ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3825/2020

Ședința publică din data de 23 iulie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 12.05.2017, sub nr. x/2017, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. și P., în calitate de judecători la Tribunalul Sălaj, au chemat în judecată în calitate de pârâți Ministerul Justiției reprezentat prin ministrul justiției - ordonator principal de credite, Curtea de Apel Cluj, Tribunalul Sălaj reprezentat prin președinte - ordonator terțiar de credite, solicitând instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună anularea în parte în privința reclamanților a Ordinului nr. 4680/C/21.12.2016 și nr. 219/C/01.02.2017 emis de Ministrul Justiției; obligarea pârâților la emiterea de dispoziții de salarizare pentru fiecare reclamant cu luarea în considerare a unei valori de referință sectoriale de 405 RON, începând cu 09.04.2015, în aplicarea Legii nr. 71/2015 și a O.U.G. nr. 20/2016, sumă ce urmează a fi majorată cu 10%, având în vedere Legea nr. 293 din 25 noiembrie 2015 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 35/2015 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 152/1998 privind înființarea Agenției Naționale pentru Locuințe, până la încetarea raportului de serviciu al fiecărui reclamant cu pârâtul și obligarea pârâților la plata diferenței dintre venitul calculat potrivit referinței sectoriale menționate anterior și venitul efectiv plătit, diferență ce va fi actualizată cu indicele de inflație și plata dobânzii legale aferente, de la data scadenței fiecărui venit lunar până la data plății efective.

Prin sentința civilă nr. 4618 din 28 noiembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de neîndeplinire a procedurii prealabile.

A respins acțiunea formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. Și P., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției, Curtea de Apel Cluj, și Tribunalul Sălaj, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței civile recurate au formulat recurs reclamanții, solicitând casarea sentinței și a încheierilor recurate, iar în consecință respingerea excepției neîndeplinirii procedurii prealabile ca neîntemeiată și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe.

În subsidiar, au solicitat trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe în vederea analizării celorlalte petite deduse judecății prin cererea de chemare în judecată.

Recurenții-reclamanți au criticat hotărârea atacată pentru nelegalitate, invocând cazurile de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ.

Prin întâmpinarea formulată la data de 31.05.2017, Ministerul Justiției a solicitat admiterea excepțiilor invocate și pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Au susținut recurenții că, având în vedere dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în urma analizării considerentelor sentinței recurate (partea în care se arată susținerile pe scurt ale părților pg. 7- antepenultimul alineat-pg. 10), instanța a constatat că pârâtul Ministerul Justiției a solicitat admiterea excepțiilor invocate și pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiată și a grupat apărările intimatului în două categorii, respectiv "I - În primul rând în ceea ce privește primul capăt al cererii de chemare în judecată, a solicitat respingerea acestuia pentru următoarele considerente..."; "II- Pe fondul cauzei, a învederat că ..."

Or, din lecturarea acestora se poate deduce că în cauză intimatul nu a invocat inadmisibilitatea acțiunii ca efect al admiterii excepției neîndeplinirii procedurii prealabile administrative. Singura excepție formulată cu această ocazie este lipsa calității procesuale pasive a Ministerului Justiției (pg10 pgf 6 final), împrejurare care rezultă din întâmpinarea formulată de Ministerul Justiției.

Prin modificarea acțiunii, reclamanții au adăugat un nou petit, respectiv anularea în parte a ordinului nr. 1475/C/24.05.2017,arătând reclamanții că își mențin integral petitiele din acțiunea inițială și motivele arătate, la care adaugă petitul anterior precizat și motive suplimentare.

La această modificare de acțiune, intimatul Ministerul Justiției a formulat întâmpinare la data de 04.08.2017.

În raport cu art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în urma analizării considerentelor sentinței recurate (partea în care se arată susținerile pe scurt ale părților pag. 14-pgf I), recurenții au susținut că instanța a constatat că pârâtul MJ a solicitat:

"în primul rând, raportat la data de la care reclamanții solicită emiterea ordinului prin raportare la valoarea de referință de 405 RON, respectiv, 09.04.2015, solicită să se constate, față de prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ că acțiunea formulată este prescrisă"; II s-au făcut referiri la apărările pe fondul cauzei; III s-au făcut referiri la capătul doi din cererea de chemare în judecată și s-a reiterat excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Justiției.

La aceste noi apărări, instanța de fond a reținut că Ministerul Justișiei solicită admiterea excepțiilor invocate, iar pe fondul cauzei, respingerea acțiunii formulate în contradictoriu cu Ministerul Justiției .

Recurenții au apreciat aceste rețineri ale instanței, de această dată, ca fiind corecte.

Prin răspunsul la întâmpinarea formulată de MJ la data de 04.08.2017, reclamanții au invocat excepția tardivității invocării excepției inadmisibilității cu privire la contestarea de către reclamanți a Ordinului MJ nr. 4680/C/21.12.2016 și nr. 219/C/01.02.2017.

Au mai susținut recurenții că, din analiza încheierilor de ședință din data de 14.11.2017 și din 21.11.2017 instanța nu a făcut vorbire despre excepțiile invocate în prezentul proces, prin urmare soluția pronunțată de instanță este nelegală, nefiind respectat principiul contradictorialității, fiind încălcate disp. art. 14 alin. (5) și (6), art. 22 din C. proc. civ., precum și art. 390 C. proc. civ. hotărârea fiind pronunțată în baza unei excepții care nu a fost supusă, în prealabil, dezbaterii contradictorii.

Prin urmare, au susținut recurenții că, în vederea respectării principiului contradictorialității, dreptului la un proces echitabil, prima instanță trebuia să pună în discuția părților (eventual să solicite precizări suplimentare dacă considera necesar de la MJ) calificarea excepției invocate pentru prima dată de către MJ prin întâmpinarea din data de 04.08.2017 (respectiv dacă se invocă inadmisibilitatea acțiunii ca efect al admiterii excepției neîndeplinirii procedurii prealabile administrative, aceasta fiind sancțiunea pentru nerespectarea art. 7 din Legea nr. 554/2004, sau dacă se invocă excepția prescripției extinctive a dreptului material la acțiunea în baza art. 11 din Legea nr. 554/2004).

Raportat la disp. art. 28 alin. (1) din legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 193 alin. (2) C. proc. civ., recurenții au arătat că instanța de fond în mod greșit nu a admis excepția tardivității invocării excepției inadmisibilității cu privire la contestarea către reclamanți a ordinului nr. 4680/C/21.12.2016 și nr. 219/C/01.02.2017, această excepție (a neîndeplinirii procedurii prealabile) putând fi invocată doar prin întâmpinarea din 31.05.2017 la acțiunea introductivă, astfel ca se impune admiterea excepției tardivității invocării excepției inadmisibilității cu privire la contestarea de către reclamanți a ordinului MJ nr. 4680/C/21.12.2016 și nr. 219/C/01.02.2017 și decăderea pârâtului Ministerul Justiției din dreptul de a invoca această excepție.

Interpretarea dată de prima instanță potrivit căreia excepția a fost invocată prin întâmpinare de către autoritatea emitentă a actelor contestate, înainte de primul termen de judecată, fiind îndeplinite condițiile textului de lege invocat de reclamanți, nu poate fi primită în condițiile în care reclamanții au fost cei care și-au modificat cererea de chemare în judecată, iar prin întâmpinarea la care art. 294 C. proc. civ. îi dă dreptul intimatului acesta poate propune doar probe și invoca excepții relative în raport de cererea astfel modificată, prin această întâmpinare neputându-se recunoaște pârâtului MJ dreptul de a invoca probe, excepții relative ce privesc acțiunea inițială, a accepta teza propusă de prima instanță ar însemna nesocotirea sancțiunii decăderii și repunerea de drept în dreptul de a propune probe și invoca excepții relative, fapt ce contravine dispozițiilor art. 185, art. 186 C. proc. civ. și nesocotește caracterul obligatoriu al întâmpinării.

Recurenții au mai criticat soluția primei instanțe sub aspectul modului în care a înțeles să soluționeze cauza (lipsa de rol activ în a stabili cu privire la care ordine s-a invocat excepția neîndeplinirii procedurii prealabile), privându-i pe reclamanți de posibilitatea invocării dispozițiilor art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004.

Au mai arătat recurenții că, deși în modificarea de acțiune au invocat sentința nr. 3295/31.10.2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal în dosar nr. x/2016, sentința nr. 4019/13.12.2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal în dosar nr. x/2015, și sentința nr. 3673/22.11.2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal în dosar nr. x/2016, prima instanță nu a considerat oportun a aplica disp. art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care a apreciat și calificat că pârâtul Ministerul de Justiție a invocat excepția de neîndeplinire a procedurii prealabile în privința ordinului nr. 4680/C/21.12.2016.

Au mai susținut recurenții că reținerea primei instanțe în sensul că "prin urmare, capătul de cerere privind anularea acestui ordin este inadmisibil, ceea ce face să devină inadmisibile și celelalte ordine, care sunt emise în considerarea acestuia, inclusiv cererile accesorii cererilor de anulare a ordinelor", este fundamental greșită pentru următoarele considerente:

Din perspectiva dispozițiilor art. 1, 8 și 18 din Legea nr. 554/2004, se analizează nu numai conformitatea actului administrativ cu legea sau cu alte acte normative ce au stat la baza emiterii lui, ci și existența vătămării produse reclamantului într-un drept sau interes legitim. De asemenea, au susținut recurenții că nu prezintă relevanță, în cazul unui litigiu în contencios administrativ, dacă actul administrativ contestat este unul care modifică un alt act administrativ, pentru că ce se verifică de către instanță este dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă actul contestat este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și dacă s-a produs o vătămare a unui drept sau interes legitim.

Au prezentat recurenții succesiunea emiterii ordinelor MJ nr. . 4680/C/21.12.2016, nr. 219/C/01.02.2017 și nr. 1475/C/24.05.2017, susținând că în aceste condiții, chiar și dacă s-a admis excepția neîndeplinirii procedurii prealabile aferente contestării Ordinului nr. 4680/C/21.12.2016, prima instanță trebuia să cerceteze legalitatea celorlalte două ordine prin prisma motivelor invocate de reclamanți, în condițiile în care fiecare dintre ordine stabilesc un nivel al VRS ului diferit ca valoare/cuantum decât cel solicitat de reclamanți.

Apare ca vădit nelegală soluția primei instanțe în condițiile în care fiecare dintre ordinele amintite generează efecte în privința cuantumului drepturilor salariale pe perioada de referință 09.04.2015-31.09.2016, aceste efecte fiind diferite de cele create de Ordinul nr. 4680/C/21.12.2016 care a fost modificat prin cele două odine emise ulterior.

Astfel, prin atacarea în termen a ultimului/penultimului dintre aceste ordine reclamanții au susținut că sunt îndreptățiți să li se analizeze legalitatea acestora și implicit a actelor administrative care au stat la baza emiterii sale, din moment ce acestea din urmă modifică efecte juridice pe care Ordinul nr. 4680/C/21.12.2106 le-a creat prin emiterea sa.

Soluționând cauza în acest mod, prima instanță nu a avut în vedere finalitatea urmărită de reclamanți, respectiv plata diferenței dintre venitul calculat începând cu data de 09.04.2015 cu luarea în considerare a valorii de referință sectorială de 405 RON, respectiv 445,5 RON și venitul efectiv plătit, diferență ce va fi actualizată cu indicele de inflație și plata dobânzii legale aferente de la data scadenței fiecărui venit lunar până la data plății efective, încălcând astfel disp. art. 517 alin. (4) C. proc. civ. în raport cu decizia ICCJ pronunțată în recurs în interesul Legii nr. 9/2017.

Intimatul-pârât Ministerul Justiției a formulat concluzii scrise prin care a solicitat, în esență, respingerea recuruslui ca neîntemeiat. În subsidiar a invocat excepția rămânerii fără obiect a acțiunii întrucât a fost emis OMJ nr. 2066/C/2018 și OMJ nr. 3073/C/2018.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată raportat la criticile invocate în cererea de recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat, îl va admite, va casa sentința și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, pentru următoarele considerente:

Prin acțiunea formulată în fața instanței de fond, reclamanții din prezenta cauză au chemat în judecată în calitate de pârâți Ministerul Justiției, reprezentat prin ministrul justiției, Curtea de Apel Cluj, Tribunalul Sălaj, solicitând instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună anularea în parte, în privința reclamanților, a Ordinului nr. 4680/C/21.12.2016 și a Ordinului nr. 219/C/01.02.2017 emise de Ministrul Justiției; obligarea pârâților la emiterea de dispoziții de salarizare pentru fiecare reclamant cu luarea în considerare a unei valori de referință sectoriale de 405 RON, începând cu 09.04.2015, în aplicarea Legii nr. 71/2015 și O.U.G. nr. 20/2016, sumă ce urmează a fi majorată cu 10%, având în vedere Legea nr. 293 din 25 noiembrie 2015 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 35/2015 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 152/1998 privind înființarea Agenției Naționale pentru Locuințe, până la încetarea raportului de serviciu al fiecărui reclamant cu pârâtul și obligarea pârâților la plata diferenței dintre venitul calculat potrivit referinței sectoriale menționate anterior și venitul efectiv plătit, diferență ce va fi actualizată cu indicele de inflație și plata dobânzii legale aferente, de la data scadenței fiecărui venit lunar până la data plății efective.

Intimata Curtea de Apel Cluj, prin întâmpinarea formulată, a invocat, pe cale de excepție, lipsa calității procesuale pasive a Curții de Apel Cluj și a solicitat respingerea acțiunii față de aceasta.

Din analiza întâmpinării formulate de către Ministerul Justiției în fața instanței de fond, la data de 3 mai 2017, rezultă că acesta a solicitat "admiterea excepțiilor invocate și pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiată".

Singura excepție care rezultă din cuprinsul acestei întâmpinări este lipsa de calitate procesuală pasivă a Ministerului Justiției, astfel; " Așadar, instituția care efectuează în concret plata drepturilor salariale către reclamanți este Tribunalul Sălaj, în calitate de ordonator terțiar de credite, acesteia revenindu-i și obligația plății respectivelor diferențe salariale. Or, în acest context solicitarea îndreptată împotriva Ministerului Justiției este lipsită de temei legal, conducând la o lipsă de calitate procesuală pasivă" .

Reclamanții au modificat cererea de chemare în judecată la data de 24.07.2017, prin adăugarea unui nou petit, respectiv "anularea în parte în privința reclamanților a Ordinului nr. 1475/C/24.05.2017 emis de Ministerul Justiției".

Prin această cerere modificatoare a acțiunii, reclamanții au susținut că prin emiterea Ordinului MJ nr. 1475/C/24.05.2017 și stabilirea drepturilor salariale, fără luarea în considerare a unei valori de refrință sectorială (VRS) de 405 RON, începând cu 09.04.2015, sumă ce urmează a fi majorată cu 10%, având în vedre Legea nr. 293/25.11.2015, au fost încălcate dispozițiile sentințelor nr. 3295/31.10.2016, nr. 1158/03.04.2017 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosar nr. x/2016, dispozițiile sentinței civile nr. 4019/13.12.2016 în dosar nr. x/2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, dispozițiile sentinței civile nr. 3673/22.11.2016 în dosar nr. x/2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, Ordinul Ministerului Justiției nr. 4680/C/21.12.2016, Deciziei Curții Constituționale a României nr. 794/15.12.2016.

La această modificare de acțiune, intimatul Ministerul Justiției a formulat întâmpinare la data de 04.08.2017, prin care a solicitat admiterea excepțiilor invocate, iar pe fond respingerea cererii ca netemeinică.

În concret, Ministerul Justiției a arătat că "raportat la data de la care reclamanții solicită emiterea ordinului prin raportare la valoarea de referință de 405 RON, respectiv, 09.04.2015, vă rugăm să constatați, față de prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, că acțiunea formulată este prescrisă" (pct. I din întâmpinare). A invocat din nou lipsa calității procesuale pasive, astfel:" Așadar, instituția care efectuează în concret plata drepturilor salarialve a Ministerului Justiției, astfel: către reclamanți este Tribunalul Sălaj, în calitate de ordonator terțiar de credite, acesteia revenindu-i și obligația plății respectivelor diferențe salariale. Or, în acest context solicitarea îndreptată împotriva Ministerului Justiției este lipsită de temei legal, conducând la o lipsă de calitate procesuală pasivă" (pct. III din întâmpinare).

Este întemeiată susținerea recurenților, analizând încheierile de ședință din data de 14.11.2017 și din 21.11.2017, privind nerespectarea principiului contradictorialității, fiind încălcate disp. art. 14 alin. (5) și (6), art. 22 din C. proc. civ., precum și art. 390 C. proc. civ. hotărârea fiind pronunțată în baza unei excepții care nu a fost supusă, în prealabil, dezbaterii contradictorii.

Instanța de fond a reținut că reclamanții au solicitat anularea ordinelor nr. 4680/C/21.12.2016 și nr. 219/C/01.02.2017 emise de pârâtul Ministrul Justiției, cel de al doilea fiind emis în considerarea primului ordin, ambele acte fiind emise sub imperiul Legii nr. 284/2010, a analizat excepția de neîndeplinire a procedurii prealabile în raport de dispozițiile art. 7 din capitolul VIII din Legea nr. 284/2010, care prevăd că "personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulțumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestație, în termen de 15 zile de la data comunicării actului administrativ al ordonatorului de credite, la organele de conducere ale Ministerului Justiției, Consiliului Superior al Magistraturii, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Direcției Naționale Anticorupție, Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție ori, după caz, la colegiile de conducere ale curților de apel sau parchetelor de pe lângă acestea. Contestațiile se soluționează în termen de cel mult 30 de zile". A reținut că la dosarul cauzei nu există dovada că reclamanții au formulat procedura prealabilă cerută imperativ de textul legal citat, anterior contestării pe cale judiciară a Ordinului nr. 4680/C/21.12.2016, prin urmare capătul de cerere privind anularea acestui ordin este inadmisibil, ceea ce face să devină inadmisibile și celelalte ordine, care sunt emise în considerarea acestuia, inclusiv cererile accesorii cererilor de anulare a ordinelor.

Din analiza lucrărilor dosarului, însă, Înalta Curte constată că excepția de neîndeplinire a procedurii prealabile, în baza căreia prima instanță a respins acțiunea reclamanților ca inadmisibilă, nu a fost invocată de pârâți, nu a fost pusă în discuția și dezbaterea părților, cu respectarea principiului contradictorialității.

Instanța de fond a reținut greșit, în ce privește apărarea reclamanților, exprimată în răspunsul la întâmpinare depusă ca urmare a cererii modificatoare, în sensul că excepția a fost invocată cu încălcarea art. 193 alin. (2) C. proc. civ., că respectiva excepție a fost invocată prin întâmpinare de către autoritatea emitentă a actelor contestate, înainte de primul termen de judecată.

Dispozițiile art. 193 alin. (2) C. proc. civ. invocate prevăd că neîndeplinirea procedurii prealabile nu poate fi invocată decât de către pârât prin întâmpinare, sub sancțiunea decăderii.

Intimatul-pârât Ministerul Justiției a invocat, în ambele întâmpinări depuse la dosar, lipsa calității procesuale pasive a Ministerului Justiției, iar prin întâmpinarea de la data de 04.08.2017, formulată ca urmare a cererii modificatoare a reclamanților, și nu la acțiunea principală, a solicitat să se constate acțiunea reclamanților ca fiind prescrisă, nefiind invocată excepția lipsei procedurii prealabile analizată și admisă de instanța de fond.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond a soluționat cauza în baza unei excepții care nu a fost invocată de către pârât și nu a fost supusă dezbaterii contradictorii a părților, cu încălcarea principiului contradictorialității, nefiind respectate dispozițiile art. 14 alin. (5) și (6), art. 22 din C. proc. civ., precum și art. 390 C. proc. civ., motiv de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ. care atrage casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul reclamanților, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanții: A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. și P. împotriva sentinței civile nr. 4618 din 28 noiembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 23 iulie 2020.