ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1373/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamantul I.M.S. a chemat în judecată A.N.A.F.G.F. – C.G., solicitând instanței ca în contradictoriu cu pârâtele să constate că Ordinul nr. 2253/2011 emis de A.N.A.F. și H.G. nr. 566/2011 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și funcționarea G.F. sunt nelegale: - să dispună anularea deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 emisă de A.N.A.F. prin care s-a decis eliberarea din funcția de comisar clasa I, grad profesional superior și să oblige pârâta la reintegrarea sa în funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa I grad profesional superior la G.F., secția Județeană Suceava.

De asemenea, a solicitat obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate cu rata inflației de la data eliberării sale din funcție și până la reintegrarea efectivă, precum și la toate celelalte drepturi de care ar fi beneficiat. La data de 22 septembrie 2011, reclamantul I.M.S. și-a completat acțiunea, solicitând să se constate că Ordinul nr. 2253/2011 emis de A.N.A.F. ca și Ordinul nr. 2353/2011 sunt nule absolut.

S-a mai solicitat suspendarea executării acestor două ordine până la soluționarea irevocabilă a prezentei contestații și, în subsidiar, să se constate că Ordinul nr. 2253/2011 fiind suspendat prin sentința nr. 220 din 13 iulie 2011 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, de la data suspendării până la soluționarea irevocabilă a acelui dosar, efectele acestuia fiind suspendate față de toate structurile pe care le vizează, examenul de testare profesională în baza căreia a fost declarat respins reclamantul este nelegal. Prin cererea precizatoare introdusă, la data de 13 octombrie 2011, reclamantul și-a completat acțiunea cu următoarele capete de cerere: - suspendarea executării deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 emisă de pârâta G.F., secția Județeană Suceava până la pronunțarea instanței asupra acțiunii în anularea actului; - obligarea pârâtei la plata daunelor morale în sumă de 40.000 lei.

Prin încheierea de ședință din 22 septembrie 2011 instanța a dispus introducerea în cauză a pârâtului G.R., emitentul H.G. nr. 566/2011 contestate. Prin încheierea de ședință din 20 octombrie 2011 instanța dispune introducerea în cauză a pârâtei G.F. secția Județeană Suceava, emitenta deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 contestate și a pus în vedere apărătoarei reclamantului să facă o sinteză a acțiunii de față și a părților cu care înțelege să se judece. Prin precizările depuse la data de 9 noiembrie 2011 reclamantul arată următoarele: 1. Î n ce privește capătul 1 de cerere din acțiunea introductivă, nelegalitatea H.G. nr. 566/2011, a chemat în judecată pârâtul G.R. În ce privește capetele de cerere 1 și 2 din cererea precizatoare, nulitatea absolută și suspendarea executării Ordinelor nr. 2253/2011 și nr. 2353/2011 emise de A.N.A.F..

a chemat în judecată emitenta celor două ordine, A.N.A.F. București. În ce privește capetele de cerere 2, 3 și 4 din acțiunea introductivă și capătul de cerere nr. l din completarea la acțiune a chemat în judecată pârâtele G.F. – C.G.G.F., secția Județeană Suceava, emitenta deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 contestate. A solicitat obligarea tuturor pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată. Prin întâmpinare, pârâta A.N.A.F. București a invocat excepția lipsei de obiect în ce privește suspendarea celor două ordine, solicitând în principal respingerea cererii de suspendare ca rămasă fără obiect iar în subsidiar, ca neîntemeiată. A susținut că începând cu data de 25 iulie 2011, cele două ordine și-au produs efectele, acest fapt fiind menționat la art. 4 din Ordinul nr. 2253/2011, așa încât cererea de suspendare este rămasă fără obiect, neexistând efecte care să mai poată fi suspendate la această dată.

Prin concluziile scrise depuse la termenul de astăzi, pârâta G.F. – C.G. a invocat excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011, susținând că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile, respectiv nu a probat că, anterior formulării acțiunii la instanța de contencios administrativ, s-a adresat autorității care a emis decizia nr. 52 din 22 iulie 2011 sau autorității ierarhic superioare, solicitând revocarea acesteia, așa cum prevede art. 7 alin. (l) din Legea nr. 554/2004 și ca urmare, acțiunea formulată în ce privește acest capăt de cerere este inadmisibilă. Curtea de Apel Suceava, secția a Il-a civilă de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 17 noiembrie 2011, a respins, ca nefondată, excepția inadmisibilității cererii de suspendare, a admis cererea formulată de reclamant și a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 emisă de A.N.A.F.

până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anularea actului administrativ. Totodată, a stabilit termen la 15 decembrie 2011 pentru continuarea judecății. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut următoarele: - Excepția inadmisibilității cererii de suspendare invocată de G.F. – C.G. este nefondată, întrucât nu a fost invocată până la prima zi de înfățișare, în conformitate cu dispozițiile art. 109 alin. (3) C. proc. civ., aplicabil conform art. 28 din Legea nr. 554/2004. Pe de altă parte, instanța a reținut că neîndeplinirea procedurii prealabile poate fi invocată în cazul în care cererea de suspendare a efectelor actului administrativ poate fi solicitată în condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, ori în cauză reclamantul a solicitat suspendarea efectelor Deciziei nr. 1256/2011 în temeiul art. 15 din acest act normativ.

Cu privire la cererea de suspendare, instanța de fond a reținut că în cauză, sunt îndeplinite cele două condiții cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat și paguba iminentă. Astfel, împrejurarea nepublicării Ordinului nr. 2253/2011 în M. Of. este de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității concursului la care reclamantul a participat, deoarece în cazul în care acest ordin face parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, nu-i este opozabil. De asemenea, este discutabilă sub aspectul legalității și stabilirea unor reguli derogatorii prin Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici față de H.G.

nr. 611/2008, care prevăd că „Prezenta hotărâre reglementează organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici” și „Cariera în funcția publică cuprinde ansamblul situațiilor juridice și efectele produse, care intervin de la data nașterii raportului de serviciu al funcționarului public până în momentul încetării acestui raport, în condițiile legii”. Stabilirea unor termene mai scurte pentru anunțarea concursului și comunicarea bibliografiei, o altă modalitate de organizare a concursului și examinare a candidaților, defavorabilă reclamantului, ridică suspiciuni serioase că Ordinul nr. 2253/2011 corespunde actelor juridice cu forță juridică superioară. Îndoiala asupra legalității și opozabilității Ordinului nr. 2253/2011 atrage o îndoială puternică asupra legalității deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 emisă de G.F., secția Județeană Suceava, ca act subsecvent.

O altă suspiciune de nelegalitate decurge din posibila nerespectare a regulilor imperative de competență ale emitentului actului, competența de eliberare din funcție fiind transferată Comisarului general, conform art. 6 alin. (4) din H.G. nr. 13247/2009, în forma în vigoare la data emiterii actului. Cu privire la condiția pagubei iminente s-a reținut că aceasta este îndeplinită, deoarece reclamantul este lipsit de drepturile salariale, stare agravată și de situația economică grea traversată de societate.

Îndoiala asupra legalității deciziei 1256 din 28 iulie 2011 face aplicabilă și Recomandarea nr. R (89) 8 a Consiliului de Miniștri către statele membre ale U.E., privind protecția judiciară provizorie în materie de contencios administrativ, care prevede că atunci când o instanță este sesizată cu o contestație împotriva unui act administrativ și atâta timp cât această instanță încă nu s-a pronunțat cu privire la validitatea actului, reclamantul este îndreptățit să solicite masuri de protecție provizorie împotriva actului administrativ respectiv. Împotriva acestei încheieri a declarat recurs pârâta G.F. – C.G. Recurenta a susținut că în mod nelegal instanța de fond a respins excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 52/2011, privind neîndeplinirea procedurii prealabile pe considerentul că nu a fost invocată la prima zi de înfățișare.

Astfel, susține că niciunde în cuprinsul art. 109 alin. (3) C. proc. civ., nu se menționează termenul limită până la care trebuie invocată o astfel de excepție, cu atât mai mult cu cât este vorba de o excepție de ordine publică, care poate fi invocată în orice stadiu al procesului. În ceea ce privește fondul cauzei, recurenta a susținut că hotărârea atacată este nelegală și netemeinică prin aceea că a reținut a fi îndeplinite condițiile suspendării ori, în cauză, reclamantul nu a făcut dovada unei pagube iminente după cum nu a făcut dovada nici a cazului bine justificat, care să creeze o îndoială puternică asupra legalității actului a cărui suspendare se solicită.

Astfel, referitor la prima condiție existența cazului bine justificat, recurenta a susținut că nu s-a făcut această dovadă, întrucât Ordinul nr. 2253/2011 nu poate fi încadrat în categoria actelor cu caracter normativ, neavând aplicabilitate generală ci una limitată doar pentru salariații, funcționarii publici și personalul contractual încadrați în A.N.V. și în structurile acesteia.

Cât privește existența unei pagube iminente, recurenta a susținut că și sub acest aspect hotărârea instanței de fond este nelegală, întrucât se rezumă la o simplă afirmație potrivit căreia executarea i-ar crea grave prejudicii, având în vedere diminuarea veniturilor și a nivelului de trai, lipsa susținerii din alte venituri din cauza interdicțiilor și incompatibilităților legate de funcția deținută, în condițiile în care această limitare se referă doar la societățile ce au fost controlate reclamant, condiție pe care o cunoaște și pe care și-a asumat-o la momentul intrării în corpul funcționarilor publici.

Cât privește constatarea instanței de fond că în cauză sunt aplicabile dispozițiile Recomandării R(89)8 adoptată de Comitetul de Miniștri din Cadrul Consiliului Europei din 13.00.1989, recurenta a solicitat înlăturarea acesteia ca neavând relevantă în cauză, atâta vreme cât nu se poate reține îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de lege pentru suspendare. Recursul este fondat, urmând să fie admis pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează: Critica referitoare la soluția dată de instanța de fond excepției inadmisibilității cererii de suspendare pentru neîndeplinirea procedurii prealabile este apreciată de instanța de recurs ca fiind neîntemeiată, întrucât așa cum corect a reținut instanța de fond și cum prevăd și dispozițiile art. 137 C. proc.

civ., instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, excepții care nu vor putea fi unite cu fondul decât dacă pentru dezlegarea lor este nevoie să se administreze dovezi în legătură cu dezlegarea în fond a pricinii. Faptul că instanța de fond a reținut că excepția invocată trebuia introdusă până la prima zi de înfățișare nu este greșit, deoarece dacă s-ar interpreta sintagma „oricând” ca fiind în orice moment al soluționării cauzei, obligativitatea procedurii prealabile nu ar mai fi respectată, deoarece de esența reclamației administrative este formularea acesteia anterior sesizării instanței de judecată. În cauză , este necontestat că prin decizia nr. 52 din 22 iulie 2011 emisă de G.F.

– C.G. s-a dispus eliberarea reclamantului I.M.S. din funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa I grad profesional superior la G.F., secția Județeană Suceava. La baza emiterii acestei decizii au stat dispozițiile art. 6 alin. (l) din H.G. nr. 1324/2009, Ordinul nr. 2253/2011 emis de Președintele A.N.A.F. și rezultatele finale ale examenului de testare profesională emise de Președintele A.N.A.F. De asemenea, este necontestat și faptul că prin Ordinul nr. 2253/2011, A.N.A.F. a aprobat structura organizatorică și statele de funcții ale G.F., C.G. și Secțiile teritoriale, începând cu data de 25 iulie 2011. În ceea ce privește posibilitatea suspendării unui act administrativ emis în temeiul unor norme legale, trebuie amintit că din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ rezultă că aceasta se bucură de prezumția de legalitate, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14, cât și din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională care poate surveni exclusiv atunci când acest lucru este prevăzut expres în lege, suspendarea de drept ope legis , ori, când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege, suspendarea la cererea persoanei vătămate. Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (l) din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente, ireparabile sau dificil de reparat. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (l) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Or, în cauză, instanța de fond a reținut în mod generic faptul că „argumentele juridice susținute de reclamant sunt de natură a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea ordinului emis și a actelor subsecvente lui”, ceea ce este lipsit de orice temei legal.

În jurisprudența sa constantă, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/ și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. De asemenea, din dispozițiile art. 2 alin. (l) lit. ș) din aceeași lege, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție inexistentă în cazul unei diminuări salariale, care poate fi recuperată.

Astfel fiind, Înalta Curte va admite recursul, va desființa sentința recurată și, rejudecând, pentru considerentele de mai sus, va respinge cererea de suspendare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de G.F. – C.G. împotriva încheierii din 17 noiembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal. Casează încheierea recurată și respinge cererea de suspendare ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 martie 2012.