ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 135/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Sentința nr. 2307 din 2 aprilie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția de nelegalitate a dispozițiilor H.G. nr. 1354/2001, Anexa nr. 2, poziția 3448 1.6.4. privind înscrierea în domeniul public a imobilului teren situat în Iași, str. Codrescu nr. 6, jud. Iași, a H.G. nr. 35/2012, Anexa 2, poziția 205 0.1 și a Hotărârii Consiliului Local Iași nr. 72/2011, pagina 15, poziția 204 0.1, invocată de reclamanții Z.D. și Z.I. în dosarul cu același număr al secției civile a aceleiași instanțe.

Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Instanța de judecată își însușește pe deplin opinia instanțelor europene și a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în sensul că dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, care permit repunerea în discuție în mod repetat și fără limită de timp a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile fundamentale ale Convenției Europene a Drepturilor Omului cu privire la dreptul la un proces echitabil, precum și prevederile Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene referitoare la principiul securității raporturilor juridice și contravin jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție de la Luxemburg, exprimată în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor administrative individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului.

Dispozițiile legale în discuție fac posibilă cenzurarea legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual, cum este cel ce face obiectul analizei în prezentul dosar, emis în anul 2001, deci anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar această posibilitate presupune aplicarea cu caracter retroactiv a prevederilor acestei legi în cazul unui raport juridic care s-a născut, și-a produs efectele și s-a consumat sub imperiul unei reglementări anterioare, prin faptul că actul administrativ unilateral cu caracter individual care l-a generat s-a definitivat prin neexercitarea în termenul legal a acțiunii în anulare. În ceea ce privește excepția de nelegalitate a H.G. nr. 35/2012, invocată direct în fața instanței de contencios administrativ, se observă în primul rând că acest act administrativ nu stabilește o situație juridică nouă, ci doar modifică H.G.

nr. 1354/2001. Așadar, această hotărâre de guvern nu stabilește o altă situație cu privire la apartenența bunurilor în proprietatea publică a Municipiului București, a titlului în baza căruia a fost trecut în domeniul public al Municipiului Iași ori data trecerii acestuia în domeniul public, ci vine doar să modifice suprafețele menționate în Anexa nr. 2 a H.G. nr. 1354/2001. În aceste condiții, nu se poate susține că acest act administrativ ar reprezenta un act nou, diferit de H.G. nr. 1354/2001, care să atragă posibilitatea instanței să analizeze anumite aspecte stabilite prin acest din urmă act, cu privire la care s-a stabilit deja că excepția de nelegalitate este inadmisibilă.

De altfel, și în situația în care ar putea fi considerat un act administrativ distinct, ce produce efecte independente de cele ale unui alt act administrativ, instanța de judecată ar putea analiza doar aspectele ce sunt menționate în cuprinsul acestuia, respectiv întinderea suprafeței inclusă în Anexa nr. 2, la poziția 205 0.1. Or, reclamanții nu au formulat critici de nelegalitate care să vizeze aceste aspecte. În acest context, trebuie observat că și în cuprinsul motivelor ce însoțesc cererea modificatoare a excepției de nelegalitate sunt invocate aceleași motive, respectiv inexistența unui titlu legal de trecere a bunului în proprietatea publică a Municipiului Iași, solicitându-se depunerea documentației ce a stat la baza emiterii H.G.

nr. 1354/2001, inclusiv a actului de trecere în proprietate publică a terenului. Însă, aceste împrejurări nu fac obiectul de reglementare al H.G. nr. 35/2012, ci a H.G. nr. 1354/2001. În ce privește Hotărârea nr. 72/2011 emisă de Consiliul Local al Municipiului Iași, se observă că reclamanții au înțeles să invoce direct în fața instanței de contencios administrativ excepția de nelegalitate. Or, din analiza dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, rezultă că instanța chemată să aprecieze asupra legăturii de cauzalitate dintre actul administrativ a cărui excepție de nelegalitate a fost invocată și litigiul de fond, precum și înrâurirea pe care actul administrativ îl are asupra soluționării cauzei, este cea învestită cu soluționarea fondului cauzei, în cauza de față instanța civilă, iar nu instanța de contencios administrativ.

Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs reclamanții, invocând prevederile art. 304 1 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată, în esență, că în mod greșit a procedat prima instanță nejudecând excepția pe fondul acesteia și neacordând părților cuvântul în acest sens; de asemenea, recurenții formulează o serie de critici și aduc mai multe argumente cu privire la fondul excepției de nelegalitate, invocând lipsa de temeinicie și nelegalitatea actelor administrative contestate. Totodată, prin înscrisul depus la dosar la data de 14 noiembrie 2012 (f.36), recurenții aduc „precizări” la motivele de recurs, care constituie, însă, o completare a acestora și pe care instanța de recurs, constatând că nu este făcută în termen, nu o va avea în vedere în analizarea recursului.

Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile invocate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. Actul administrativ contestat în cauză îl reprezintă H.G. nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al județului Iași, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Iași, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 35/2012, aceasta din urmă neconstituind un act distinct, ci făcând corp comun cu actul de bază, pe care îl modifică, fără să îi afectează concepția generală ori caracterul unitar.

În acest sens, sunt dispozițiile cuprinse în art. 61 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora „Modificarea sau completarea unui act normativ este admisă numai dacă nu se afectează concepția generală ori caracterul unitar al acelui act sau dacă nu privește întreaga ori cea mai mare parte a reglementării în cauză; în caz contrar actul se înlocuiește cu o nouă reglementare, urmând să fie în întregime abrogat” (alin. (1)) și „Prevederile modificate sau care completează actul normativ trebuie să se integreze armonios în actul supus modificării ori completării, asigurându-se unitatea de stil și de terminologie, precum și succesiunea normală a articolelor” (alin. (2)); de asemenea, conform art. 62 din același act normativ „Dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta.

Intervențiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază”. Actul administrativ vizat de excepția de nelegalitate, este, așadar, un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la această categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, iar art. 2 alin. (2) teza finală din acest din urmă act normativ prevede că „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Referitor la dispozițiile legale susmenționate, Curtea Constituțională (Deciziile nr. 425 și 426 din 10 aprilie 2008, publicate în M. Of., Partea I nr. 354 din 8 mai 2008 ) a reținut că acestea sunt constituționale, prin raportare la următoarele prevederi din Legea fundamentală: art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor; art. 15 alin. (2), care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile; art. 16 alin. (1), care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice; art. 20 alin. (2) referitoare la principiul priorității tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte; art. 21 privind accesul liber la justiție; art. 23 referitor la libertatea individuală și art. 44 privind dreptul de proprietate privată.

În procesul de aplicare la speță a dispozițiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluționare este sesizat, în speță fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, judecătorului național îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției Europene a Drepturilor Omului) și, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitare.

În acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției), asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis mutandis, V. împotriva Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 214-C, p.84, §26)” (CEDO, Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza D.P. împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71.525/01), §103, în M. Of.

nr. 830 din 5 decembrie 2007). În privința rolului ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut că „este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 și C-385/06).

De aceea, se reține că, în exercitarea rolului ce revine judecătorului național, ca prim judecător convențional și comunitar, prin raportare la Convenția europeană a drepturilor omului, la practica CEDO (blocul de convenționalitate), precum și la reglementările comunitare și jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, în mod corect a procedat prima instanță înlăturând dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală, a excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, și reținând că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale, convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

Se reține, deci, că dispozițiile susmenționate din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și în practica CEDO, precum și de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securității juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, B. contra României, §39).

Or, sub aspectul posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic, CEDO a reținut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securității juridice (CEDO, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumarescu împotriva României, §62, în M. Of. nr. 414 din 31 august 2000) iar în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanțare sub acest aspect, în sensul că „atunci când încălcarea acestui principiu (al securității raporturilor juridice – n.r.) se datorează posibilității de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată, (..) încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a „dreptului la justiție”, garantat de art. 6 din Convenție”.

Validitatea argumentelor CEDO în speța de față este susținută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ irevocabil de către autoritatea emitentă și definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut, de asemenea, în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.

[Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universität Hamburg (C-216/82 pct. 5 și urm.), Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, pct. 10 și urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef și alții (C-241/95, pct. 14 și urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/95, pct. 15 și urm.), Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel și alții (C-408/95, pct. 26 și urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/99, pct. 28 și urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks (C-390/98, pct. 109 și urm.) și Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni și alții (C-346/03 și C-529/03, pct. 30 și următoarele)].

Față de cele arătate, Înalta Curte reține, în acord cu prima instanță, că dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care permit repunerea în discuție, în mod repetat și fără limită în timp, a legalității oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile și drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii CEDO și a Curții de Justiție de la Luxemburg, pronunțate în situații juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor administrative individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului respectiv.

Este, așadar, întemeiată înlăturarea aplicării, în speță, a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, și ale art. 2 alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la H.G. nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al județului Iași, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Iași, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 35/2012, act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a căror nelegalitate a fost invocată în cauză, pe cale de excepție.

În ce privește Hotărârea nr. 72/2011 emisă de Consiliul Local al Municipiului Iași, se constată, de asemenea, că în mod corect a apreciat prima instanță că excepția de nelegalitate a fost invocată direct în fața instanței de contencios administrativ, cu încălcarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conform cărora sesizarea instanței de contencios administrativ competentă se face de către instanța care judecă fondul cauzei, prin încheiere motivată. Față de considerentele prezentate, devine de prisos a mai purcede la analizarea argumentelor invocate de recurenți în legătură cu fondul excepției de nelegalitate. Pentru motivele arătate, se constată că soluția primei instanțe este legală și temeinică, iar în baza art. 312 C. proc.

civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Respinge recursul declarat de reclamanții Z.D. și Z.I. împotriva Sentinței nr. 2307 din 2 aprilie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 16 ianuarie 2013.