ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5821/2019

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. S.A. a solicitat să se dispună, în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea Deciziei ANPM nr. 1/2946/VT/06.08.2018, până la soluționarea definitivă a cererii de anulare a acesteia.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, prin încheierea de ședință din 7 martie 2019 a respins excepțiile inadmisibilității cererii de suspendare și autorității de lucru judecat provizorii, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului și a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 1/2946/VT/06.08.2018 a Agenției Naționale pentru Protecția Mediului până la soluționarea definitivă a cauzei.

Calea de atac exercitată Împotriva încheierii din 7 martie 2019 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului a declarat recurs. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că încheierea de ședință din 07.03.2019 se impune a fi casată întrucât încalcă autoritatea de lucru judecat a sentinței nr. 316 din 06.12.2018, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în dosarul nr. x/2018 (art. 488, alin. (1), pct. 7 C. proc. civ.). Cele două cereri de suspendare formulate de intimată în dosarul nr. x/2018 și în prezentul dosar sunt fundamentate pe același temei legal, respectiv art. 15 din Legea nr. 554/2004. Atât cererea de suspendare ce face obiectul dosarului nr. x/2018, cât și acțiunea în anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2018 au fost introduse în aceeași zi. Acest fapt a fost reținut de instanța care a pronunțat hotărârea recurată, în urma consultării aplicației ECRIS. Prin urmare, prima cerere de suspendare nu putea fi întemeiată decât pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât momentul introducerii acesteia coincide cu momentul introducerii acțiunii în anulare, exact așa cum prevede alin. (1) al art. 15 din Legea nr. 554/2004. Astfel, contrar celor susținute de instanța de fond în considerentele hotărârii atacate, apreciem că și cea de-a treia condiție a autorității de lucru judecat este îndeplinită, respectiv identitatea de cauză, întrucât cele două cereri de suspendare sunt întemeiate pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004. Încheierea de ședință din 07.03.2019 se impune a fi casată întrucât nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Motivele pe care instanța le consideră suplimentare față de prima cerere de suspendare sunt enumerate în încheiere la paginile 10, 11 și 12. Precizăm faptul că aceste motive nu sunt noi în raport de momentul introducerii primei cereri de suspendare. Ele existau și îi erau cunoscute intimatei la momentul introducerii primei cereri de suspendare, intimata având posibilitatea de a le invoca prin această cerere. Astfel, intimata poartă integral răspunderea pentru modul în care a înțeles să formuleze cele două cereri de suspendare, or prin admiterea cererii instanța a transferat această responsabilitate în sarcina noastră. Prin adresa nr. x/06.08.2018, A.N.P.M. a constatat că intimata nu mai îndeplinește condițiile pentru care a fost inclusă în Schema EU ETS și în baza căreia i-au fost alocate certificatele de emisii de gaze cu efect de seră. Prin aceeași adresă i s-a solicitat intimatei să restituie certificatele de care a beneficiat în mod necorespunzător. În susținerea solicitărilor cuprinse în adresa nr. x/06.08.2018, s-a invocat faptul că intimata are obligația să îndeplinească condițiile prevăzute de anexa 1, lit. j) din H.G. nr. 780/2006 nu numai în anul de monitorizare, ci și pe tot parcursul perioadei de comercializare, respectiv 1 ianuarie 2013 - 31 decembrie 2020. Paguba iminentă este definită de art. 2, alin. (1), lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Suspendarea este o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce consecințe greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul administrativ ar fi ulterior anulat prin hotărâre judecătorească. Or, în cazul în care, acțiunea în anulare formulată de intimată ar fi admisă, aceasta ar fi inclusă din nou în Schema EU ETS și i-ar fi alocate retroactiv certificatele de care aceasta ar fi trebuit să beneficieze de la data excluderii din schemă și până la dala pronunțării hotărârii judecătorești definitive. În susținerea recursului sunt redate și indicate texte de lege incidente pricinii.

Apărările formulate în cauză Intimata A. S.A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că atât excepția lipsei de interes, cât și recursul sunt nefondate. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește excepția lipsei de interes, Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 32 alin. (1) lit. d) și art. 33 din C. proc. civ., una dintre cele patru condiții de exercitare a acțiunii civile rezidă în justificarea unui interes. Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmărește cel ce investește o instanță de judecată cu o cerere (acțiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Prin urmare, interesul reprezintă o condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluționării unei cauze, nu doar cu prilejul promovării acțiunii sau formulării căii de atac. În cauza de față, interesul pentru exercitarea recursului împotriva sentinței prin care s-a soluționat cererea de suspendare a executării actului administrativ contestat este actual, astfel că excepția lipsei de interes va fi respinsă. În ceea ce privește autoritatea de lucru judecat, Înalta Curte constată că recurenta-pârâtă susține că "încheierea de ședință din 07.03.2019 se impune a fi casată deoarece încalcă autoritatea de lucru judecat a sentinței nr. 316 din 06.12.2018, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în dosarul nr. x/2018 (...). Înalta Curte constată că intimata-reclamantă a formulat o cerere de suspendare a Deciziei ANPM Nr. 1/2946/VT/06.08.2018, întemeiată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cerere de suspendare care a format obiectul dosarului x/2018 Această cerere a fost soluționată în temeiul art. 14 din aceeași lege, reținându-se că nu s-a făcut dovada introducerii acțiunii în anularea Deciziei ANPM, astfel că s-a respins cererea de suspendare. Ulterior, intimata-reclamantă a formulat o cerere de suspendare a deciziei fundamentată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, chiar în dosarul care tinde la anularea acesteia. Recurenta-pârâtă a invocat în cadrul dosarului x/2018 excepția autorității provizorii de lucru judecat a hotărârii pronunțate în dosarul x/2018, invocând tripla identitate (obiect, subiecte, cauză) dintre cererile de suspendare din cadrul celor două dosare menționate. Instanța de fond a respins excepția autorității de lucru judecat și a admis cererea formulată. Înalta Curte constată că instanța de fond a procedat corect când a respins excepția autorității de lucru judecat invocată de Agenția Națională pentru Protecția Mediului, reținând că singura diferență între calea procedurală reprezentată de art. 14 și cea reprezentată de art. 15 din Legea nr. 554/2004 o constituie momentul diferit al introducerii cererii de suspendare (înainte de introducerea acțiunii în anulare sau concomitent ori ulterior cu aceasta), respectiv momentul diferit până la care se întind efectele suspendării executării actului administrativ în ipoteza admiterii cererii (până la soluționarea acțiunii în fond sau până la rămânerea definitivă a hotărârii). Împrejurarea că partea își întemeiază cererea pe dispozițiile art. 14 sau pe cele ale art. 15, în funcție, desigur, de momentul la care cererea de suspendare este introdusă raportat la acțiunea în anulare, nu afectează însă cu nimic motivarea în fapt a cererii, și nici temeiul de drept substanțial invocat în susținerea celor două condiții esențial a fi îndeplinite pentru suspendarea executării unui act administrativ, anume cazul bine justificat și paguba emitentă. Înalta Curte constată că instanța de fond temeinic și argumentat a reținut că cele două cereri de suspendare diferă sub aspectul conținutului, cererea dedusă judecății pe cale accesorie în cauza pendinte cuprinzând o serie de motive suplimentare invocate de parte în susținerea cazului bine justificat și a pagubei iminente. Pe fondul cauzei, Înalta Curte are în vedere faptul că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Reclamanta a invocat în susținerea cazului bine justificat împrejurarea că decizia de excludere din cadrul Schemei începând cu anul 2014 și de obligare la restituirea certificatelor deja alocate a fost emisă în lipsa unui temei legal de drept intern sau comunitar, în urma unei corespondențe purtate cu un reprezentant al Comisiei Europene, în cadrul căreia atât acesta, cât și pârâta, au admis că nu există o bază legală expres reglementată, lipsind prevederile legale explicite pentru operatorii de aviație, astfel cum există în cazul instalațiilor fixe. Deci, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. În privința condiției pagubei iminente, instanța de fond în mod corect a apreciat că această condiție este întrunită, având în vedere consecințele ce vor decurge din punerea în executare imediată a deciziei atacate, care ar fi susceptibilă a afecta grav situația financiară a intimatei, aceasta fiind pusă în situația de a returna către ANPM toate certificatele care i-au fost eliberate pentru perioada 2014-2017, în condițiile în care aceasta susține că nu se mai află însă în posesia acestor certificate, respectiv că valoarea de piață a certificatelor pe care ar trebui să le achiziționeze pentru a se putea conforma dispozițiilor deciziei ANPM a crescut semnificativ, astfel că plata acestei sume considerabile i-ar periclita extrem de serios situația patrimonială, ceea ce i-ar putea afecta capacitatea de a continua afacerea, ar expune-o riscului de a intra din nou în procedura insolvenței, în condițiile în care tocmai a trecut printr-o procedură de reorganizare. De asemenea, Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes și va respinge recursul, ca nefondat.