ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3903/2019

Ședința publică din data de 12 septembrie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin plângerea formulată împotriva rezoluției nr. 4439/1J/2682/DIJ/2015 din data de 14.08.2015, înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. x/2015, reclamanta A. a chemat în judecată pârâții Consiliul Superior al Magistaturii, Inspecția Judiciară și B., solicitând instanței: obligarea pârâților la întocmirea unui raport al Inspecției Judiciare prin administrarea unui probatoriu adecvat și bazat pe normele dreptului comunitar, în vederea stabilirii situației reale de fapt reclamate la C.S.M.; obligarea pârâților la plata daunelor morale în cuantum de 20.000 RON; cheltuieli de judecată.

Reclamanta a formulat cerere de modificare, prin care a solicitat anularea rezoluției nr. x/2015. Totodată, a arătat că înțelege să cheme în judecată și inspectorul judiciar căruia i-a fost repartizată sesizarea sa, C., în solidar cu pârâții Consiliul Superior al Magistraturii, Inspecția Judiciară și B..

Prin sentința civilă nr. 1183 din 7 aprilie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepția nulității întâmpinării.

A admis excepția lipsei calității procesuale a pârâților Consiliul Superior al Magistraturii, B. și C.. A respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Consiliul Superior al Magistraturii, B. și C., pentru lipsa calității procesuale pasive.

A admis excepția lipsei procedurii prealabile în ceea ce privește acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară. A respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară, ca inadmisibilă.

Referitor la excepția lipsei procedurii prealabile în ceea ce privește acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară, instanța de fond a reținut că, prin decizia nr. 397 din 3.07.2014, Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate ridicată în dosarul nr. x/2013 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și a constatat că sintagma "rezoluția de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii este neconstituțională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeași lege."

Așadar, Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea sintagmei "rezoluția de clasare este definitivă" în situația în care, în urma efectuării verificărilor prealabile, se constată că nu există indiciile săvârșirii unei abateri disciplinare, clasându-se sesizarea.

Prin urmare, ca efect al constatării de către Curtea Constituțională a neconstituționalității sintagmei "rezoluția de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din lege, petentului i se recunoaște dreptul de a ataca rezoluția de clasare.

Conform art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, în cazul în care inspectorul judiciar constată, în urma verificărilor prealabile, că nu există indiciile săvârșirii unei abateri disciplinare, sesizarea se clasează.

Prin rezoluția nr. x/2015, a fost clasată sesizarea formulată de petenta A., întrucât nu au fost identificate elemente care să releve săvârșirea vreunei abateri disciplinare prevăzute de art. 99 din Legea nr. 303/2004.

Prin urmare, a reținut instanța de fond că Decizia sus-menționată a Curții Constituționale nu transformă natura actului administrativ, din rezoluție de clasare în rezoluție de respingere a sesizării.

Cele două acte au un regim juridic distinct, dispozițiile legii speciale privind rezoluția de respingere a sesizării neputând fi extinse, prin analogie, în cazul altor rezoluții.

În consecință, rezoluțiile de clasare emise în condițiile art. 45 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 nu pot fi calificate ca rezoluții de respingere.

Art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 prevede doar în cazul rezoluției de respingere a sesizării, prevăzută la alin. (1) lit. c) și alin. (4), că aceasta poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

Normele speciale își găsesc aplicare numai în cazurile stabilite de lege în mod expres.

Instituind o excepție de la regula generală aplicabilă în materia contenciosului administrativ, norma specială prevăzută de art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 este aplicabilă doar în situația pentru care a fost edictată, și anume, în cazul rezoluției de respingere a unei sesizări.

Ca urmare a pronunțării deciziei Curții Constituționale, Legea nr. 317/2004 nu mai cuprinde nicio reglementare privind regimul de contestare a rezoluțiilor de clasare emise în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) din Legea nr. 317/2004.

Într-o astfel de situație, norma specială se completează cu norma generală, în speță, Legea nr. 554/2004, iar nu cu o altă normă specială. Această concluzie este impusă de însăși regula specialia generalibus derogant, în sensul că, fiind derogatorie de la dreptul comun, norma specială este de strictă interpretare și aplicare, neputând fi aplicată, prin analogie, la situațiile ce nu se încadrează în prevederile sale, acestea urmând a fi guvernate de normele generale.

A reținut instanța de fond incidența dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care instituie obligația de a solicita autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente.

De asemenea, a reținut instanța de fond și incidența dispozițiilor art. 193 alin. (1) C. proc. civ., conform căruia:

"Sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată".

Procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, ca un fine de neprimire a acțiunii, fiind obligatorie.

În concluzie, instanța de fond a reținut că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile, anterior sesizării instanței, nesolicitând autorității pârâte Inspecția Judiciară revocarea actului atacat.

Totodată a reținut instanța de fond că sesizarea formulată la data de 9.02.2016, ulterior depunerii cererii de chemare în judecată și cererii modificatoare a acesteia, nu echivalează cu îndeplinirea procedurii prealabile.

În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale a pârâților Consiliul Superior al Magistraturii, B. și C., a reținut că emitentul rezoluției nr. x/2015 nu este Consiliul Superior al Magistraturii, ci Inspecția Judiciară,; prin raportare la dispozițiile art. 18 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, Consiliul Superior al Magistraturii nu are calitate procesuală nici în cadrul capătului de cerere subsecvent, având ca obiect acordarea de despăgubiri; având în vedere art. 1 alin. (1), art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, nu se poate reține calitatea procesuală a pârâtelor B. și C.; în cadrul unei acțiuni în contencios administrativ având ca obiect principal anularea unui act administrativ, instanța poate obliga emitentul actului la plata de daune materiale și morale, în situația în care dispune anularea actului; prin raportare la dispozițiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, persoanele care au contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului răspund pentru prejudiciul cauzat doar în situația în care acțiunea având ca obiect anularea actului se admite.

Împotriva sentinței civile reclamanta A. a formulat recurs. Criticile vizează cazurile prevăzute de art. 488 pct. 5,6,8 C. proc. civ..civ.

A susținut recurenta că instanța de fond a fost în eroare atunci când a respins excepția nulității absolute a întâmpinării numitelor B. și C., arătând că întâmpinarea acestora a fost tardiv formulată, conducând la aplicarea greșită a normelor dreptului procesual, precum și la motive contradictorii reținute de către prima instanță, împrejurări care atrag incidența disp. art. 488 alin. (1) pct. 5,6,8 C. proc. civ.

De asemenea, a susținut că în mod greșit a admis instanța de fond excepția lipsei calității procesuale a CSM pe considerentul că rezoluția atacată de către reclamantă este emisă de Inspecția Judiciară, astfel încât motivarea instanței cade sub incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A criticat hotărârea instanței de fond și sub aspectul greșitei admiteri a excepției lipsei calității procesuale a pârâtelor B. și C., ca angajate ale Inspecției Judiciare, critică ce atrage incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A criticat hotărârea instanței de fond pentru nelegala respingere a acțiunii sale pentru lipsa procedurii prealabile în conformitate cu art. 7 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, susținând că speței în cauză i se aplică Legea specială nr. 317/2004, ale cărei dispoziții nu impun parcurgerea procedurii prealabile.

Intimata-pârâtă Inspecția Judiciară a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinările intimatelor prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate și admiterea recursului așa cum a fost formulat.

II. Soluția instanței de recurs

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Verificând sentința recurată prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat, nefiind încălcate reguli de procedură a căror nerespectare să atragă sancțiunea nulității.

În ceea ce privește excepția nulității întâmpinării, invocată de către reclamantă, a reținut în mod corect instanța de fond, raportat la dispozițiile art. 204 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., că întâmpinarea a fost depusă, de către pârâtele B. și C., la cererea de modificare, ulterior comunicării acesteia, și anume la data de 5.02.2016, cu mai mult de 10 zile înaintea termenului de judecată fixat, din data de 25.02.2016.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat, întrucât sentința recurată este motivată și nu se constată motive contradictorii sau numai motive străine de natura cauzei pe care instanța de fond să le fi reținut în considerentele hotărârii atacate.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se constată că, în cauză, recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu plângerea formulată împotriva rezoluției nr. 4439/1J/2682/DIJ/2015 din data de 14.08.2015, a solicitat anularea acesteia și obligarea pârâților la plata de daune morale.

Prin rezoluția nr. x/2015 din data de 14.08.2015, în baza art. 45 alin. (4) lit. a) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, Inspecția Judiciară a clasat sesizarea înregistrată formulată de petenta A. împotriva magistraților judecători D., E. și F. din cadrul Tribunalului Sibiu, care au soluționat recursul în dosarul nr. x/2010.

S-a dispus clasarea sesizării formulate de petenta A., în temeiul art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, reținându-se că nu au fost identificate elemente care să releve săvârșirea vreunei abateri disciplinare prevăzute de art. 99 din Legea nr. 303/2004 de către magistrații Tribunalului Sibiu, D., E. și F..

Potrivit art. 47 din Legea nr. 317/2004, privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, "(1) În cazul în care sesizarea s-a făcut potrivit art. 45 alin. (2), inspectorul judiciar poate dispune, prin rezoluție scrisă și motivată: a) admiterea sesizării, prin exercitarea acțiunii disciplinare și sesizarea secției corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii; b) clasarea sesizării, în cazul în care aceasta nu este semnată, nu conține datele de identificare ale autorului sau indicii cu privire la identificarea situației de fapt care a determinat sesizarea, precum și în cazul prevăzut la art. 45 alin. (4) lit. b); rezoluția de clasare este definitivă; c) respingerea sesizării, în cazul în care se constată, în urma efectuării cercetării disciplinare, că nu sunt îndeplinite condițiile pentru exercitarea acțiunii. (2) În cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), se poate face o nouă sesizare, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege. (3) Rezoluția inspectorului judiciar este supusă confirmării inspectorului-șef. Inspectorul-șef poate dispune completarea cercetării disciplinare de către inspectorul judiciar. Completarea se efectuează de către inspectorul judiciar în termen de cel mult 30 de zile de la data când a fost dispusă de către inspectorul-șef. (4) Rezoluția inspectorului judiciar poate fi infirmată de inspectorul-șef, în scris și motivat, acesta putând dispune, prin rezoluție scrisă și motivată, una din soluțiile prevăzute la alin. (1) lit. a) sau c). (5) Rezoluția de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) și alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile. (6) Soluțiile pe care le poate pronunța secția de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București sunt: a) respingerea contestației; b) admiterea contestației și desființarea rezoluției inspectorului judiciar sau, după caz, a inspectorului-șef și trimiterea dosarului pentru continuarea procedurii disciplinare. (7) Hotărârea secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București este irevocabilă.".

Înalta Curte reține că, prin Decizia Curții Constituționale a României nr. 397 din 3 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial nr. 529 din 16 iulie 2014, s-a constatat că sintagma "rezoluția de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 este neconstituțională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeași lege.

În considerentele deciziei sus-citate, instanța constituțională a arătat că, potrivit art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil a cauzei sale, de către o instanță independentă și imparțială, care va hotărî asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil.

Curtea Constituțională a evocat jurisprudența sa anterioară, exemplificată prin Decizia nr. 953 din 19 decembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2007, care a statuat în sensul că principiul constituțional instituit de art. 21 din legea fundamentală, privind accesul liber la justiție, include și posibilitatea oricărei persoane de a se adresa direct și nemijlocit instanțelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor sale legitime. Ca urmare, existența oricărui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau rațională și care ar putea să nege acest drept al persoanei, încalcă, în mod flagrant, prevederile art. 21 alin. (1) - (3) din Constituție.

Curtea Constituțională a mai constatat că, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârșirea unei abateri disciplinare. Or, în această situație, textul de lege criticat, potrivit căruia rezoluția de clasare este definitivă și, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiție, drept fundamental consacrat atât de Constituție, cât și de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanță judecătorească. Dacă în primele 3 ipoteze reglementate de art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, respectiv atunci când sesizarea nu este semnată, nu conține datele de identificare ale autorului sesizării sau indicii cu privire la identificarea situației de fapt, caracterul definitiv al soluției clasării este legitimat prin aceea că aceasta nu are un caracter irefragabil deoarece persoana interesată poate face o nouă sesizare cu respectarea condițiilor prevăzute, așa cum a decis instanța de contencios constituțional în jurisprudența sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 487 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 66 din 27 ianuarie 2014), în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) se dispune asupra fondului sesizării, astfel că este absolut necesară asigurarea accesului la justiție prin posibilitatea atacării soluției la instanța judecătorească.

Deși s-a declarat neconstituționalitatea sintagmei "rezoluția de clasare este definitivă", reținându-se că partea este lipsită de accesul la o instanță judecătorească, textul de lege nu a fost modificat și pus în acord cu cele statuate de instanța de control constituțional.

Înalta Curte apreciază, față de dispozițiile alin. (5) al art. 47, care prevăd că rezoluția de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) și alin. (4) poate fi contestată la Curtea de Apel București, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile, rezoluție dată în situația în care, în urma efectuării cercetării disciplinare, nu sunt îndeplinite condițiile pentru exercitarea acțiunii, raportat la dispozițiile art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., potrivit cărora "în cazul în care o pricină nu poate fi soluționată nici în baza legii, nici a uzanțelor, iar în lipsa acestora din urmă, nici în baza dispozițiilor legale privitoare la situații asemănătoare, ea va trebui judecată în baza principiilor generale ale dreptului, având în vedere toate circumstanțele acesteia și ținând seama de cerințele echității", în raport cu cele reținute de Curtea Constituțională în decizia amintită, că, și în cazul rezoluției de clasare a sesizării, în forma textului legal în vigoare în cauză, nu este necesară îndeplinirea unei proceduri prealabile.

În raport de aceste considerente, având în vedere dispoziția din sentința recurată prin care s-a admis excepția lipsei procedurii prealabile în ceea ce privește cererea formulată în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară și s-a respins cererea formulată în contradictoriu cu pârâta Inspecția Judiciară ca inadmisibilă, se impune casarea sentinței si trimiterea cauzei instanței de fond, sentința recurată fiind pronunțată fără a se judeca fondul acestei cereri.

Casarea cu trimitere spre rejudecare se impune, pe cale de consecință, și în ceea ce privește dispoziția din sentința recurată prin care a fost admisă excepția lipsei calității procesuale a pârâților Consiliul Superior al Magistraturii, B. și C. și s-a respins cererea pentru lipsa calității procesuale pasive, urmând ca instanța de fond să stabilească, față de obiectul cererii de chemare în judecată modificate și precizate, calitatea procesuală pasivă a fiecăruia din aceștia, și ținând seama că, potrivit dispozițiilor art. 18, cu aplicarea art. 8 și art. 16 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, în cazul soluționării cererii în contencios administrativ, hotărăște și asupra despăgubirilor, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

Pentru aceste considerente, reținându-se că în mod eronat s-a apreciat de către instanța de fond cu privire la excepția lipsei procedurii prealabile și inadmisibilitatea acțiunii, fără a se mai judeca fondul cererii, și, în consecință, cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 1183 din 7 aprilie 2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 septembrie 2019.