Decizia nr. 25 din 06 noiembrie 2017

Recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie se referă la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 6 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), raportat la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) şi lit. i) teza I şi la dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), vizând posibilitatea efectuării controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicţia de a construi sau care conţine alte limitări.

Legea nr. 50/1991:

Legea nr. 554/2004:

În raport cu jurisprudenţa care a stat la baza promovării recursului în interesul legii, autorul sesizării arată că examinarea jurisprudenţei la nivel naţional a relevat faptul că instanţele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce priveşte problema de drept supusă dezbaterii, existând două orientări, după cum urmează:

În sprijinul acestei orientări, s-a arătat că, potrivit normei legale enunţate, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. Or, conform art. 6 din Legea nr. 50/1991, certificatul de urbanism este un act de informare, prin care autorităţile publice aduc la cunoştinţa solicitantului informaţiile privind regimul juridic, economic şi tehnic al terenurilor şi construcţiilor, fiind necesar în vederea emiterii autorizaţiei de construire şi nu conferă dreptul executării lucrărilor de construcţie.

Aşadar, potrivit voinţei legiuitorului, certificatul de urbanism este doar o operaţiune administrativă prealabilă, prin care solicitantului i se aduc la cunoştinţă condiţiile legale pe care trebuie să le îndeplinească pentru a obţine autorizaţia de construire, potrivit Legii nr. 50/1991.

În consecinţă, anularea certificatului de urbanism ar fi admisibilă numai odată cu anularea autorizaţiei de construire sau în cazul refuzului emiterii acestei autorizaţii, în conformitate cu dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 50/1991, şi nicidecum separat de actul administrativ în considerarea căruia a fost eliberat, ca act premergător de informare.

În sprijinul acestei soluţii a fost invocată jurisprudenţa instanţei supreme, arătându-se că, atunci când instanţa de contencios administrativ are de analizat caracterul justificat sau nejustificat al refuzului de rezolvare a unei cereri, nu trebuie să se limiteze la un control de legalitate formală, ci trebuie să evalueze conduita autorităţii administrative din perspectiva scopului legii, printr-o interpretare raţională a acesteia, pentru că principiul proporţionalităţii măsurilor administrative individuale, în raport cu interesul public ocrotit, impune ca actele administrative să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie excesiv de împovărătoare, disproporţionate în raport cu scopurile vizate; de asemenea, a fost invocată jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, menţionându-se ca relevante în acest sens cauzele Burghelea contra României (Hotărârea din 27 ianuarie 2009), Iatridis contra Greciei (Marea Cameră, Hotărârea din 15 martie 1999) şi Hentrich contra Franţei (Hotărârea din 22 septembrie 1994).

S-a susţinut, totodată, că certificatul de urbanism, care impune restricţia de a construi sau alte limitări, nu poate fi calificat, în mod strict, drept act premergător, întrucât acesta nu va mai fi urmat de emiterea autorizaţiei de construire, neputând fi folosit în acest scop; aşadar, modul în care autoritatea publică a aplicat dispoziţiile legale la emiterea lui se impune a fi cenzurat, altfel ar însemna ca beneficiarul acestui act să nu aibă niciun fel de acces la justiţie şi să fie obligat la concluziile posibil incorecte ale emitentului.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera şi spiritul legii cea de-a doua orientare jurisprudenţială, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare:

Din definiţia pe care legiuitorul o dă certificatului de urbanism, prin dispoziţiile art. 6 alin. (1) lit. a) -d) din Legea nr. 50/1991 şi art. 29 alin. (1) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 350/2001), se desprinde concluzia că acest act are natura juridică a unui act administrativ unilateral individual, premergător, de execuţie, şi nu de decizie. Prin el se concretizează doar una dintre fazele de început ale unui proces decizional complex de emitere a actului final, reprezentat de autorizaţia de construire.

Această soluţie nu poate fi însă una de plano, care să excludă analiza contextului şi scopului pentru care a fost emis certificatul de urbanism.

Astfel, din cuprinsul dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) lit. a) -d) din Legea nr. 50/1991 rezultă că autorizaţia de construire se emite solicitantului numai în baza documentaţiei pentru autorizarea lucrărilor de construcţii, care cuprinde, în mod obligatoriu, şi certificatul de urbanism. Or, dacă acest act impune restricţia de a construi sau alte limitări, el nu va mai fi urmat de eliberarea autorizaţiei de construire şi, ca atare, nu mai poate fi cenzurat de instanţa de judecată odată cu autorizaţia de construire, ceea ce ar însemna ca beneficiarul acestui act să fie obligat să accepte concluziile posibil incorecte ale emitentului, fără a mai avea niciun acces la justiţie.

Fiind însă un act premergător negativ, instanţa de contencios administrativ este îndreptăţită, la cererea persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său sau interes legitim, să verifice dacă există un refuz nejustificat al autorităţii publice de a soluţiona favorabil cererea, prin depăşirea limitelor dreptului de apreciere, adică prin exces de putere.

Şi în doctrină s-a arătat că actul premergător negativ poate fi cenzurat de instanţa de contencios administrativ, pentru exces de putere, pentru că, punându-se capăt procedurii de avizare, în mod cert, actul final nu mai poate fi obţinut.

Or, fără actul final, dreptul material nu se mai poate naşte în patrimoniul titularului procedurii de avizare, ceea ce, evident, constituie o vătămare; aşadar, certificatul de urbanism care impune restricţia de a construi sau alte limitări este, în mod cert, un act premergător negativ, care permite accesul la justiţie.

Pe de altă parte, accesul la justiţie este un drept fundamental, esenţial, care constă în facultatea oricărei persoane de a formula, după libera sa apreciere, o acţiune în justiţie, fie ea şi nefondată în fapt şi în drept, implicând obligaţia corelativă a statului ca, prin instanţa competentă, să se pronunţe asupra acestei acţiuni.

În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului

În plus, deşi dreptul de acces efectiv la o instanţă nu este un drept absolut, restricţionarea accesului la justiţie este incompatibilă cu dispoziţiile art. 6 paragraful 1 din Convenţie, dacă limitarea atinge substanţa dreptului, nu urmăreşte un scop legitim şi nu există un raport de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit.

În materia examinată, demersul juridic al reclamanţilor este justificat de calitatea lor de proprietari asupra unor imobile, limitările sau interdicţiile instituite prin certificatul de urbanism au natura unor limitări ale dreptului de proprietate, iar prin refuzul autorităţii administrative poate fi afectată substanţa dreptului de proprietate, prin împiedicarea exercitării atributelor acestui drept, respectiv posesia, folosinţa şi dispoziţia, în raport cu dispoziţiile art. 44 din Constituţia României şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.E.D.O.

În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, în repetate rânduri, că art. 1 din Protocolul nr. 1 presupune, mai întâi şi cu precădere, ca o ingerinţă a autorităţii publice în exerciţiul dreptului la respectarea bunurilor să fie legală, astfel că privarea de proprietate nu poate să aibă loc decât în condiţiile prevăzute de lege

Preeminenţa dreptului, unul dintre principiile fundamentale ale unei societăţi democratice, este inerentă tuturor articolelor Convenţiei. Rezultă că necesitatea de a analiza dacă s-a păstrat un just echilibru între interesul general al comunităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale individului nu poate avea loc decât dacă se dovedeşte că ingerinţa litigioasă a respectat principiul legalităţii şi nu este arbitrară.

De aceea, concluzionează autorul sesizării, atunci când certificatul de urbanism, prin limitările sau interdicţiile pe care le conţine, depăşeşte sfera unui simplu act de informare, se poate considera că acesta dă expresie refuzului nejustificat al autorităţii administrative de a soluţiona cererea petentului şi poate fi supus controlului judecătoresc din partea instanţelor de contencios administrativ.

În jurisprudenţa instanţelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privinţa chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, altele decât cele menţionate deja de către autorul sesizării.

Raportul analizează sesizarea formulată de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, apreciind că s-a făcut dovada existenţei unei jurisprudenţe neunitare în privinţa problemei de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, conform dispoziţiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din acelaşi cod.

În ceea ce priveşte fondul problemei de drept supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale ce fac obiectul recursului în interesul legii, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicţia de a construi sau care conţine alte limitări.

Recursul în interesul legii îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaşte legitimare procesuală şi având ca obiect o problemă de drept pentru care s-a făcut dovada că a fost soluţionată în mod diferit, prin hotărâri judecătoreşti definitive, pronunţate de mai multe instanţe judecătoreşti de pe teritoriul ţării.

În ceea ce priveşte fondul problemei de drept supuse dezbaterii, se apreciază că au procedat în acord cu litera şi spiritul dispoziţiilor legale acele instanţe care au permis exercitarea controlului de legalitate pe cale separată asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicţia de a construi sau care conţine alte limitări.

În primul rând trebuie observat faptul că, dacă s-ar accepta interpretarea contrară, în sensul că certificatul de urbanism nu poate fi cenzurat decât în cadrul unei acţiuni formulate împotriva autorizaţiei de construire, ar urma ca, în situaţia în care o astfel de autorizaţie nu se mai emite tocmai datorită interdicţiei de construire stabilite prin certificat, acest act să nu mai poată fi supus în niciun mod controlului de legalitate, iar solicitantul să fie obligat să suporte limitările referitoare la folosinţa dreptului său de proprietate, fără a i se recunoaşte dreptul de acces la o instanţă de judecată.

Aceste consecinţe ar fi în mod vădit contrare art. 6 paragraful 1 dinCEDO. Prin Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunţată în Cauza Golder c. Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că „dreptul de acces constituie un element inerent dreptului enunţat în articolul 6 paragraful 1. (…) articolul 6 paragraful 1 garantează fiecărei persoane dreptul de a sesiza o instanţă judecătorească în vederea soluţionării plângerilor privind drepturile şi obligaţiile sale cu caracter civil.”

Or, potrivit art. 20 alin. (1) din Constituţia României ” (1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor vor fi interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte”.

În consecinţă, dincolo de termenii expliciţi ai Legii nr. 50/1991 şi ai Legii nr. 554/2004, se impune să se recunoască persoanei vătămate prin emiterea unui certificat de urbanism, care conţine interdicţia de a construi sau alte limitări, posibilitatea sesizării pe cale separată a instanţei de contencios administrativ.

Nu se poate accepta, într-o astfel de situaţie, nici soluţia de a impune petentului, căruia i-a fost comunicat certificatul de urbanism cu restricţiile menţionate, să continue demersul său în sensul de a solicita în mod formal autorizaţia de construire, urmând să conteste în instanţă refuzul de emitere a acestui act, ocazie cu care, eventual, să pună în discuţie şi modalitatea în care i-a fost soluţionată cererea de eliberare a certificatului de urbanism. Un astfel de demers nu ar avea nicio finalitate practică, întrucât emiterea unei autorizaţii de construire legală nu ar mai fi posibilă. Or, accesul la instanţa de judecată nu poate fi condiţionat de formularea unei cereri care nu ar putea să primească în mod legal o soluţie favorabilă, o astfel de condiţie neputând fi privită ca fiind întemeiată pe un scop legitim.

În ceea ce priveşte dispoziţiile legale aplicabile, se constată că reglementări privind certificatul de urbanism se regăsesc atât în Legea nr. 50/1991, cât şi în Legea nr. 350/2001.

Astfel, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 –

De asemenea, art. 29 alin. (1) din Legea nr. 350/2001 prevede că „Certificatul de urbanism este actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administraţiei publice judeţene sau locale face cunoscute regimul juridic, economic şi tehnic al imobilelor şi condiţiile necesare în vederea realizării unor investiţii, tranzacţii imobiliare ori a altor operaţiuni imobiliare, potrivit legii.”

Din perspectiva legislaţiei urbanismului, rolul certificatului de urbanism este acela de a asigura, prin emiterea sa, aplicarea documentaţiilor de amenajare a teritoriului şi de urbanism, astfel cum rezultă din reglementarea cuprinsă în cap. III secţiunea a 4-a din Legea nr. 350/2001, rol concretizat, în principal, prin îndeplinirea funcţiei de informare a administraţiilor publice, dar şi prin cea de mijloc de control de către autoritatea competentă a utilizării terenurilor, în anumite limite şi conform anumitor scopuri.

Certificatul de urbanism se eliberează, în principal, pentru obţinerea unei autorizaţii de construire. Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 prevede că ” (1) Autorizaţia de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază şi a celor aferente organizării executării lucrărilor, în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentaţiei pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, care cuprinde, în copie, următoarele documente:

Certificatul de urbanism mai poate fi necesar, conform art. 6 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, ” (…) şi în următoarele situaţii:

Recursul în interesul legii ce face obiectul analizei de faţă se referă la situaţia certificatului de urbanism eliberat în vederea obţinerii unei autorizaţii de construire, mai precis situaţia în care acest certificat are inserată o interdicţie de construire sau conţine alte limitări, aceasta fiind ipoteza analizată în continuare.

În ceea ce priveşte accesul la instanţa de contencios administrativ, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că ” (1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public”.

Art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004 defineşte actul administrativ ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

Art. 2 alin. (2) din aceeaşi lege asimilează actului administrativ „refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”.

Refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I din Legea nr. 554/2004 ca fiind „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane”.

În practica judiciară, pornindu-se de la definirea de către legiuitor a certificatului de urbanism ca act de informare şi de la prevederea cuprinsă, în prezent, în art. 6 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, potrivit căruia „Certificatul de urbanism nu conferă dreptul de a executa lucrări de construcţii”, s-a apreciat că natura juridică a certificatului de urbanism este aceea de act preparator, rolul său fiind acela de a pregăti legala emitere a autorizaţiei de construire. Nefiind un act susceptibil să producă efecte juridice prin el însuşi, aşa cum impun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, citate mai sus, care definesc actul administrativ ca fiind un act „care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”, s-a apreciat că verificarea legalităţii certificatului de urbanism se poate face doar în cadrul unei acţiuni formulate împotriva autorizaţiei de construire, aceasta reprezentând actul administrativ propriu-zis, producător de efecte juridice.

Acest raţionament nu se mai verifică în situaţia în care certificatul de urbanism conţine o interdicţie de construire sau alte limitări care fac imposibilă obţinerea autorizaţiei de construire.

Trebuie făcută observaţia că certificatul de urbanism este întotdeauna producător de anumite efecte juridice, în sensul că obţinerea lui conferă beneficiarului dreptul de a pretinde autorităţii competente o anumită conduită în legătură cu procedura de emitere a autorizaţiei de construire. În măsura în care certificatul de urbanism este urmat de emiterea unei autorizaţii de construire, aceste efecte juridice nu pot fi privite în mod independent, fiind limitate la procedura de emitere a actului administrativ şi fiind resorbite, în totalitate, în efectele pe care le produce actul final al autorităţii. Din această perspectivă, inadmisibilitatea acţiunii formulate exclusiv împotriva unui certificat de urbanism, atunci când acesta este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizaţii de construire, este pe deplin justificată.

Când însă prin conţinutul său concret, prin interdicţia de construire sau prin limitările pe care le conţine, certificatul de urbanism nu mai este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizaţii de construire, efectele juridice pe care le produce capătă o semnificaţie de sine stătătoare, conferind certificatului de urbanism caracteristicile unui veritabil act administrativ, în sensul definiţiei legale citate mai sus. Nu mai este vorba de o simplă etapă în procesul decizional, cum se întâmplă în cazul actelor preparatorii, ci de un act care pune capăt acestui proces, eventuala vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale petentului avându-şi izvorul tocmai în respectivul certificat de urbanism.

În consecinţă, dată fiind natura juridică de act administrativ pe care o dobândeşte certificatul de urbanism care, datorită interdicţiilor sau limitărilor pe care le conţine, nu mai este susceptibil să fie urmat de emiterea unei autorizaţii de construire, acţiunea în anulare formulată în mod exclusiv împotriva acestui act este admisibilă.

În practica instanţelor de judecată, acest certificat de urbanism a mai fost calificat ca fiind manifestarea unui refuz de soluţionare a unei cereri. Este adevărat că, raportând finalitatea urmărită de particularul care a formulat cererea de emitere a certificatului de urbanism (aceea de a obţine o autorizaţie de construire care să îi permită edificarea unei construcţii) la conţinutul concret al unui astfel de certificat de urbanism, se poate identifica şi o astfel de latură a actului, dacă se pune accentul pe partea din cererea petiţionarului care nu a primit o soluţie favorabilă.

Totuşi, aşa cum s-a arătat în doctrina mai veche

Concret, în ceea ce priveşte certificatul de urbanism care conţine interdicţia de construire sau alte limitări, nu ar fi posibil ca persoana vătămată să se plângă doar de refuzul, ce se deduce implicit din conţinutul certificatului eliberat în această formă, de a emite un certificat de urbanism cu un conţinut diferit, ci acţiunea trebuie îndreptată, în primul rând, împotriva certificatului deja emis şi doar în mod subsecvent să se solicite emiterea unui nou certificat cu un conţinut corespunzător.

În acest sens se observă că art. 30 din Legea nr. 350/2001 prevede că „Pentru aceeaşi parcelă se pot elibera mai multe certificate de urbanism, dar conţinutul acestora, bazat pe documentaţiile de amenajare a teritoriului şi de urbanism, şi celelalte reglementări în domeniu trebuie să fie aceleaşi pentru toţi solicitanţii”. Dacă pentru mai mulţi solicitanţi se pot emite mai multe certificate de urbanism cu privire la aceeaşi parcelă, dar conţinutul lor trebuie să fie identic, cu atât mai mult, pentru acelaşi solicitant nu s-ar putea elibera, pentru aceeaşi parcelă, două certificate de urbanism cu conţinut diferit. Odată emis un certificat de urbanism considerat vătămător este necesar ca, în prealabil, să fie înlăturat acest act din ordinea juridică, dacă se constată că este nelegal, şi doar apoi să se emită un nou act cu un conţinut conform cu legea.

În plus, nu toate situaţiile în care certificatul de urbanism conţine limitări implică şi un refuz de soluţionare a unei cereri. Spre exemplu, în cazul în care certificatul conţine anumite detalii referitoare la regimul tehnic sau o anumită listă de avize de obţinerea cărora este condiţionată eliberarea autorizaţiei de construire, nu se poate vorbi de niciun refuz de soluţionare a unei cereri şi, cu toate acestea, este posibil ca beneficiarul să se considere vătămat ca urmare a limitărilor sau condiţiilor impuse prin actul respectiv şi să se afle în imposibilitate de a mai continua demersul său pentru obţinerea autorizaţiei de construire în condiţiile pe care le doreşte.

Din perspectiva acestor argumente, se reţine natura juridică de act administrativ a certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicţia de a construi sau care conţine alte limitări, fiind posibilă, în consecinţă, exercitarea, de către instanţa de contencios administrativ competentă, a controlului de legalitate a acestui act.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,