ÎCCJ, Secția a II-a civilă, Decizia nr. 4737/2018

Ședința publică din data de 7 noiembrie 2018

Asupra conflictului negativ de competență de față, constată următoarele:

I. Obiectul și natura litigiului

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 04.10.2017, sub nr. x/2017, reclamanta A. a formulat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Colegiul Central de Disciplină al Ministerului Educației Naționale, contestație împotriva Ordinului Ministrului Educației Naționale (OMEN) nr. 4092/19.06.2017 și împotriva Hotărârii nr. 3/29.08.2017, pronunțată de Colegiul Central de Disciplină al Ministerului Educației Naționale, solicitând admiterea contestației, anularea celor două "acte administrative" și implicit, înlăturarea sancțiunii "avertisment".

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, prin OMEN nr. 4092/19.06.2017, s-a dispus sancționarea sa cu avertisment, invocându-se faptul că nu au fost actualizate fișele de post pentru personalul nedidactic din cadrul Inspectoratului Școlar Județean Buzău unde are calitatea de Inspector Școlar General, pentru faptul că nu a luat decizii corecte cu privire la propunerea proiectului de plan de școlarizare de la Colegiul Național B.P. Hașdeu și de la Liceul Teoretic B. - Buzău, dar și de la Liceul Teoretic Radu Vlădescu - Pătârlagele și, în al treilea rând, pentru faptul că nu a acordat un aviz conform pentru o Hotărâre a Consiliului Local al Comunei Berea, privind fuziunea prin absorbție a Grădiniței cu Program Prelungit - Berea, la Liceul Tehnologic Sf. Mucenic Sava - Berea.

Împotriva OMEN nr. 4092/2017, reclamanta a formulat contestație la Colegiul Central de Disciplină al Ministerului Educației Naționale, însă contestația a fost respinsă prin Hotărârea nr. 3/29.08.2017.

Reclamanta a susținut că ambele acte au fost emise cu încălcarea legii, dar și cu distorsionarea situației de fapt, care nu a fost evaluată în mod corespunzător, iar cererile și probele administrate au fost înlăturate fără o analiză pertinentă.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 280 din Legea nr. 1/2011 care, în opinia reclamantei, se completează cu prevederile Codului muncii și ale C. proc. civ.

II. Instanțele aflate în conflict de competență

Pentru a pronunța această soluție, instanța de contencios administrativ a reținut că reclamanta a solicitat anularea Ordinului MEN nr. 4092/2017, prin care i s-a aplicat sancțiunea disciplinară a avertismentului, potrivit dispozițiilor art. 280 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 1/2011, precum și a Hotărârii nr. 3/2017 a Colegiului Central de Disciplină al MEN, prin care a fost respinsă contestația formulată de către reclamantă împotriva ordinului anterior precizat.

În urma deliberării și repunerii cauzei pe rol, curtea de apel a invocat din oficiu nelegalitatea constituirii completului, prin prisma dispozițiilor art. 17 din Ordinul MECTS nr. 3866/2012.

Conform acestor dispoziții legale, "împotriva hotărârii Colegiului Central de Disciplină al Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului partea nemulțumită se poate adresa cu acțiune la instanța competentă, secția specializată în soluționarea conflictelor de muncă, în termen de 30 de zile de la comunicare".

În același sens, dispozițiile art. 280 alin. (8) și (9) din Legea nr. 1/2011 prevăd că "…Personalul de conducere, de îndrumare și de control din inspectoratele școlare și din Ministerul Educației Naționale, care a fost sancționat, are dreptul de a contesta, în termen de 15 zile de la comunicare, decizia respectivă la Colegiul central de disciplină al Ministerului Educației Naționale. Normele privind componența, organizarea și funcționarea, precum și atribuțiile colegiului de disciplină de pe lângă inspectoratul școlar și ale Colegiului central de disciplină al Ministerului Educației Naționale se stabilesc prin regulament aprobat prin ordin al ministrului educației naționale".

Ca urmare, prin voința legiuitorului, prezenta cauză a fost calificată drept un litigiu de muncă, aflat în competența completelor de fond specializate în litigii de muncă și asigurări sociale, complete formate potrivit dispozițiilor art. 55 alin. (1) teza I din Legea nr. 304/2004, "dintr-un judecător și 2 asistenți judiciari".

În aceste condiții, chiar dacă instanța a apreciat inițial asupra competenței sale materiale, acest aspect este înlăturat de nelegala constituire a completului de judecată, aspect de ordine publică, ce poate fi invocat inclusiv în fața instanței de recurs, chiar și din oficiu, prin prisma motivului de recurs reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., ce vizează nelegala alcătuire a instanței.

Curtea de apel a înlăturat susținerile reclamantei vizând faptul că: - trebuie stabilită distinct competența, raportat la ordinul emis de către MEN și la hotărârea emisă de către Colegiul central de disciplină din cadrul MEN; - pentru ordin competența aparține instanței de contencios, iar pentru hotărâre celei de dreptul muncii; - cererea principala este cea de anulare a ordinului, astfel că întreaga cauză trebuie soluționată de către instanța de contencios administrativ.

În acest sens, curtea de apel a reținut că dispozițiile legale citate anterior reglementează o procedură unitară de contestare a actelor prin care se aplică sancțiuni disciplinare, prin voința legiuitorului fiind prevăzut expres actul care poate fi atacat în justiție, în speță hotărârea colegiului, situație incidentă și în cadrul altor materii (ex. decizia de soluționare a contestației - art. 281 alin. (2) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, deciziile emise de către Comisia Superioară - art. 90

2

alin. (4) din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap).

Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reținut în prealabil, sub aspect procedural, că potrivit art. 130 alin. (2) C. proc. civ., necompetența materială și teritorială de ordine publică trebuie invocată de părți ori de către judecător la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate în fața primei instanțe, în speță acest termen fiind cel de la 05.12.2017, când instanța de contencios administrativ și-a stabilit competența, încheierea de ședință având caracter interlocutoriu potrivit art. 131 alin. (1) teza finală C. proc. civ.. Or, sentința de declinare a competenței instanței de contencios administrativ este adoptată la 20.06.2018, chiar dacă declinarea s-a făcut în urma admiterii altei excepții decât cea de necompetență materială, în condițiile în care compunerea completului de judecată este subsecventă stabilirii competenței primei instanțe la primul termen pentru care părțile sunt legal citate conform art. 130 alin. (2) și 131 alin. (1) din C. proc. civ., sau excepțional, la cel de-al doilea acordat exclusiv în vederea stabilirii competenței conform art. 131 alin. (2) C. proc. civ.

Cu privire la excepția necompetenței materiale, tribunalul a reținut că actele contestate în cauză sunt Ordinul nr. 4092/19.06.2017 al Ministrului Educației Naționale prin care s-a aplicat inspectorului școlar general al ISJ Buzău o sancțiune disciplinară (cea a avertismentului) și Hotărârea nr. 3/29.08.2017 a Colegiului Central de Disciplină al Ministerului Educației Naționale privind respingerea contestației inspectorului școlar împotriva ordinului ministrului de sancționare.

Prin Ordinul Ministrului nr. 4696/18.08.2017 (ulterior aplicării sancțiunii la 19.06.2017) s-a dispus revocarea din funcție, începând cu data de 04.09.2017, a inspectorului școlar general al ISJ Buzău și încetarea (cu aceeași dată) a contractului de management nr. x/19.06.2015 încheiat între Ministerul Educației Naționale și d-na A. pentru funcția de inspector școlar general.

În opinia tribunalului, sancțiunea disciplinară în speță derivă din executarea unui contract de management, iar nu dintr-un contract individual de muncă, fiind în discuție atât funcția publică exercitată, cât și calitatea inspectorului școlar general - persoană pentru care nu există raport individual de muncă, funcția fiind una ocupată pe bază de concurs și în urma numirii de către ministrul educației, astfel că sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 1/2011 (legea educației naționale), ale Legii nr. 188/1999 pentru funcția publică și cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, acestea atrăgând competența specială a instanței de contencios administrativ, iar nu pe cea a completelor specializate în litigii de muncă.

În acest sens, potrivit Legii nr. 1/2011 - art. 259 alin. (1), inspectorii școlari generali, generali adjuncți și directorii caselor corpului didactic sunt numiți de ministrul educației naționale, pe baza unui concurs public, reglementat prin metodologie elaborată de Ministerul Educației Naționale, aliniatul 2 al aceluiași articol stabilind că inspectorii școlari generali, generali adjuncți și directorii caselor corpului didactic încheie contract de management cu ministrul educației naționale; contractul de management poate fi prelungit, cu acordul părților, în urma evaluării performanțelor manageriale. Totodată, potrivit art. 260 alin. (1) din Legea nr. 1/2011, funcțiile de conducere din inspectoratele școlare și de director la casa corpului didactic se ocupă, prin concurs.

Apoi, răspunderea disciplinară inclusiv pentru personalul de control și îndrumare din învățământul preuniversitar este reglementată conform art. 281-282 din Legea specială nr. 1/2011, componența comisiei de cercetare disciplinară se stabilește conform art. 281 alin. (4) din aceeași lege, iar comisiile de cercetare disciplinară sunt numite de ministrul educației naționale pentru personalul de conducere din inspectoratele școlare județene potrivit art. 281 alin. (5) lit. b) din lege. Prin art. 281 alin. (3) se prevede că, pentru personalul de conducere din inspectoratele școlare și casele corpului didactic, propunerea de sancționare se face de ministrul educației naționale și se comunică prin ordin, în timp ce, potrivit art. 280 alin. (10) din legea specială menționată, dreptul persoanei sancționate de a se adresa instanțelor judecătorești este garantat, nefiind stabilită distinct prin normele acestei legi și competența de primă instanță.

Însă, Legea nr. 188/1999, republicată, definește prin art. 2 alin. (1) funcția publică - ce reprezintă ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome, conform alin. (2) al aceluiași articol funcționarul public fiind persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică. Totodată, potrivit art. 80 din Legea nr. 188/1999, este stabilită competența instanței de contencios administrativ în privința cererilor de anulare sau modificare, după caz, a ordinului sau dispoziției de sancționare. Aceste prevederi trebuie coroborate cu cele ale Legii nr. 554/2004 pentru competența de primă instanță a tribunalelor și curților de apel - ca instanțe de contencios administrativ (raportat la actele contestate și la emitentul acestora).

Tribunalul a apreciat că funcția exercitată de reclamantă la momentul sancționării sale prin ordin al ministrului educației naționale a fost aceea de inspector școlar general, sancțiunea fiind aplicată în legătură cu atribuțiunile decurgând din funcția publică și din contractul de management încheiat, iar nu în considerarea vreunui raport de muncă ori a calității de cadru didactic angajat pe bază de contract individual de muncă.

Codul muncii, la art. 231, stabilește că prin conflicte de muncă se înțeleg conflictele dintre salariați și angajatori privind interesele cu caracter economic, profesional sau social ori drepturile rezultate din desfășurarea raporturilor de muncă, în timp ce art. 266 reglementează că jurisdicția muncii are ca obiect soluționarea conflictelor de muncă cu privire la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea și încetarea contractelor individuale sau, după caz, colective de muncă prevăzute de acest cod, precum și a cererilor privind raporturile juridice dintre partenerii sociali, stabilite potrivit Codului muncii. Deciziile de sancționare emise de angajatori pot fi contestate conform art. 252 alin. (5) din Codul muncii, competența de primă instanță a tribunalului în materia litigiilor de muncă fiind reglementată de art. 95 alin. (1) C. proc. civ., art. 269 din Codul muncii și art. 208 - 210 din Legea nr. 62/2011. C. proc. civ. completează legile speciale mai sus menționate, iar în cauză sunt aplicabile deopotrivă și prevederile art. 99 alin. (2) C. proc. civ., respectiv art. 123 alin. (3) C. proc. civ.

III. Asupra conflictului negativ de competență, Înalta Curte reține următoarele:

În speță, deși curtea de apel s-a desesizat ca urmare a admiterii excepției nelegalei constituiri a completului, a pronunțat o sentință de declinare a competenței.

Prin urmare, Înalta Curte a fost în mod legal sesizată în vederea soluționării unui conflict negativ de competență prevăzut de art. 133 pct. 2 C. proc. civ.

Prin Decizia nr. 17/17.09.2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 16.10.2018, s-a statuat că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 129 alin. (2) pct. 2, art. 129 alin. (3), art. 130 alin. (2) și (3), art. 131, art. 136 alin. (1), art. 200 alin. (2) din C. proc. civ. și ale art. 35 alin. (2) și art. 36 alin. (3) din Legea nr. 304/2004, necompetența materială procesuală a secției/completului specializat este de ordine publică.

În considerentele acestei decizii (par. 16-18), s-a arătat că, în cadrul competenței jurisdicționale, trebuie distins între competența materială (de atribuție) și competența teritorială, iar în cadrul competenței materiale se distinge între competența materială funcțională, stabilită după felul atribuțiilor jurisdicționale ce revin fiecărei categorii de instanțe (de exemplu, judecata în primă instanță, judecata în apel, judecata în recurs) și competența materială procesuală, care se stabilește în raport cu obiectul, natura sau valoarea litigiului dedus judecății.

Competenței materiale procesuale i se subsumează și competența specializată, care este reglementată în cuprinsul Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, precum și în cuprinsul unor legi speciale. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 35 alin. (2) și ale art. 36 alin. (3) din Legea nr. 304/2004 (modificată prin Legea nr. 207/2018 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 636 din 20.07.2018), în cadrul curților de apel și al tribunalelor, funcționează secții sau, după caz, completuri specializate pentru cauze civile, cauze cu profesioniști, cauze penale, cauze cu minori și de familie, cauze de contencios administrativ și fiscal, cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale, insolvență, concurență neloială sau pentru alte materii, precum și completuri specializate pentru cauze maritime și fluviale. De asemenea, potrivit art. 37 alin. (1) din aceeași lege, în domeniile prevăzute de art. 36 alin. (3) se pot înființa tribunale specializate.

Cu alte cuvinte, dacă prin neinvocarea în condițiile legii a excepției de necompetență, completul respectiv devine competent să soluționeze cauza și nu se mai poate vorbi de o nelegală compunere/constituire care să ducă la nulitatea hotărârii.

În dezlegarea acestei probleme de drept, trebuie avute în vedere paragrafele nr. 19-21 din considerentele Deciziei nr. 17/2018 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii.

Astfel, s-a statuat că dispozițiile art. 35 alin. (2) și ale art. 36 alin. (3) din Legea nr. 304/2004 sunt în primul rând norme de organizare judiciară, iar abia în al doilea rând norme de competență de ordine publică, care reglementează competența unei secții sau a alteia (respectiv complet specializat) de la nivelul unei instanțe (în sens funcțional - judecătorie, tribunal, curte de apel), în funcție de natura litigiului dedus judecății.

Așadar, normele care reglementează instanțele/completurile specializate au o natură duală, ce determină un tratament juridic specific în cazul încălcării acestora.

Este posibil ca, urmare a greșitei calificări a naturii juridice a litigiului, acesta să fie soluționat de un complet necompetent și, totodată, nelegal compus sub aspect calitativ, greșita alcătuire a completului fiind în strânsă legătură cu necompetența.

În materia competenței specializate, "regimul de invocare a excepției de necompetență nu poate anihila natura primordială a normelor de organizare judiciară, în sensul ignorării aspectului alcătuirii instanței din perspectiva specializării judecătorilor."

Ca urmare, din perspectiva normelor de organizare judiciară, nelegala compunere/constituire poate fi invocată pe calea unei excepții de procedură, dilatorii și absolute, în orice stare a procesului, inclusiv de instanță din oficiu, conform art. 247 alin. (1) C. proc. civ.

În speță, curtea de apel a procedat în mod legal admițând excepția nelegalei constituiri a completului la termenul din 20.06.2018, chiar și în condițiile în care momentul procesual la care trebuia invocată excepția necompetenței materiale fusese depășit. Aceasta deoarece, așa cum s-a arătat, neinvocarea în condițiile legii a excepției de necompetență materială nu anihilează posibilitatea invocării excepției de ordine publică a nelegalei alcătuiri a instanței din perspectiva specializării judecătorilor.

Înalta Curte constată că, potrivit art. 280 alin. (1) din Legea nr. 1/2011, personalul didactic, personalul didactic auxiliar, precum și cel de conducere, de îndrumare și de control din învățământul preuniversitar răspund disciplinar pentru încălcarea cu vinovăție a îndatoririlor ce le revin potrivit contractului individual de muncă, precum și pentru încălcarea normelor de comportare care dăunează interesului învățământului și prestigiului unității/instituției, conform legii.

Textul legal nu distinge între personalul didactic încadrat cu contract individual de muncă și cel de conducere, de îndrumare și de control, care își desfășoară activitatea și în baza unui contract de management. Este astfel lipsit de relevanță faptul că reclamanta exercita la momentul sancționării o funcție publică de inspector școlar general la Inspectoratul Școlar Județean Buzău, din moment ce legea specială prevede o procedură unitară de sancționare și contestare a actelor prin care se aplică sancțiunile disciplinare prevăzute de art. 280 alin. (2) din Legea nr. 1/2011.

Deși art. 280 alin. (10) din Legea nr. 1/2011 nu precizează specializarea instanței competente să soluționeze contestația împotriva actelor emise în procedura de sancționare disciplinară, devin aplicabile dispozițiile art. 278 alin. (2) din Codul muncii (Legea nr. 53/2003), potrivit cărora prevederile prezentului cod se aplică cu titlu de drept comun și acelor raporturi juridice de muncă neîntemeiate pe un contract individual de muncă, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete și aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective.

În sensul compatibilității raporturilor juridice deduse judecății cu specificul raporturilor de muncă sunt și prevederile art. 17 din Regulamentul privind organizarea, funcționarea și atribuțiile Colegiului Central de Disciplină al Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului și ale colegiilor de disciplină de pe lângă inspectoratele școlare județene, aprobat prin Ordinul MECTS nr. 3866/2012, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 311 din 09.05.2012, potrivit cărora "împotriva hotărârii Colegiului Central de Disciplină al Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului partea nemulțumită se poate adresa cu acțiune la instanța competentă, secția specializată în soluționarea conflictelor de muncă, în termen de 30 de zile de la comunicare".

În mod similar, în ceea ce privește răspunderea patrimonială a personalului didactic, a personalului didactic auxiliar, precum și a celui de conducere, de îndrumare și de control din învățământul preuniversitar, art. 283 din Legea nr. 1/2011 stabilește din nou, fără a distinge, aplicarea unitară a legislației muncii.

În raport de considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (2) și (4) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Buzău, secția I civilă - Complet specializat în litigii de muncă și asigurări sociale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Buzău, secția I civilă - Complet specializat în litigii de muncă și asigurări sociale.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 noiembrie 2018.