ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2659/2019

Ședința publică din data de 21 mai 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea adresată Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 31 mai 2016, înregistrată sub nr. x/2016, reclamantul A., reprezentat legal prin Sindicatul Învățământului Preuniversitar Botoșani, a chemat în judecată pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, solicitând obligarea pârâtului la elaborarea Ordinului de acordare a distincțiilor "Gheorghe Lazăr" și "Diploma de excelență".

Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 253 din 26 octombrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția tardivității introducerii acțiunii, respingându-se acțiunea în contencios administrativ, având ca obiect "obligare emitere act administrativ", formulată de reclamantul Sindicatul Învățământului Preuniversitar Botoșani, în calitate de reprezentant legal al membrului de sindicat A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului București, ca tardivă.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței nr. 253 din 26 octombrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Sindicatul Învățământului Preuniversitar Botoșani, în numele membrului de Sindicat, domnul A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe, în vederea judecării fondului cauzei.

Recurentul a încadrat criticile sale în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținând că sentința a fost pronunțată cu încălcarea sau greșita aplicare a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Menționează recurentul că acest text reglementează termenul de decădere de 1 an numai în situația în care obiectul acțiunii în contencios îl formează anularea unui act administrativ individual, termenul nefiind aplicabil în situația dedusă judecății, în care obiectul acțiunii îl constituie refuzul de soluționare a unei cereri și respectiv obligarea pârâtului - intimat la îndeplinirea unei obligații legale, aceea de emitere a ordinului de acordare a distincției " Diploma de excelență" pentru membrul de sindicat.

Adresa nr. x/21.06.2012, prin care pârâtul-intimat refuză și motivează refuzul de acordare a distincției, nu reprezintă un act administrativ individual adresat membrului de sindicat, ci reprezintă un răspuns nefavorabil generic comunicat față de solicitarea sindicatului de acordare a distincției pentru toți membrii săi aflați în situația reclamantului din cauza de față, toți aceștia fiind validați de către Inspectoratul Școlar Județean Botoșani.

Obiectul judecății nu îl formează anularea acestei adrese, ca act administrativ.

Astfel, apreciază recurentul că, față de prevederile art. 11 alin. (1) lit. b) raportat la art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, putea fi pusă în discuție excepția prescrierii dreptului la acțiune, motivată prin neintroducerea acțiunii în termenul de 6 luni de la data comunicării acestei adrese cu nr. x/21.06.2012, numai că pârâtul nu a invocat procedural această excepție, iar, potrivit dispozițiilor art. 2512 alin. (2) din Noul C. civ., instanța nu poate invoca din oficiu această excepție.

În orice caz, Adresa nr. x/21.06.2012 nu a fost comunicată membrului de sindicat decât în mod verbal și aceasta cu puțin timp înainte de introducerea acțiunii, sindicatul introducând această cerere de chemare în judecată la solicitarea domnului profesor, la scurt timp după ce i s-a adus la cunoștință existența refuzului ministerului de elaborare a ordinului.

În consecință, apreciază recurentul că nici termenul de 6 luni nu a fost depășit.

O altă critică a hotărârii vizează faptul că instanța de fond a soluționat excepția fără a o pune în discuția părților. Așa cum rezultă din practicaua sentinței, excepția a fost invocată din oficiu, chiar la primul termen de judecată, instanța rămânând în pronunțare asupra ei, la același termen, în lipsa părților.

Consideră recurentul că au fost încălcate dispozițiile art. 14 alin. (5) din C. proc. civ.

Solicită admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.

Apărările formulate în recurs

Intimatul - pârât Ministerul Educației Naționale nu a formulat întâmpinare la recurs.

Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 22 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 21 mai 2019, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Argumente de fapt și de drept relevante

Instanța de contencios administrativ a fost învestită cu o cerere prin care reclamantul Sindicatul Învățământului Preuniversitar Botoșani, în calitate de reprezentant legal al membrului său, domnul A., a chemat în judecată, în calitate de pârât, Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, actualmente Ministerul Educației Naționale, solicitând obligarea acestuia la elaborarea Ordinului de acordare a distincțiilor " Gheorghe Lazăr" și " Diploma de excelență".

Prin Răspunsul dat la solicitarea instanței de fond, atașat la dosar, reclamantul a invocat refuzul pârâtului de a soluționa în mod favorabil cererea sa de emitere a ordinului privind acordarea distincției " Diploma de excelență" pentru membrul de sindicat, acest refuz materializându-se în Adresa emisă de pârât sub nr. x/21.06.2012 " comunicată prin poștă la scurt timp după emiterea ei".

Instanța de primă jurisdicție a respins acțiunea reclamantului, ca tardiv formulată.

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamantul Sindicatul Învățământului Preuniversitar Botoșani, în calitate de reprezentant legal al membrului său - domnul A. - a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea pârâtului la elaborarea Ordinului de acordare a distincției "Gheorghe Lazăr" și a " Diplomei de excelență", în contextul refuzului nejustificat al pârâtului de soluționare a cererii sale, refuz concretizat prin Adresa nr. x/21.06.2012, adusă la cunoștință membrului de sindicat" verbal",

Analizând excepția tardivității cererii de chemare în judecată, instanța de fond a apreciat în mod corect, în raport cu actele dosarului, că acțiunea este tardiv formulată.

În ceea ce privește termenul de introducere a acțiunii, prin articolul 11 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a stabilit la alin. (1) că:

"Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii; c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii; d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile; e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.", iar la alin. (2) că " Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

La alin. (5) al aceluiași articol se menționează că " Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripție, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere".

Articolul 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că" Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitore la un drept sau la un interes legitim, ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal".

Astfel cum rezultă din cuprinsul hotărârii ce face obiectul controlului judiciar, la cel de-al doilea termen de judecată, instanța de fond a invocat din oficiu excepția tardivității introducerii acțiunii, raportat la termenul de decădere de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și nu excepția prescripției, raportat la termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) din același act normativ, cum greșit susține recurentul - reclamant.

Tardivitatea este o exceptie de ordine publica, absolută și peremptorie, ce poate fi invocata în orice stare a pricinii si de orice parte interesata, inclusiv de instantă din oficiu. Înalta Curte constată că, prin motivele de recurs, recurentul - reclamant a reținut greșit că acțiunea sa a fost soluționată raportat la termenul de prescripție prevăzut la alin. (1) al articolului 11 din Legea nr. 554/2004, în realitate, instanța de fond reținând că a fost depășit " termenul de decădere prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004".

Fiind vorba de un termen de " decădere" și nu de "prescripție", în cauză, în conformitate cu dispozițiile art. 28 din Legea nr. 554/2004, sunt incidente dispozițiile art. 2550 alin. (2) din C. civ., conform cărora " Organul de jurisdicție este obligat să invoce și să aplice din oficiu termenul de decădere, indiferent dacă cel interesat îl pune sau nu îl pune în discuție...".

Astfel, dat fiind caracterul termenului reglementat la alin. (2) al articolului 11 din Legea nr. 554/2004, respectiv de " decădere", și nu "de prescripție", Înalta Curte constată că, în cauză nu sunt incidente normele legale invocate de recurentul - reclamant, respectiv dispozițiile art. 2512 din C. civ., conform cărora " Prescripția poate fi opusă numai de cel în folosul căruia curge, personal sau prin reprezentant..", alin. (2) al aceluiași articol interzicând organului de jurisdicție să o invoce din oficiu.

De altfel, studiind actele și lucrările dosarului de fond, se constată că, prin întâmpinare, pârâtul a invocat excepția prescripției dreptului la acțiune, alături de excepția lipsa calității procesuale pasive, însă, instanța, în virtutea rolului judecătorului în aflarea adevărului, reglementat de art. 22 din C. proc. civ., apreciind că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a invocat din oficiu excepția tardivității introducerii acțiunii, pe care a și admis-o, fără a mai analiza cele două excepții invocate de pârât, prin întâmpinare, aceasta fiind suverană în a determina ordinea de soluționare a excepțiilor invocate simultan, în funcție de efectele pe care acestea le produc, astfel cum prevăd dispozițiile art. 248 alin. (2) C. proc. civ.

Prin urmare, fiind vorba de un termen de decădere și nu de prescripție, în cauză nu sunt incidente dispozițiile art. 2512 din C. civ., invocate de recurentul - reclamant, ci dispozițiile art. 2550 din același act normativ, conform cărora judecatorul nu are numai dreptul dar și obligatia de a invoca decăderea, "în orice stare a procesului", fiind vorba de o excepție de ordine publică, absolută.

Față de prevederile lipsite de echivoc ale art. 2550 din C. civ., precum și ale art. 247 alin. (1) C. proc. civ., instanța de recurs apreciază că, la cel de-al doilea termen de judecată, în mod legal prima instanță a invocat din oficiu excepția tardivității, prin raportare la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care, dată fiind lipsa părților, la primul termen, i-a pus în vedere reclamantului să precizeze în mod expres care este actul prin care s-a materializat refuzul pârâtului de a-i soluționa cererea, solicitându-i-se deopotrivă să indice data și modalitatea în care a luat cunoștință de acest refuz.

Astfel, nu poate fi primită susținerea recurentului-reclamant, potrivit căreia prima instanță a soluționat excepția tardivității fără a fi pusă în discuția părților, întrucât, prin încheierea de ședință din 07 septembrie 2016 pronunțată în dosarul de fond, prima instanță i-a solicitat reclamantului să facă precizări și să depună înscrisuri justificative sub aspectul datei și a modalității în care a luat la cunoștință de refuzul nejustificat al pârâtului de soluționare a cererii sale, toate acestea fiind relevante sub aspectul verificării termenului prevăzut la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte reține că părțile aveau posibilitarea să depună concluzii scrise, în eventualitatea în care nu se puteau prezenta la termenul de judecată acordat pentru soluționarea cauzei.

Totodată, instanța de control judiciar constată că recurentul - reclamant se află în eroare, susținând că " excepția a fost invocată din oficiu chiar la primul termen de judecată", în realitate, aceasta fiind invocată la cel de-al doilea termen, respectiv în data de 26 octombrie 2016, când instanța, constatând din nou lipsa părților, a reținut cauza pentru a se pronunța asupra acestei excepții, în condițiile în care, la primul termen de judecată, respectiv în data de 07 septembrie 2016, aceasta a amânat judecarea cauzei, tocmai pentru ca reclamantul să depună precizări, inclusiv sub aspectul datei și a modalității în care a luat la cunoștință de refuzul pârâtului de soluționare a cererii, necesare verificării termenului de decădere prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Se constată astfel că instanța nu a încălcat dispozițiile art. 14 alin. (5) din C. proc. civ., susținerile recurentului - reclamant sub acest aspect, fiind neîntemeiate.

Înalta Curte, analizând cauza din perspectiva soluției de respingere a acțiunii, ca tardivă, având în vedere mai ales Răspunsul formulat de recurentul - reclamant în data de 12.10.2016, la solicitarea primei instanțe, de a face precizări referitoare la data și modalitatea în care a luat la cunoștință de acest refuz, constată următoarele:

Refuzul nejustificat al pârâtului de soluționare a cererii constă în Adresa nr. x/21.06.2012, această adresă fiind comunicată prin poștă Sindicatului, în calitate de reprezentant legal al membrului său" la scurt timp după emiterea ei", Sindicatul fiind cel care i-a adus la cunoștință " verbal" domnului A. de conținutul acesteia.

În condițiile în care recurentul -reclamant nu a fost în măsură să precizeze cu exactitate data la care membrul de sindicat a luat la cunoștință de conținutul refuzului nejustificat al pârâtului de soluționare a cererii sale, prezumția instanței de fond, potrivit căreia a fost depășit termenul de decădere de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, este pe deplin justificată, raportat la data introducerii acțiunii - 31 mai 2016, perioada de timp scursă de la momentul emiterii Adresei nr. x/21.06.2012 până la înregistrarea cererii de chemare în judecată - 31.05.2016, fiind foarte mare, depășindu-se cu mult termenul de decădere de 1 an.

Prin urmare, Înalta Curte constată că, în mod temeinic și legal instanța de fond, a apreciat că a fost depășit termenul prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, admițând excepția tardivității și respingând ca atare acțiunea promovată de reclamant.

Analizând în continuare cererea de recurs, constată instanța de control judiciar că recurentul se află în eroare și cu privire la obiectul acțiunii.

Instanța de fond în mod corect a analizat cererea reclamantului în contextul refuzului nejustificat al pârâtului de soluționare a cererii, ipoteză prevăzută de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/200.

Conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 " Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim, ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal".

Refuzul rezolvării unei cereri adresate autorității publice poate forma obiectul controlului exercitat de instanța de contencios administrativ, conform art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar, în temeiul art. 18 alin. (1) din aceeași lege, instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1) poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă.

În speță, judecătorul fondului avea posibilitatea să dispună una din măsurile prevăzute de art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în contextul în care, analizând adresa de răspuns nr. x/21.06.2012, constata refuzul nejustificat al ministerului pârât de a elabora Ordinul de acordare a distincțiilor "Gheorghe Lazăr" și " Diploma de excelență".

Prima instanță însă, în conformitate cu dispozițiile art. 248 C. proc. civ., înainte de a trece la analiza pe fond a refuzului pârâtului de soluționare a cererii reclamantului, în mod întemeiat, în urma verificării actelor și lucrărilor din dosar, a constatat caracterul tardiv al acțiunii inițiate de reclamant, respingând-o ca atare, reținând că a fost depășit termenul de decădere de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Față de împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situația de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor legale aplicabile speței, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În considerarea celor expuse, ce relevă legalitatea hotărârii atacate, nefiind identificate motive de reformare, în sensul art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursul formulat de reclamantul Sindicatul Învățământului Preuniversitar Botoșani în numele membrului de sindicat A., ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Sindicatul Învățământului Preuniversitar Botoșani în numele membrului de sindicat A. împotriva sentinței nr. 253 din 26 octombrie 2016 a Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 21 mai 2019 .