocurilor de noroc de tip slot-machine.

În respectiva ședință a fost încheiat un proces-verbal în care s-a menționat că pentru Decizia nr. 313/26.02.2016 emisă de O.N.J.N. a intervenit revocarea de drept, întrucât S.C. A. S.R.L. nu a plătit taxa de autorizare aferentă pentru primul trimestru, de 198.099 RON, până la data de 25.03.2016. Acest proces-verbal nu a fost urmat însă de emiterea unui act administrativ - decizie - prin care să se constate revocarea de drept a licenței, emiterea acestui act fiind obligatorie, în aprecierea instanței de control judiciar, în raport cu următoare prevederi:

- O.U.G. nr. 20/2013 privind înființarea, organizarea și funcționarea Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc și pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc - art. 7 alin. (1) lit. b) și alin. (2) potrivit cărora în cadrul Oficiului se înființează un comitet de supraveghere, denumit în continuarea Comitetul, structură deliberativă și decizională, având următoarele atribuții: b) anulează, revocă, suspendă efectele documentelor privind dreptul de organizare și funcționare în domeniul jocurilor de noroc și ale deciziilor emise, potrivit legislației în vigoare; (...) (2) În exercitarea atribuțiilor sale, Comitetul emite acte administrative sub formă de decizii semnate de președintele Oficiului, care pot fi contestate în condițiile legii.

- H.G. nr. 298/2013 privind organizarea și funcționarea Oficiului Național pentru Jocuri de Noroc și pentru modificarea H.G. nr. 870/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 77/2009 privind organizarea și exploatarea jocurilor de noroc - Anexa 2 reprezentând Regulamentul de organizare și funcționare a Comitetului de supraveghere - art. 1 alin. (2) lit. e) care stabilește că atribuțiile și obiectivele principale ale Comitetului sunt: e) anularea, revocarea ori suspendarea licenței de organizare a jocurilor de noroc și/sau a autorizației de exploatare a jocurilor de noroc, în cazul în care organele de specialitate ale Oficiului constată abateri de la prevederile legale privind organizarea, autorizarea și exploatarea activităților de jocuri de noroc.

Din aceste prevederi rezultă în mod evident că acest Comitet de supraveghere este competent să se pronunțe deopotrivă asupra revocării de drept a licenței de organizare a jocurilor de noroc, dar și asupra revocării facultative a acesteia, câtă vreme prevederile în discuție nu fac distincție între cele două tipuri de revocări, astfel că se aplică regula de interpretare potrivit căreia unde legiuitorul nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă.

În consecință, este vădit nefondată susținerea recurentului conform căreia Regulamentul de organizare și funcționare a Comitetului de supraveghere prevede clar situațiile în care Comitetul emite decizii, situația revocărilor de drept neregăsindu-se ca atribuție a Comitetului de supraveghere. De altfel, această susținere este contrazisă chiar de actele întocmite de Comitetul de supraveghere în privința reclamantei în sensul că, deși susține că printre atribuțiile acestui Comitet nu se numără și cea a revocării de drept, în ședința din 28.04.2016 a Comitetului de supraveghere, s-a constatat revocarea de drept a licenței de organizare a jocurilor de noroc de tip slot-machine deținute de reclamantă.

O altă susținere ce nu poate fi reținută de instanța de control judiciar este aceea că nu este necesară emiterea unui act administrativ în formă scrisă în cazul revocării de drept a licenței de organizare a jocurilor de noroc, având în vedere art. 15 alin. (6) lit. (a) din O.U.G. nr. 77/2009, astfel cum a fost modificată de O.U.G. nr. 92/2014 și aprobată de Legea nr. 124/2015, care stabilește că, dacă numărul autorizațiilor de exploatare a jocurilor de noroc plătite de organizator scade sub numărul prevăzut de prezenta ordonanță de urgență, licența de organizare a jocurilor de noroc se revocă de drept, fără îndeplinirea altor proceduri prealabile.

Recurentul înțelege în mod eronat sintagma "fără îndeplinirea altor proceduri prealabile" în sensul că aceasta ar semnifica lipsa obligației de emitere a unui act administrativ sub forma deciziei, în cazul în care este îndeplinită condiția legală pentru revocarea de drept a licenței de organizare a jocurilor de noroc.

Prealabil are înțelesul de "care precedă, care este anterior" și în mod evident nu se referă la emiterea actului administrativ prin care se constată revocarea de drept a licenței sus menționate, ci la perioada anterioară acestei constatări, în care Comitetul de supraveghere nu trebuie să îndeplinească nicio formalitate pentru a constata această revocare Aceasta nu înseamnă însă că nu trebuie să emită o decizie prin care să constate revocarea de drept a licenței, din moment ce dispozițiile legale anterior amintite prevăd că în exercitarea atribuțiilor sale, Comitetul emite acte administrative sub formă de decizii.

Așa cum s-a arătat, Comitetul de supraveghere are printre atribuții și pe aceea referitoare la revocarea licenței de organizare a jocurilor de noroc, indiferent că aceasta este de drept sau facultativă, astfel că are obligația de a emite decizii atunci când exercită această atribuție.

Se susține de către recurent că excepția de la regula emiterii deciziei potrivit Regulamentului este prevăzută de art. 15 alin. (6) lit. a) din O.U.G. nr. 77/2009, susținere ce nu poate fi reținută pentru că, așa cum s-a precizat, sintagma "fără îndeplinirea altor proceduri prealabile" nu semnifică lipsa obligației de emitere a unui act administrativ sub forma deciziei, în cazul constatării revocării de drept a licenței de organizare a jocurilor de noroc.

Este adevărat că revocarea de drept a acestei licențe se produce ope legis, astfel cum precizează și recurentul, dar acest fapt nu justifică neemiterea unei decizii de către Comitetul de supraveghere, prin care să se constate că a intervenit această revocare.

Contrar opiniei recurentului, emiterea unui act administrativ de constatare a revocării de drept a licenței nu constituie o procedură suplimentară, ci reprezintă concretizarea manifestării de voință a Comitetului de supraveghere, conform reglementării legale, în exercitarea atribuției care îi revine în acest sens.

Recurentul precizează că pentru aspectele derulării ilegale a activității de jocuri de noroc de către reclamantă a fost sesizat organul de urmărire penală în vederea efectuării cercetărilor, astfel că este aplicabil art. 5 alin. (2) din Legea 554/2004.

Înalta Curte constată că acest text de lege nu are nicio relevanță în cauză, întrucât el se referă la imposibilitatea atacării pe calea contenciosului administrativ a actelor administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară. Or, în cauză, problema adusă în discuție este aceea că nu a fost emis un act administrativ prin care să se constate revocarea de drept a licenței reclamantei de organizare a jocurilor de noroc și nu cea a emiterii unui act administrativ care intră sub incidența art. 5 alin. (2) din Legea 554/2004.

De asemenea, nu prezintă relevanță în soluționarea recursului împrejurarea că O.U.G. nr. 77/2009, astfel cum a fost modificată de O.U.G. nr. 92/2014, aprobată prin Legea nr. 124/2015, a fost notificată Comisiei Europene sub nr. 2014/501/RO, care a emis aviz favorabil pentru aceste norme, considerând că sunt conforme cu legislația practicată de țările Uniunii Europene. În cauză, chestiunea de drept litigioasă nu a fost determinată de neconformitatea cu legislația comunitară a normelor interne ce reglementează organizarea jocurilor de noroc, ci de încălcarea de către recurent a prevederilor legale în această materie, referitoare la obligația de a emite decizii în exercitarea atribuțiilor ce revin Comitetului de supraveghere.

Cât privește Decizia nr. 1344/2011 a Curții Constituționale care a constatat că, în domeniul exploatării jocurilor de noroc - monopol de stat -, statul poate adopta condițiile pe care le consideră necesare tocmai pentru a salvgarda imperativul interesului public, precum și pentru a asigura un control eficient al acestei activități, în scopul evitării comportamentelor care intră în sfera penalului, instanța de recurs reține că nu se contestă în cauză marja de apreciere a statului în stabilirea condițiilor de organizare a jocurilor de noroc, ci se invocă nerespectarea unor prevederi aplicabile în acest domeniu.

În cererea de recurs se face referire la principiul consensualismului reglementat de art. 1178 C. civ. susținându-se că pentru a produce efecte juridice, manifestarea de voință nu trebuie să îmbrace o formă specială.

Înalta Curte constată că acest text de lege se referă la încheierea contractului prin simplul acord de voințe al părților dacă legea nu impune o anumită formalitate pentru încheierea sa valabilă și el nu este aplicabil în cauză, întrucât vizează încheierea unui contract în materie civilă. În speță este vorba despre emiterea unui act administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, care în art. 28 alin. (1) reglementează completarea dispozițiilor prezentei legi cu prevederile C. proc. civ.. Legea contenciosului administrativ nu stabilește completarea prevederilor sale cu cele ale C. civ., din moment ce dreptul civil este o ramură a dreptului privat, iar dreptul administrativ este o ramură a dreptului public. Astfel, nici susținerea din recurs potrivit căreia, spre deosebire de nulitățile propriu zise, clauzele nescrise nu conduc niciodată la desființarea întregului act nu prezintă relevanță în soluționarea cauzei, neavând nicio legătură cu obiectul cauzei și cu argumentele prezentate de instanța de fond. Clauzele considerate nescrise își găsesc reglementare în C. civ. care nu este incident în prezentul litigiu.

În consecință, în mod corect prima instanță a considerat că era obligatorie emiterea unei decizii în formă scrisă, prin care să se constate revocarea de drept a licenței reclamantei de organizare a jocurilor de noroc de tip slot-machine.

Această decizie trebuie să cuprindă, potrivit art. 10 alin. (2) din Regulamentul sus menționat, următoarele elemente: a) denumirea Comitetului; b) numărul și data la care a fost emisă și data de la care își produce efectele; c) datele de identificare a persoanei juridice; d) obiectul deciziei; e) motivele de fapt; f) temeiul de drept; g) numele și semnătura președintelui sau ale vicepreședintelui Oficiului, după caz; h) ștampila Comitetului; i) posibilitatea de a fi contestată.

Art. 13 din Regulament prevede că lipsa unuia dintre elementele deciziei referitoare la numele, prenumele și calitatea persoanei care semnează actul administrativ, numele și prenumele ori denumirea persoanei juridice sau a persoanei împuternicite de către aceasta, după caz, a obiectului deciziei ori a semnăturii președintelui sau vicepreședintelui Comitetului, cu excepția prevăzută la art. 11 alin. (3), atrage nulitatea acesteia. Nulitatea se poate constata la cerere sau din oficiu.

Având în vedere aceste argumente, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea susținerilor din cererea de recurs referitoare la faptul că în mod greșit prima instanță a reținut că reclamanta și-a îndeplinit obligația de plată a sumelor datorate. Lipsa unei decizii în formă scrisă prin care să se constate revocarea de drept a licenței de organizare a jocurilor de noroc atrage sancțiunea nulității constatării acestei revocări, astfel că este de prisos examinarea celorlalte critici din cererea de recurs.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința este legală, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 din C. proc. civ., invocate de recurent, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Oficiul Național pentru Jocuri de Noroc împotriva sentinței civile nr. 429/2016 din 21 decembrie 2016 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 11 decembrie 2019.