ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1373/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1373/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Reclamantul I.M.S. a chemat în

judecată A.N.A.F.G.F. – C.G., solicitând instanței ca în contradictoriu cu

pârâtele să constate că Ordinul nr. 2253/2011 emis de A.N.A.F. și H.G. nr. 566/2011

pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1324/2009 privind organizarea și

funcționarea G.F. sunt nelegale:

- să dispună anularea deciziei nr. 52

din 22 iulie 2011 emisă de A.N.A.F. prin care s-a decis eliberarea din funcția

de comisar clasa

I,

grad profesional superior

și să oblige pârâta la reintegrarea sa în funcția publică teritorială de

execuție de comisar clasa

I

grad profesional superior

la G.F., secția Județeană Suceava.

De asemenea, a solicitat obligarea

pârâtei la plata unei despăgubiri egale cu salariile indexate cu rata inflației

de la data eliberării sale din funcție și până la reintegrarea efectivă, precum

și la toate celelalte drepturi de care ar fi beneficiat.

La data de 22 septembrie 2011,

reclamantul I.M.S. și-a completat acțiunea, solicitând să se constate că

Ordinul nr. 2253/2011 emis de A.N.A.F. ca și Ordinul nr. 2353/2011 sunt nule

absolut.

S-a mai solicitat suspendarea

executării acestor două ordine până la soluționarea irevocabilă a prezentei

contestații și, în subsidiar, să se constate că Ordinul nr. 2253/2011 fiind

suspendat prin sentința nr. 220 din 13 iulie 2011 a Curții de Apel Galați, secția

de contencios administrativ și fiscal, de la data suspendării până la

soluționarea irevocabilă a acelui dosar, efectele acestuia fiind suspendate

față de toate structurile pe care le vizează, examenul de testare profesională

în baza căreia a fost declarat respins reclamantul este nelegal.

Prin cererea precizatoare introdusă,

la data de 13 octombrie 2011, reclamantul și-a completat acțiunea cu

următoarele capete de cerere:

- suspendarea executării deciziei nr.

52 din 22 iulie 2011 emisă de pârâta G.F., secția Județeană Suceava până la

pronunțarea instanței asupra acțiunii în anularea actului;

- obligarea pârâtei la plata daunelor

morale în sumă de 40.000 lei.

Prin încheierea de ședință din 22

septembrie 2011 instanța a dispus introducerea în cauză a pârâtului G.R., emitentul

H.G. nr. 566/2011 contestate.

Prin încheierea de ședință din 20

octombrie 2011 instanța dispune introducerea în cauză a pârâtei G.F. secția

Județeană Suceava, emitenta deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 contestate și a

pus în vedere apărătoarei reclamantului să facă o sinteză a acțiunii de față și

a părților cu care înțelege să se judece.

Prin precizările depuse la data de 9

noiembrie 2011 reclamantul arată următoarele:

n ce privește capătul 1 de cerere din

acțiunea introductivă, nelegalitatea H.G. nr. 566/2011, a chemat în judecată

pârâtul G.R.

În ce privește capetele de cerere 1 și

2 din cererea precizatoare, nulitatea absolută și suspendarea executării

Ordinelor nr. 2253/2011 și nr. 2353/2011 emise de A.N.A.F.. a chemat în

judecată emitenta celor două ordine, A.N.A.F. București.

În ce privește capetele de cerere 2, 3

și 4 din acțiunea introductivă și capătul de cerere nr. l din completarea la

acțiune a chemat în judecată pârâtele G.F. – C.G.G.F., secția Județeană

Suceava, emitenta deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 contestate.

A solicitat obligarea tuturor

pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin întâmpinare, pârâta A.N.A.F.

București a invocat excepția lipsei de obiect în ce privește suspendarea celor

două ordine, solicitând în principal respingerea cererii de suspendare ca

rămasă fără obiect iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

A susținut că începând cu data de 25

iulie 2011, cele două ordine și-au produs efectele, acest fapt fiind menționat

la art. 4 din Ordinul nr. 2253/2011, așa încât cererea de suspendare este

rămasă fără obiect, neexistând efecte care să mai poată fi suspendate la

această dată.

Prin concluziile scrise depuse la

termenul de astăzi, pârâta G.F. – C.G. a invocat excepția inadmisibilității

cererii de suspendare a executării deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011, susținând

că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile, respectiv

nu a probat că, anterior formulării acțiunii la instanța de contencios

administrativ, s-a adresat autorității care a emis decizia nr. 52 din 22 iulie

2011 sau autorității ierarhic superioare, solicitând revocarea acesteia, așa

cum prevede art. 7 alin. (l) din Legea nr. 554/2004 și ca urmare, acțiunea

formulată în ce privește acest capăt de cerere este inadmisibilă.

Curtea de Apel Suceava, secția a Il-a

civilă de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 17 noiembrie

2011, a respins, ca nefondată, excepția inadmisibilității cererii de

suspendare, a admis cererea formulată de reclamant și a dispus suspendarea

executării Deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 emisă de A.N.A.F. până la

soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anularea actului

administrativ.

Totodată, a stabilit termen la 15

decembrie 2011 pentru continuarea judecății.

Pentru a pronunța această hotărâre,

instanța a reținut următoarele:

- Excepția inadmisibilității cererii

de suspendare invocată de G.F. – C.G. este nefondată, întrucât nu a fost

invocată până la prima zi de înfățișare, în conformitate cu dispozițiile art.

109 alin. (3) C. proc. civ., aplicabil conform art. 28 din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, instanța a reținut

că neîndeplinirea procedurii prealabile poate fi invocată în cazul în care

cererea de suspendare a efectelor actului administrativ poate fi solicitată în

condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, ori în cauză reclamantul a solicitat

suspendarea efectelor Deciziei nr. 1256/2011 în temeiul art. 15 din acest act

normativ.

Cu privire la cererea de suspendare,

instanța de fond a reținut că în cauză, sunt îndeplinite cele două condiții

cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine

justificat și paguba iminentă.

Astfel, împrejurarea nepublicării

Ordinului nr. 2253/2011 în M. Of. este de natură să creeze o îndoială serioasă

asupra legalității concursului la care reclamantul a participat, deoarece în cazul

în care acest ordin face parte din categoria actelor administrative cu caracter

normativ, nu-i este opozabil. De asemenea, este discutabilă sub aspectul

legalității și stabilirea unor reguli derogatorii prin Regulamentul pentru

organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor

publici față de H.G. nr. 611/2008, care prevăd că „Prezenta hotărâre

reglementează organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici” și

„Cariera în funcția publică cuprinde ansamblul situațiilor juridice și efectele

produse, care intervin de la data nașterii raportului de serviciu al

funcționarului public până în momentul încetării acestui raport, în condițiile

legii”.

Stabilirea unor termene mai scurte

pentru anunțarea concursului și comunicarea bibliografiei, o altă modalitate de

organizare a concursului și examinare a candidaților, defavorabilă

reclamantului, ridică suspiciuni serioase că Ordinul nr. 2253/2011 corespunde

actelor juridice cu forță juridică superioară. Îndoiala asupra legalității și

opozabilității Ordinului nr. 2253/2011 atrage o îndoială puternică asupra

legalității deciziei nr. 52 din 22 iulie 2011 emisă de G.F., secția Județeană

Suceava, ca act subsecvent.

O altă suspiciune de nelegalitate

decurge din posibila nerespectare a regulilor imperative de competență ale

emitentului actului, competența de eliberare din funcție fiind transferată

Comisarului general, conform art. 6 alin. (4) din H.G. nr. 13247/2009, în forma

în vigoare la data emiterii actului.

Cu privire la condiția pagubei

iminente s-a reținut că aceasta este îndeplinită, deoarece reclamantul este

lipsit de drepturile salariale, stare agravată și de situația economică grea

traversată de societate.

Îndoiala asupra legalității deciziei

1256 din 28 iulie 2011 face aplicabilă și Recomandarea nr. R (89) 8 a

Consiliului de Miniștri către statele membre ale U.E., privind protecția

judiciară provizorie în materie de contencios administrativ, care prevede că

atunci când o instanță este sesizată cu o contestație împotriva unui act

administrativ și atâta timp cât această instanță încă nu s-a pronunțat cu

privire la validitatea actului, reclamantul este îndreptățit să solicite masuri

de protecție provizorie împotriva actului administrativ respectiv.

Împotriva acestei încheieri a declarat

recurs pârâta G.F. – C.G.

Recurenta a susținut că în mod nelegal

instanța de fond a respins excepția inadmisibilității cererii de suspendare a

executării Deciziei nr. 52/2011, privind neîndeplinirea procedurii prealabile

pe considerentul că nu a fost invocată la prima zi de înfățișare.

Astfel, susține că niciunde în

cuprinsul art. 109 alin. (3) C. proc. civ., nu se menționează termenul limită

până la care trebuie invocată o astfel de excepție, cu atât mai mult cu cât

este vorba de o excepție de ordine publică, care poate fi invocată în orice

stadiu al procesului.

În ceea ce privește fondul cauzei,

recurenta a susținut că hotărârea atacată este nelegală și netemeinică prin

aceea că a reținut a fi îndeplinite condițiile suspendării ori, în cauză,

reclamantul nu a făcut dovada unei pagube iminente după cum nu a făcut dovada

nici a cazului bine justificat, care să creeze o îndoială puternică asupra

legalității actului a cărui suspendare se solicită.

Astfel, referitor la prima condiție

existența cazului bine justificat, recurenta a susținut că nu s-a făcut această

dovadă, întrucât Ordinul nr. 2253/2011 nu poate fi încadrat în categoria

actelor cu caracter normativ, neavând aplicabilitate generală ci una limitată

doar pentru salariații, funcționarii publici și personalul contractual

încadrați în A.N.V. și în structurile acesteia.

Cât privește existența unei pagube

iminente, recurenta a susținut că și sub acest aspect hotărârea instanței de

fond este nelegală, întrucât se rezumă la o simplă afirmație potrivit căreia

executarea i-ar crea grave prejudicii, având în vedere diminuarea veniturilor

și a nivelului de trai, lipsa susținerii din alte venituri din cauza

interdicțiilor și incompatibilităților legate de funcția deținută, în

condițiile în care această limitare se referă doar la societățile ce au fost

controlate reclamant, condiție pe care o cunoaște și pe care și-a asumat-o la

momentul intrării în corpul funcționarilor publici.

Cât privește constatarea instanței de

fond că în cauză sunt aplicabile dispozițiile Recomandării R(89)8 adoptată de

Comitetul de Miniștri din Cadrul Consiliului Europei din 13.00.1989, recurenta

a solicitat înlăturarea acesteia ca neavând relevantă în cauză, atâta vreme cât

nu se poate reține îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de lege

pentru suspendare.

Recursul este fondat, urmând să fie

admis pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează:

Critica referitoare la soluția dată de

instanța de fond excepției inadmisibilității cererii de suspendare pentru

neîndeplinirea procedurii prealabile este apreciată de instanța de recurs ca

fiind neîntemeiată, întrucât așa cum corect a reținut instanța de fond și cum

prevăd și dispozițiile art. 137 C. proc. civ., instanța se va pronunța mai

întâi asupra excepțiilor de procedură, excepții care nu vor putea fi unite cu

fondul decât dacă pentru dezlegarea lor este nevoie să se administreze dovezi

în legătură cu dezlegarea în fond a pricinii.

Faptul că instanța de fond a reținut

că excepția invocată trebuia introdusă până la prima zi de înfățișare nu este

greșit, deoarece dacă s-ar interpreta sintagma „oricând” ca fiind în orice

moment al soluționării cauzei, obligativitatea procedurii prealabile nu ar mai

fi respectată, deoarece de esența reclamației administrative este formularea

acesteia anterior sesizării instanței de judecată.

În cauză

,

este necontestat că

prin decizia nr. 52 din 22 iulie 2011 emisă de G.F. – C.G. s-a dispus

eliberarea reclamantului I.M.S. din funcția publică teritorială de execuție de

comisar clasa

I

grad profesional superior

la G.F., secția Județeană Suceava.

La baza emiterii acestei decizii au

stat dispozițiile art. 6 alin. (l) din H.G. nr. 1324/2009, Ordinul nr.

2253/2011 emis de Președintele A.N.A.F. și rezultatele finale ale examenului de

testare profesională emise de Președintele A.N.A.F.

De asemenea, este necontestat și

faptul că prin Ordinul nr. 2253/2011, A.N.A.F. a aprobat structura

organizatorică și statele de funcții ale G.F., C.G. și Secțiile teritoriale,

începând cu data de 25 iulie 2011.

În ceea ce privește posibilitatea

suspendării unui act administrativ emis în temeiul unor norme legale, trebuie

amintit că din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ

rezultă că aceasta se bucură de prezumția de legalitate, fiind executoriu din

oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile

art. 14, cât și din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că

suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională care

poate surveni exclusiv atunci când acest lucru este prevăzut expres în lege,

suspendarea de drept ope legis

,

ori, când sunt îndeplinite cumulativ

condițiile prevăzute de lege, suspendarea la cererea persoanei vătămate.

Într-adevăr, potrivit art. 14 alin.

(l) din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice

care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Deci, cu alte cuvinte, un act

administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care

instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două

condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei

pagube iminente, ireparabile sau dificil de reparat.

Noțiunea de caz bine justificat a fost

definită la art. 2 alin. (l) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele

împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Or, în cauză, instanța de fond a

reținut în mod generic faptul că „argumentele juridice susținute de reclamant

sunt de natură a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea ordinului

emis și a actelor subsecvente lui”, ceea ce este lipsit de orice temei legal.

În jurisprudența sa constantă, Secția

de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru

conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act

administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de

nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ,

ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt

și/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra

prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt

sau/ și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire

la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca

fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu

depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții

legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ,

modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului

administrativ.

De asemenea, din dispozițiile art. 2

alin. (l) lit. ș) din aceeași lege, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are

în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau

imposibil de reparat, condiție inexistentă în cazul unei diminuări salariale,

care poate fi recuperată.

Astfel fiind, Înalta Curte va admite

recursul, va desființa sentința recurată și, rejudecând, pentru considerentele

de mai sus, va respinge cererea de suspendare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de G.F. – C.G.

împotriva încheierii din 17 noiembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a

civilă de contencios administrativ și fiscal.

Casează încheierea recurată și

respinge cererea de suspendare ca neîntemeiată. Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi

15 martie 2012.