ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4048/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată la data de 19.10.2015, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2015 reclamanta A. S.R.L. (în insolvență) reprezentată de B., în calitate de administrator judiciar în contradictoriu cu pârâții M.A.I-IGPR-Direcția de Ordine Publică și Inspectoratul de Poliție al Județului Ilfov a solicitat anularea măsurii IPJ ILFOV 2593075/24.06.2015, comunicate la 22.07.2015, privind retragerea avizului favorabil nr. x din 24.04.2014 emis de către IGPJ Ilfov pentru persoana administratorului C. și a măsurii IGPR 436914/S3/24.07.2015 comunicate la 27.07.2015 privind anularea licenței de funcționare 1187/P/24.06.2008 de care beneficia compania.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 1639 din data de 05.05.2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea precizată privind pe reclamanta A. S.R.L. (în insolvență) reprezentată de B. în calitate de administrator judiciar, în contradictoriu cu pârâții M.A.I-IGPR-Direcția de Ordine Publică și Inspectoratul de Poliție al Județului Ilfov și a anulat actele atacate.

Cererile de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 1639 din data de 05.05.2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs pârâții MAI-IGPR-Direcția de Ordine Publică și IPJ Ilfov. În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâtul MAI-IGPR-Direcția de Ordine Publică a arătat că soluția instanței de fond este nelegală și netemeinică, fiind dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material. In motivarea soluției, instanța de fond a reținut că interpretarea pârâtelor este extensivă cu privire la noțiunea de "bună conduită cetățenească". Neexistând o definiție a bunei conduite cetățenești, existența unui dosar penal poate pune în discuție buna conduită cetățenească a administratorului reclamantei, o condiție sine qua non pentru existența avizului prevăzut de art. 19 și a licenței. Instanța de fond a mai reținut că prin efectul prezumției de nevinovăție, se poate face abstracție de dosarul penal nr. x/2014, dacă nu există o hotărâre de condamnare. Potrivit art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003, "Unitatea de poliție competentă poate acorda avizul persoanei prevăzute la alin. (9), care are cetățenie română sau cetățenia unuia dintre statele membre ale Uniunii Europene ori ale Spațiului Economic European, a împlinit vârsta de 21 de ani, posedă pregătire corespunzătoare atribuțiilor ce îi revin, este cunoscută ca având o bună conduită cetățenească și nu a suferit condamnări pentru infracțiuni săvârșite cu intenție". Contrar celor reținute de prima instanță, legea definește noțiunea de "bună conduită cetățenească". Astfel, potrivit art. 26 alin. (3) teza a II-a din H.G. nr. 301/20121: "Prin buna conduită cetățenească se înțelege comportamentul conform normelor de conviețuire socială, care nu aduce atingere valorilor sociale ocrotite de lege și care nu lezează drepturile și interesele celorlalți membri ai comunității cu care un anumit individ interacționează la un moment dat." În opinia recurentului-pârât, punerea în mișcare a acțiunii penale față de o persoană și luarea unor măsuri preventive față de o persoană constituie temeiuri suficiente din care să rezulte neîndeplinirea de către aceasta a condiției privind buna conduită cetățenească. Astfel, potrivit prevederilor art. 309 alin. (1) C. proc. pen.: "Acțiunea penală se pune în mișcare de procuror, prin ordonanță, în cursul urmăririi penale, când acesta constată că există probe din care rezultă că o persoană a săvârșit o infracțiune și nu există vreunul dintre cazurile de împiedicare prevăzute la art. 16 alin. (1). De asemenea, potrivit art. 202 alin. (1) C. proc. pen.: "Măsurile preventive pot fi dispuse dacă există probe sau indicii temeinice din care rezultă suspiciunea rezonabilă că o persoană a săvârșit o infracțiune și dacă sunt necesare în scopul asigurării bunei desfășurări a procesului penal, al împiedicării sustragerii suspectului ori a inculpatului de la urmărirea penală sau de la judecată ori al prevenirii săvârșirii unei alte infracțiuni." Mai mult decât atât, așa cum rezultă din conținutul unor măsuri preventive (cum ar fi controlul judiciar, control judiciar pe cauțiune), față de o persoană pot fi impuse anumite obligații sau interdicții (spre exemplu să nu exercite profesia, meseria sau să nu desfășoare activitatea în exercitarea căreia a săvârșit fapta) fără a fi încălcată prezumția de nevinovăție a acestuia. Așadar, recurentul-pârât arată că dobândirea calității de inculpat și luarea măsurilor preventive față de o persoană constituie elemente din care se poate trage concluzia că o persoană nu se mai bucură de o bună conduită cetățenească, cu atât mai mult cu cât aceste măsuri nu se dispun în mod arbitrar ci pe baza unor probe temeinice administrate în cursul procesului penal, fără a fi înfrântă prezumția de nevinovăție. Pe de altă parte, prezumția de nevinovăție operează doar cu privire la săvârșirea unei fapte de natură penală, în timp ce noțiunea de "bună conduită cetățenească" are o accepțiune mai extinsă, referindu-se la încălcarea de către o persoană a unei categorii mai vaste de norme juridice decât normele penale (civile, administrative, contravenționale, etc.). Prin sentința civilă atacată, instanța de fond a reținut că prin efectul prezumției de nevinovăție se poate face abstracție de dosarul penal, dacă nu există o hotărâre judecătorească de condamnare. Or, cele reținute de instanța de fond nu subzistă, deoarece pornesc de la o greșită interpretare a dispozițiilor art. 19 alin. (9) și (10) din Legea nr. 333/2003 (R), în sensul că, nu s-ar mai face distincție între condițiile pe care ar trebui un conducător de societate să le îndeplinească în vederea avizării, respectiv "(...) este cunoscută ca având o bună conduită cetățenească și nu a suferit condamnări pentru infracțiuni săvârșite cu intenție". Astfel, survenirea unei condamnări a unei persoane pentru infracțiuni săvârșite cu intenție reprezintă o altă ipoteză în care se dispune retragerea avizului conducătorului unității, distinctă de cea a neîndeplinirii condiției "bunei conduite cetățenești". Precizează că, din interogarea portalului instanțelor de judecată, rezultă că pe rolul Tribunalului București este înregistrat dosarul penal nr. x/2015, având ca obiect infracțiuni de evaziune fiscală (Legea nr. 87/1994, Legea nr. 241/2005), în care figurează ca inculpat C., iar ca parte responsabilă civilmente S.C. A. S.R.L.. Pentru toate cele expuse mai sus a solicitat să se constate că atât măsura retragerii avizului nr. x/24.04.2014 a numitului C., conducătorul S.C. A. S.R.L., dispusă de I.P.J. Ilfov, cât și măsura anulării licenței de funcționare nr. 1187/P/24.06.2008 a acestei societăți au fost dispuse în mod legal și temeinic, în conformitate cu prevederile art. 53 alin. 1it. m), respectiv art. 58 alin. (1) lit. m) și art. 60 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 333/2003, iar soluția de anulare a acestor măsuri pronunțată de instanța de fond este nelegală și netemeinică. În dezvoltarea motivelor de recurs, pârâtul IPJ Ilfov a arătat că cererea referitoare la anularea măsurii/retragerii avizului favorabil nr. x din 24.04.205 emis de către IPJ Ilfov pentru persoana C. este neîntemeiată pentru următoarele motive: Conform art. 24 din H.G. nr. 301/2012 prin conducător al unei societăți specializate de pază și protecție se înțelege "administratorul societăți comerciale, președintele consiliului de administrație sau directorul general ori executiv cu atribuții în coordonarea operativă a personalului de pază." Pentru acordarea avizului conducătorului unității de pază dispozițiile art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003 prevede condițiile care trebuie îndeplinite pentru acordarea acestui aviz: "...are cetățenie română sau cetățenia unuia dintre statele membre ale Uniunii Europene ori ale Spațiului Economic European, a împlinit vârsta de 21 de ani, posedă pregătire corespunzătoare atribuțiilor ce îi revin, este cunoscută ca având o bună conduită cetățenească și nu a suferit condamnări pentru infracțiuni săvârșite cu intenție." Având în vedere cele două texte de lege menționate mai sus, arată că îndeplinirea cumulativă a tuturor condițiilor prevăzute de cadrul normativ pentru acordarea avizului de administrator în cadrul societății A. S.R.L. este obligatorie, neîndeplinirea oricărei dintre condițiile menționate mai sus atrăgând după sine retragerea avizului emis de către IPJ Ilfov. Numitul C., în calitate de administrator al societății A. S.R.L., a fost arestat preventiv pentru 30 de zile, înlocuindu-se ulterior această măsură cu cea a arestului la domiciliu, măsuri dispuse în dosarul penal nr. x/2014, sub aspectul săvârșirii infracțiunii de evaziune fiscală. Luându-se în considerare aceste aspecte, condiția imperativă de a avea o bună conduită cetățenească a fost încălcată, față de administratorul societății existând presupunerea rezonabilă că a săvârșit infracțiunea respectivă, fiind dispusă și o măsură preventivă față de acesta. Buna conduită cetățenească este definită de art. 26 alin. (3) teza a II-a din H.G. nr. 301/2012, respectiv "Prin buna conduită cetățenească se înțelege comportamentul conform normelor de conviețuire socială, care nu aduce atingere valorilor sociale ocrotite de lege și care nu lezează drepturile și interesele celorlalți membri ai comunității cu care un anumit individ interacționează la un moment dat." Potrivit art. 202 alin. (1) din C. proc. pen. "Măsurile preventive pot fi dispuse dacă există probe sau indicii temeinice din care rezultă suspiciunea rezonabilă că o persoană a săvârșit o infracțiune și dacă sunt necesare în scopul asigurării bunei desfășurări a procesului penal, al împiedicării sustragerii suspectului ori a inculpatului de la urmărirea penală sau de la judecată ori al prevenirii săvârșirii unei alte infracțiuni", în timp ce alin. (3) din același articol prevede că "Orice măsură preventivă trebuie să fie proporțională cu gravitatea acuzației aduse persoanei față de care este luată și necesară pentru realizarea scopului urmărit prin dispunerea acesteia." Din analiza textului de lege sus-menționat se poate concluziona că aplicarea măsurilor preventive se realizează doar în cazuri bine justificate, pe baza unui probatoriu temeinic, necesitatea aplicării acestora fiind determinată de buna desfășurare a procesului penal, ori a împiedicării sustragerii suspectului ori a inculpatului de la urmărirea penală sau de la judecată ori al prevenirii săvârșirii unei alte infracțiuni. Scopul măsurilor preventive, așa cum este reglementat de C. proc. pen., este împărțit în trei situații: necesitatea asigurării bunei desfășurări a procesului penal, al împiedicării sustragerii suspectului ori a inculpatului de Ia urmărirea penală sau de la judecată și al prevenirii săvârșirii unei alte infracțiuni. Or, o bună conduită cetățenească este reprezentată de comportamentul conform normelor de conviețuire socială, care nu aduce atingere valorilor sociale ocrotite de lege. Coroborând scopul măsurilor preventive cu definiția dată de către art. 26 alin. (3) teza a II-a din H.G. nr. 301/2012 bunei conduite cetățenești, se poate observa o neconcordanță între cele două texte de lege, întrucât oricare dintre cele trei situații prezentate mai sus vin în contradicție cu comportamentul conform normelor de conviețuire socială. Procesul penal are ca scop constatarea la timp și în mod complet a faptelor care constituie infracțiuni, astfel că orice persoană care a săvârșit o infracțiune să fie pedepsită potrivit vinovăției sale și nici o persoană nevinovată să nu fie trasă la răspundere penală. Mai mult, acesta contribuie la apărarea ordinii de drept, la apărarea persoanei, a drepturilor și libertăților acesteia, la prevenirea infracțiunilor, precum și la educarea cetățenilor în spiritul respectării legilor. Prin urmare, pentru a nu fi perturbată această desfășurare a procesului penal, împreună cu toate activitățile desfășurate și având în vedere scopul acestuia, se poate dispune o măsură preventivă, justificată și bine întemeiată. Mai mult, aceste măsuri preventive se pot dispune și în situații mai grave, precum împiedicarea sustragerii suspectului ori a inculpatului de la urmărirea penală sau de la judecată și prevenirea săvârșirii unei alte infracțiuni. In acest context, o persoană care este sau a fost sub efectul unei astfel de măsuri nu poate fi considerată că prezintă un comportament conform normelor de conviețuire socială, aceste măsuri fiind luate în mod legal și temeinic. În ceea ce privește anularea măsurii privind anularea licenței de funcționare 1187/P/24.06.2008, precizează faptul că Inspectoratul General al Poliției Române - Direcția de Ordine Publică este emitentul acestui înscris, aceasta fiind instituția publică abilitată cu eliberarea acestor documente. În conformitate cu dispozițiile art. 60 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 333/2003 licența de funcționare se anulează în cazul contravenției reținute în sarcina reclamantei, și în consecință măsura a fost dispusă ca urmare a aprobării de către directorul Direcției de Ordine Publică a propunerii formulate în acest sens prin referatul nr. x din 24.07.2015, pe baza documentației înaintate de I.P.J. Ilfov. Potrivit art. 27 alin. (1) și 2) din Anexa 1 Norme de aplicare a Legii nr. 333/2003 la H.G. nr. 301/2012, "Avizul își încetează valabilitatea în momentul pierderii calității de conducător al societății specializate de pază și protecție sau neîndeplinirii oricăreia dintre condițiile care au stat la baza acordării acestuia. Licența prevăzută la art. 20 alin. (2) din Lege se acordă în situația în care sunt îndeplinite cumulativ toate condițiile prevăzute de Lege, are valabilitate de 3 ani de la data emiterii și poate fi reînnoită la fiecare 3 ani, numai în intervalul de valabilitate". În această situație, nu mai sunt respectate condițiile care au stat la baza acordării licenței de funcționare, în sensul că licența de funcționare se acordă în cazul în care sunt îndeplinite cumulativ toate condițiile prevăzute de lege, conform art. 19, alin. (9) și 10 din Legea nr. 333/2003 rep., respectiv existența avizului de conducător, cu îndeplinirea cumulativă a condițiilor stipulate.

Apărările formulate în cauză. Intimata-reclamantă nu a formulat întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 18 septembrie 2019.

Decizia pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție Examinând cererile de recurs, prin prisma dispozițiilor incidente, Înalta Curte va admite recursurile, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea măsurii IPJ ILFOV 2593075/24.06.2015, privind retragerea avizului favorabil nr. x din 24.04.2014, emis de către IGPJ Ilfov pentru persoana administratorului C. și a măsurii IGPR 436914/S3/24.07.2015 privind anularea licenței de funcționare 1187/P/24.06.2008 de care beneficia compania. Prima instanță a admis cererea dedusă judecății reținând că deși împotriva reprezentantului intimatei-reclamante a fost întocmit un dosar penal pentru evaziune fiscală nr. x/2014, aflat pe rolul Tribunalului București, secția I Penală, prin efectul prezumției de nevinovăție, se poate face abstracție de acest dosar dacă nu există o hotărâre judecătorească de condamnare. De asemenea, s-a reținut că sunt discutabile situațiile în care s-au dispus măsuri preventive, iar în lipsa unui text legal clar, este o apreciere subiectivă să se afirme că măsura arestării atestă fără nici o îndoială rezonabilă că inculpatul nu are o bună conduită cetățenească. Prin motivele de recurs ambii recurenți invocă dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față acest motiv este incident, după cum se va arăta în continuare. Interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale și probatoriilor administrate în cauză nu este legală întrucât situația premisă pe care au fost fundamentate măsurile dispuse de cei doi pârâți corespund realității. Potrivit art. 19 alin. (10) din Legea nr. 333/2003 "Unitatea de poliție competentă poate acorda avizul persoanei prevăzute la alin. (9), care are cetățenie română sau cetățenia unuia dintre statele membre ale Uniunii Europene ori ale Spațiului Economic European, a împlinit vârsta de 21 de ani, posedă pregătire corespunzătoare atribuțiilor ce îi revin, este cunoscută ca având o bună conduită cetățenească și nu a suferit condamnări pentru infracțiuni săvârșite cu intenție". Potrivit art. 26 alin. (3) teza a II-a din H.G. nr. 301/2012, pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor și protecția persoanelor, "prin buna conduită cetățenească se înțelege comportamentul conform normelor de conviețuire socială, care nu aduce atingere valorilor sociale ocrotite de lege și care nu lezează drepturile și interesele celorlalți membri ai comunității cu care un anumit individ interacționează la un moment dat". Din actele dosarului rezultă că pe rolul Tribunalului București, secția I Penală este înregistrat dosarul penal nr. x/2015 având ca obiect infracțiuni de evaziune fiscală (Legea nr. 87/1994, Legea nr. 241/2005) în care figurează ca inculpat C., iar ca parte responsabilă civilmente S.C. A. S.R.L.. Potrivit prevederilor art. 309 alin. (1) C. proc. pen.: "Acțiunea penală se pune în mișcare de procuror, prin ordonanță, în cursul urmăririi penale, când acesta constată că există probe din care rezultă că o persoană a săvârșit o infracțiune și nu există vreunul dintre cazurile de împiedicare prevăzute la art. 16 alin. (1). Potrivit art. 202 alin. (1) din C. proc. pen.: "Măsurile preventive pot fi dispuse dacă există probe sau indicii temeinice din care rezultă suspiciunea rezonabilă că o persoană a săvârșit o infracțiune și dacă sunt necesare în scopul asigurării bunei desfășurări a procesului penal, al împiedicării sustragerii suspectului ori a inculpatului de la urmărirea penală sau de la judecată ori al prevenirii săvârșirii unei alte infracțiuni", în timp ce alin. (3) din același articol prevede că "Orice măsură preventivă trebuie să fie proporțională cu gravitatea acuzației aduse persoanei față de care este luată și necesară pentru realizarea scopului urmărit prin dispunerea acesteia." Într-adevăr, prin efectul prezumției de nevinovăție se poate face abstracție de dosarul penal atât timp cât nu există o hotărâre judecătorească de condamnare, însă această prezumție operează doar cu privire la săvârșirea unei fapte de natură penală, în timp ce noțiunea de "bună conduită cetățenească" se referă la încălcarea de către o persoană a unei categorii mai vaste de norme juridice decât normele penale. Dobândirea calității de inculpat și luarea măsurilor preventive față de o persoană constituie elemente din care se poate trage concluzia că persoana vizată nu se mai bucură de o bună conduită cetățenească, cu atât mai mult cu cât aceste măsuri au fost dispuse pe baza unor probe temeinice administrate în cursul procesului penal și fără a fi înfrântă prezumția de nevinovăție. Așa fiind, Înalta Curte constată că recurentele-pârâte au emis în mod corect actele administrative prin care au dispus Măsura IPJ ILFOV 2593075/24.06.2015, privind retragerea avizului favorabil nr. x din 24.04.2014 pentru persoana administratorului C., precum și măsura IGPR 436914/S3/24.07.2015 privind anularea licenței de funcționare 1187/P/24.06.2008 de care beneficia A. S.R.L.. În concluzie, instanța de control judiciar apreciază că instanța de fond a dat o interpretare greșită normelor de drept incidente în cauza de față. 6. Soluția instanței de recurs. Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursurile declarate de recurenții-pârâți MAI-IGPR-Direcția de Ordine Publică și IPJ Ilfov, va casa sentința atacată și rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.