Decizia nr. 10 din 19 iunie 2017

Problema de drept care a creat divergenţa de practică judiciară vizează stabilirea instanţei competente să soluţioneze acţiunea având ca obiect anularea contractului de muncă sau a contractului civil, formulată de Agenţia Naţională de Integritate, ulterior întocmirii raportului de evaluare prin care s-a constatat că există un conflict de interese, în raport cu dispoziţiile art. 22, art. 23 şi art. 24 din Legea nr. 176/2010.

Orientările jurisprudenţiale diferite s-au conturat după cum urmează:

În susţinerea acestei opinii s-a reţinut că Legea nr. 176/2010 instituie o procedură specială de constatare a conflictului de interese, care presupune întocmirea unui referat de evaluare, în care se constată existenţa acestui conflict şi care este supus controlului judecătoresc la instanţa de contencios administrativ, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 21-22 din lege.

În situaţia în care raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat, Agenţia Naţională de Integritate are dreptul de a sesiza, în termen de 6 luni, instanţa de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese.

S-a apreciat că, într-o asemenea situaţie, voinţa legiuitorului este neechivocă şi că instanţa de contencios administrativ este instanţa competentă să soluţioneze cererile de anulare a actelor întocmite cu încălcarea, constatată prin raportul de evaluare, a conflictelor de interese.

Aceasta deoarece cererea de anulare a respectivelor contracte are un caracter subsidiar acţiunii de constatare a conflictului de interese, fiind, de altfel, şi cauza principală a nulităţii acestora. Aşadar, competenţa de soluţionare se determină în raport cu cererea principală, care este acţiunea de constatare a conflictului de interese.

S-a reţinut că prevederile Legii nr. 176/2010 instituie o competenţă derogatorie în raport cu cele ale Codului muncii, conferind competenţă specială instanţei de contencios administrativ, cu privire la toate actele juridice încheiate cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, neinteresând, deci, natura actului (civil, comercial sau de muncă).

Art. 267 din Codul muncii prevede că „Pot fi părţi în conflictele de muncă:

Acest text de lege s-ar aplica doar dacă o normă expresă din Legea nr. 176/2010 ar conferi explicit Autorităţii Naţionale pentru Integritate atribuţia de a introduce, la instanţa de dreptul muncii, o acţiune care are ca obiect un conflict de muncă.

Or, Legea nr. 176/2010 prevede că Autoritatea Naţională de Integritate sesizează instanţa de contencios administrativ în vederea anulării actelor întocmite cu încălcarea dispoziţiilor legii [art. 22 alin. (2) şi (3)].

Art. 23 prevede numai sancţiunea civilă aplicabilă (fără dispoziţii de drept procedural), iar art. 24 este singurul care cuprinde norma de competenţă şi dispoziţiile de procedură, ambele texte de lege trimiţând la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Dacă nu s-ar fi intenţionat să se atribuie instanţelor de contencios administrativ competenţa de anulare a tuturor actelor încheiate cu nerespectarea Legii nr. 176/2010, şi nu doar a actelor administrative, dispoziţia art. 24 alin. (1) şi (2) ar fi redundantă şi nu ar prezenta nicio utilitate, întrucât este evident că instanţele de contencios judecă acţiunile în anularea actelor administrative potrivit Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

În plus, litigiile de muncă sunt litigii de drept privat, iar cauzele de nulitate din Codul muncii sunt distincte de cele din Legea nr. 176/2010. Or, atunci când o instanţă de contencios administrativ anulează un astfel de contract de muncă încheiat cu încălcarea legii, nu aplică nicio normă de dreptul muncii.

În argumentarea celei de-a doua opinii s-a reţinut că, dacă toate acţiunile la care se referă art. 22 şi art. 23 din Legea nr. 176/2010 ar fi date în competenţa instanţelor de contencios administrativ, ar fi lipsită de efecte această distincţie pe care chiar legiuitorul o face între cele două categorii de acte. Or, în interpretarea contrară, textul art. 24 din acelaşi act normativ ar apărea ca o dispoziţie legală redundantă.

În mod evident, o astfel de interpretare ar fi invalidă din punct de vedere juridic, deoarece ar trebui să se admită că legiuitorul a edictat un text legal lipsit de orice utilitate (art. 24).

Astfel, din moment ce a operat cu două categorii de acte, pe de o parte, cu acte administrative, iar, pe de altă parte, cu acte juridice, a înţeles că se aplică, după caz, proceduri de judecată diferite, în funcţie de natura juridică a actului în discuţie.

În plus, ordonarea textelor de lege aflate în discuţie nu demonstrează subsidiaritatea acţiunilor întemeiate pe prevederile art. 23, în raport cu procesele fundamentate pe prevederile art. 22 din Legea nr. 176/2010, ci doar consecutivitatea respectivelor dispoziţii legale.

Un alt argument în sprijinul acestei concluzii ar putea fi considerat şi modul de interpretare al art. 24 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 care precizează că acţiunile introduse la instanţa de contencios administrativ urmează regulile de competenţă prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător, de unde rezultă că, pentru celelalte acţiuni formulate pentru constatarea nulităţii absolute a actelor juridice, altele decât administrative, se aplică dispoziţiile dreptului comun.

În aceeaşi ordine de idei s-a reţinut că, pentru stabilirea competenţei instanţelor în materia aflată în discuţie, este esenţial a fi avută în vedere şi calitatea părţilor, obiectul actului juridic încheiat, precum şi temeiul acestuia, pentru a se determina natura acestuia, respectiv dacă este vorba de un act administrativ unilateral sau de un act asimilat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, (categoria contractelor administrative), în opoziţie cu toate celelalte acte juridice întocmite cu încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilităţi/conflicte de interese (de exemplu: contracte de muncă, contracte civile de furnizare servicii medicale).

În favoarea acestei interpretări este şi argumentul că o normă de excepţie în ceea ce priveşte competenţa instanţelor de judecată, derogatorie de la regula generală, nu poate fi exprimată decât în mod expres şi neechivoc, ea neputând fi dedusă. Or, regula generală în materia contenciosului administrativ este că acest tip de acţiuni nu sunt acţiuni în constatare, ci, prin excelenţă, acţiuni în realizarea dreptului.

În fine, dreptul administrativ nu operează cu distincţia, specifică dreptului privat, dintre nulitate absolută şi nulitate relativă. Dimpotrivă, art. 1 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, referindu-se la „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim (…) se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului (…)”, exclude relativitatea în ceea ce priveşte persoanele care pot invoca nulitatea unui act administrativ. Sub acest aspect este de remarcat că în dreptul administrativ nu există niciun exemplu de nulitate relativă.

Sesizarea Completului competent să judece recursul în interesul legii s-a făcut de către Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în dovedirea practicii neunitare ataşându-se jurisprudenţă relevantă.

Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare, denumită, în continuare, Legea nr. 176/2010:

„Art. 22. – (1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ.

Art. 23. – (1) În cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situaţia de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută.

Art. 24. – (1) Acţiunile introduse la instanţele de contencios administrativ urmează regulile de competenţă prevăzute în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător.

Curtea Constituţionala s-a pronunţat, în repetate rânduri, fie asupra neconstituţionalităţii Legii nr. 176/2010 în ansamblul său, fie asupra art. 20-26 şi 22 din acelaşi act normativ (Decizia nr. 663 din 26 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 596 din 21 august 2012, Decizia nr. 210 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 18 iunie 2013, Decizia nr. 311 din 13 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 1 august 2013, Decizia nr. 204 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 349 din 13 iunie 2013, Decizia nr. 316 din 18 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 20 august 2013, Decizia nr. 401 din 8 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 730 din 27 noiembrie 2013, Decizia nr. 566 din 15 septembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 29 octombrie 2015, Decizia nr. 207 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 18 iunie 2013, Decizia nr. 299 din 28 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 24 iulie 2015, Decizia nr. 638 din 11 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 44 din 19 ianuarie 2015, Decizia nr. 72 din 26 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 29 aprilie 2015, şi Decizia nr. 153 din 17 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 14 mai 2015). Aceste decizii nu conţin însă elemente relevante pentru soluţionarea problemei de drept care face obiectul recursului în interesul legii.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a apreciat ca fiind în litera şi spiritul legii a doua opinie exprimată, în sensul că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 22-24 din Legea nr. 176/2010, competenţa de soluţionare a acţiunilor având ca obiect constatarea nulităţii unor acte juridice, formulate de Agenţia Naţională de Integritate, ulterior întocmirii raportului de evaluare prin care s-a constatat existenţa unui conflict de interese, se stabileşte în raport cu natura juridică a actului contestat.

În susţinerea acestui punct de vedere s-a arătat că, din interpretarea literală şi sistematică a dispoziţiilor art. 22-24 din Legea nr. 176/2010, se constată că acest act normativ instituie o procedură specială de constatare a conflictului de interese, care presupune întocmirea unui referat de evaluare, în care se constată existenţa acestui conflict, raportul de evaluare putând fi supus controlului judecătoresc în cadrul contestaţiei formulate de persoana evaluată.

Astfel, persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ, iar neexercitarea căii de atac a contestaţiei împotriva raportului Agenţiei Naţionale de Integritate are drept consecinţă definitivarea efectelor acestuia, după expirarea termenului de contestare.

De asemenea, raportul de evaluare a conflictului de interese contestat la instanţa de contencios administrativ rămâne definitiv în situaţia respingerii contestaţiei prin hotărâre judecătorească definitivă.

Astfel, se stabileşte, în mod definitiv, că persoana evaluată s-a aflat în conflict de interese, aşa cum acesta este definit în art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

În situaţia în care raportul de evaluare nu a fost contestat ori, după caz, contestaţia formulată împotriva acestuia a fost respinsă prin hotărâre judecătorească definitivă, Agenţia Naţională de Integritate are dreptul de a sesiza, în termen de 6 luni, organele competente pentru declanşarea procedurii disciplinare, precum şi, dacă este cazul, instanţa de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise/adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese.

Referitor la sfera „actelor” a căror anulare se poate dispune de către instanţa de contencios administrativ în temeiul Legii nr. 176/2010 s-a apreciat că aceasta se limitează doar la „actele administrative”, celelalte „acte juridice” neputând fi supuse controlului judecătoresc la instanţele de contencios administrativ.

În susţinerea acestei opinii, un prim argument este dat chiar de distincţia pe care legiuitorul o face în cuprinsul art. 23 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010 între „actele juridice”, pe de o parte, şi „actele administrative”, pe de altă parte.

În situaţia în care legiuitorul ar fi intenţionat ca toate actele încheiate cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, indiferent de natura lor, să fie supuse cenzurii instanţelor de contencios administrativ, astfel cum ar putea rezulta din lecturarea art. 22 alin. (2) din aceeaşi lege, dacă acest text ar fi analizat ut singuli, nu ar mai fi făcut distincţia între cele două categorii de acte, ci ar fi operat cu o singură noţiune.

Or, în cuprinsul art. 22 şi art. 23, legiuitorul se referă, pe de o parte, la „actele juridice”, ceea ce constituie noţiunea supraordonată (genul) şi, pe de altă parte, la „actele administrative”, care constituie noţiunea subordonată (specia).

Reglementând în această modalitate, rezultă că legiuitorul a recunoscut şi consacrat normativ o realitate factuală, şi anume că o persoană care exercită o funcţie sau demnitate publică, participând la viaţa socială, economică şi juridică încheie, emite, adoptă ori participă la adoptarea unor acte juridice lato sensu, putându-se afla, cu acest prilej, într-o situaţie de conflict de interese care afectează astfel validitatea actelor juridice încheiate/emise/adoptate.

De aceea, este firesc, logic şi juridic ca natura diferită a actelor astfel încheiate/emise/adoptate să primească reflectarea cuvenită şi sub aspectele procedurale care vizează competenţa materială procesuală a instanţelor ce vor fi învestite cu acţiuni în constatarea nulităţii lor absolute.

Astfel spus, criteriul substanţial dat de natura actului juridic nu poate rămâne fără consecinţe în planul aplicării normelor procesuale.

Pe de altă parte, din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 22 şi 23 din Legea nr. 176/2010 rezultă că acţiunea în constatarea nulităţii absolute a actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese este subsecventă, nu subsidiară, acţiunii care are ca obiect constatarea conflictului de interese.

Acest aspect rezultă nu numai din topografia textelor, ci şi din aplicarea lor.

Bunăoară, după ce conflictul de interese a fost constatat definitiv, indiferent dacă definitivarea actului de constatare s-a produs prin neconstatarea raportului de evaluare sau prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive în contestaţia îndreptată împotriva acestui raport, Agenţia Naţională de Integritate, în virtutea legitimării procesuale active extraordinare care îi este conferită prin art. 22 alin. (2) şi art. 23 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, poate introduce acţiunea în constatarea nulităţii absolute a actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese.

Cererea de chemare în judecată prin care se obiectivează această acţiune este o cerere principală, în sensul art. 30 alin. (3) din Codul de procedură civilă, având un capăt principal de cerere – constatarea nulităţii absolute a actului juridic şi, eventual, un capăt accesoriu – repunerea părţilor în situaţia anterioară, asupra acestuia din urmă instanţa putând dispune motivat în condiţiile art. 23 alin. (3) din lege.

În configurarea acestei cereri de chemare în judecată, constatarea conflictului de interese nu se înfăţişează ca un capăt principal de cerere, ci ca motiv ce serveşte la justificarea cauzei cererii de chemare în judecată, de vreme ce existenţa conflictului de interese a fost stabilită anterior printr-un raport de evaluare (act administrativ) devenit definitiv prin necontestare în termenele şi condiţiile prevăzute de lege sau, după caz, în urma parcurgerii unei proceduri judiciare.

Aşadar, cererea în constatarea nulităţii absolute a actelor juridice prin care se declanşează procedura judiciară exercitată de Agenţia Naţională de Integritate nu este o cerere accesorie, în sensul art. 30 alin. (4) din Codul de procedură civilă, întrucât soluţionarea ei nu depinde de soluţia pe care instanţa o va da asupra unui capăt principal de cerere, de vreme ce în cauzele care fac obiect al prezentei analize nu există un capăt principal de cerere care să aibă ca obiect constatarea conflictului de interese.

Conflictul de interese a fost constatat anterior, fie în procedura administrativă care s-a desfăşurat în faţa inspectorului de integritate, procedură ce a fost finalizată prin raportul de evaluare (necontestat), fie în procedura jurisdicţională, dată în competenţa instanţelor de contencios administrativ prevăzute de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, procedură finalizată printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

În acest punct urmează a se observa şi semnificaţia juridică a dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 176/2010.

Astfel, textul consacră în mod neechivoc o cauză de nulitate absolută expresă care se circumscrie, de altfel, cauzelor de nulitate absolută prezentate într-o manieră sintetică de art. 1.250 din Codul civil din 2009, eliminându-se astfel orice dubiu de interpretare care ar fi planat dacă nulitatea reglementată de text ar fi fost lăsată în sfera nulităţilor virtuale, ceea ce ar fi impus un demers de identificare a naturii interesului ocrotit prin norma juridică încălcată.

De asemenea, prin derogare de la regimul de drept comun instituit prin art. 1.247 alin. (2) din Codul civil din 2009, potrivit căruia „Nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană interesată, pe cale de acţiune sau de excepţie”, s-a instituit legitimare procesuală activă extraordinară în favoarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi posibilitatea ca această autoritate publică să invoce nulitatea absolută reglementată de Legea nr. 176/2010 exclusiv pe cale de acţiune.

Se remarcă, totodată, că atunci când legiuitorul a dorit ca nulitatea absolută a unor acte juridice lato sensu adoptate într-o situaţie de conflict de interese să poată fi solicitată, pe cale de acţiune, de orice persoană interesată, a prevăzut acest aspect în mod expres [de exemplu, art. 46 alin. (2) teza finală din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare].

Din perspectivă procesuală, cazul de nulitate absolută consacrat de art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se înfăţişează ca temei juridic al cererii şi fundament al raportului juridic litigios. De vreme ce, astfel cum s-a arătat, starea de conflict de interese a fost anterior constatată într-o procedură anterioară, administrativă sau judiciară, după caz, în noul litigiu, ea constituie doar dovada ce serveşte la justificarea cauzei, motivul cererii.

Acest din urmă element comun şi invariabil tuturor acţiunilor în constatarea nulităţii absolute reglementată de Legea nr. 176/2010 nu constituie un criteriu pentru stabilirea competenţei materiale procesuale.

Un alt argument în sprijinul acestei opinii decurge şi din interpretarea dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 conform cărora „Acţiunile introduse la instanţa de contencios administrativ urmează regulile de competenţă prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător”.

Analiza acestei norme legale conduce la concluzia că legiuitorul a acceptat posibilitatea existenţei mai multor tipuri de proceduri judiciare în care să se obţină constatarea nulităţii absolute, date în competenţa unor instanţe diferite, de contencios administrativ şi de drept comun, înţelegând ca, în privinţa acţiunilor de competenţa instanţelor de contencios administrativ, să reglementeze expres, prin trimitere la Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător ca lege generală în materie, în măsura în care în Legea nr. 176/2010, ca lege specială, nu se prevede altfel.

Or, vocaţia Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, de a constitui legea generală în materia contenciosului administrativ şi de a primi aplicare în măsura în care prin legile speciale adoptate în aceeaşi materie nu se dispune altfel, în virtutea principiului generalia specialibus non derogant nu funcţionează în privinţa materiilor care, prin natura lor, aparţin altor ramuri de drept (civil, de drept al muncii), acestea fiind şi rămânând supuse reglementărilor care le sunt proprii, inclusiv sub aspect procesual.

De asemenea, din formularea şi topografia art. 24 din Legea nr. 176/2010 rezultă că legiuitorul a înţeles ca, din sfera mai largă a acţiunilor în constatarea nulităţii absolute prevăzute de acest act normativ, să dea o reglementare distinctă acţiunilor introduse la instanţa de contencios administrativ, fără ca prin aceasta să se înţeleagă excluderea competenţei altor instanţe (de drept comun sau a celor de jurisdicţie a muncii).

Argumentul de logică formală qui dicit uno, negat de altero nu funcţionează în această situaţie cu valenţele sale de excludere, de vreme ce reglementarea analizată se integrează unui sistem de drept în care diverse ramuri de drept coexistă, se completează şi se articulează reciproc şi în care dreptul civil material şi procesual are valenţe de drept comun.

De altfel, şi în materie procesuală art. 2 din Codul de procedură civilă din 2010 consacră la nivelul de principiu aplicabilitatea generală a acestuia, arătând că dispoziţiile sale constituie procedura de drept comun în materie civilă, fiind aplicabile şi în alte materii, în măsura în care legile care le reglementează nu cuprind dispoziţii contrare.

Prin urmare, în raport cu natura actului a cărui nulitate se solicită a fi constatată, act administrativ sau act care aparţine altor ramuri de drept, se determină şi competenţa materială a instanţelor judecătoreşti, precum şi procedura de judecată.

Prin raportul întocmit, judecătorii-raportori desemnaţi, conform art. 516 alin. (5) din Codul de procedură civilă, au constatat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a recursului în interesul legii, iar, cu referire la dezlegarea în drept, au apreciat că instanţa competentă să soluţioneze acţiunea în constatarea nulităţii absolute a unui contract de muncă sau contract civil încheiat prin încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, formulată de către Agenţia Naţională de Integritate ulterior întocmirii raportului de evaluare prin care s-a constatat existenţa conflictului de interese, este instanţa corespunzătoare în raport cu natura juridică a contractului.

Completul competent să soluţioneze recursul în interesul legii a fost legal sesizat de Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care, potrivit dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, are calitatea procesuală de a declanşa acest mecanism de unificare a practicii în scopul interpretării şi aplicării unitare a legii de către toate instanţele judecătoreşti.

Sesizarea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost însoţită de hotărâri judecătoreşti, depuse în fotocopie, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia I civilă şi, respectiv, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în soluţionarea conflictelor de competenţă, hotărâri care, potrivit dispoziţiilor art. 135 alin. (4) din Codul de procedură civilă, sunt definitive. Prin urmare, este îndeplinită condiţia de admisibilitate prevăzută de art. 515 din Codul de procedură civilă.

În ceea ce priveşte condiţia de admisibilitate care se desprinde din prevederile art. 514 din Codul de procedură civilă, privitoare la existenţa unei probleme de drept care a fost soluţionată diferit de instanţele judecătoreşti, se reţine că hotărârile judecătoreşti anexate sesizării relevă o practică judiciară divergentă în ceea ce priveşte interpretarea dispoziţiilor art. 23 şi 24 din Legea nr. 176/2010, cu referire la stabilirea instanţei competente să soluţioneze acţiunea având ca obiect anularea contractului de muncă sau a contractului civil, formulată de Agenţia Naţională de Integritate, ulterior întocmirii raportului de evaluare prin care s-a constatat că există un conflict de interese.

Prin urmare, sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate ale recursului în interesul legii.

Cu privire la obiectul sesizării, din analiza practicii neunitare ataşate cererii de recurs în interesul legii rezultă că jurisprudenţa neunitară vizează stabilirea instanţei competente material să soluţioneze cererile de chemare în judecată formulate de Agenţia Naţională de Integritate care au ca obiect constatarea nulităţii absolute a unor acte juridice din categoria celor menţionate de art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 (acte juridice care, potrivit hotărârilor judecătoreşti anexate sesizării, respectiv comunicate de curţile de apel, pot consta în: contracte de muncă, contracte civile pentru desfăşurarea unor activităţi la birouri parlamentare, contracte de finanţare încheiate de autorităţile locale cu asociaţii sportive, contracte de furnizare servicii medicale, contracte de închiriere păşune etc.) pretins a fi încheiate, direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese.

Astfel, în vreme ce o secţie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a considerat că aceste acţiuni sunt întotdeauna de competenţa instanţei de contencios administrativ, conform art. 24 din Legea nr. 176/2010, indiferent de natura actului juridic, o altă secţie a aceleiaşi instanţe a apreciat că, într-o asemenea ipoteză, instanţa competentă se determină în raport cu natura contractului.

În consecinţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este chemată să stabilească, prin hotărâre pronunţată în recurs în interesul legii, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 23 şi art. 24 din Legea nr. 176/2010, dacă instanţa competentă material să soluţioneze acţiunea având ca obiect constatarea nulităţii actelor juridice din categoria celor menţionate de art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, formulată de Agenţia Naţională de Integritate, ulterior constatării existenţei conflictului de interese, este, în toate cazurile, instanţa de contencios administrativ sau aceasta se determină prin raportare la natura juridică a actului juridic (a contractului, în cazul sesizării de faţă) a cărui nulitate absolută se solicită a se constata.

Cu referire la dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 176/2010 se reţine că nu au fost anexate sesizării hotărâri judecătoreşti prin care să fie soluţionate cereri de anulare a actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese [prevăzute la art. 22 alin. (2)] care sunt date în mod expres în competenţa instanţei de contencios administrativ.

Cu toate acestea, în vederea soluţionării recursului în interesul legii este necesară interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 22, 23 şi 24 din Legea nr. 176/2010, întrucât unele dintre argumentele exprimate în opiniile jurisprudenţiale pun în discuţie şi sfera de reglementare a art. 22.

Analizând recursul în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi problema de drept ce se solicită a fi dezlegată, se constată următoarele:

Legea nr. 176/2010 are în obiectul de reglementare integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, iar unul din principalele mijloace de atingere a scopului legii constă în instituirea în sarcina anumitor categorii de persoane, expres menţionate în cuprinsul art. 1 alin. (1), a obligaţiei declarării intereselor.

Regimul juridic al acestei obligaţii, precum şi consecinţele constatării existenţei conflictului de interese sunt reglementate atât de actul normativ amintit, cât şi de Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 161/2003).

Potrivit art. 32 din Legea nr. 176/2010: „Dispoziţiile prezentei legi se completează cu cele ale Legii nr. 115/1996, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu cele aduse prin prezenta lege, ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 53/2003 – Codul muncii, cu modificările şi completările ulterioare, ale Codului de procedură civilă, ale Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu dispoziţiile altor acte normative, inclusiv ale celor care reglementează alte incompatibilităţi sau conflicte de interese, dacă acestea nu sunt contrare prezentei legi şi Legii nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare”.

Având în vedere că sediul materiei în ceea ce priveşte conflictul de interese (definiţie şi principii) se regăseşte în capitolul II din titlul IV al Legii nr. 161/2003 şi faţă de dispoziţiile legale evocate, se impune interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 22, art. 23 şi art. 24 din Legea nr. 176/2010, precum şi a prevederilor Legii nr. 161/2003 în scopul asigurării dezideratului de unitate şi coerenţă a sistemului normativ.

Astfel, din cuprinsul Legii nr. 176/2010 rezultă că Agenţia Naţională de Integritate este autoritatea competentă să întocmească rapoartele de evaluare a existenţei sau inexistenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate [art. 21 şi art. 22 alin. (4)].

În situaţia constatării existenţei conflictului de interese, în condiţiile şi termenul prevăzute de lege, după întocmirea raportului corespunzător şi după parcurgerea procedurii judiciare sau expirarea termenului de contestare, după caz, Agenţia Naţională de Integritate poate cere instanţei competente anularea următoarelor categorii de acte juridice:

Definiţia noţiunii de „conflict de interese” se regăseşte în cuprinsul Legii nr. 161/2003, care, totodată, reglementează atât cazul de nulitate absolută a actelor emise sau încheiate prin încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, cât şi dreptul la acţiune al persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenţei unui conflict de interese.

Astfel, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003: „Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.”

Conform art. 72 alin. (1) din aceeaşi lege: „Persoana care exercită funcţia de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcţii asimilate acestora, prefect ori subprefect este obligată să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.”

Art. 73 alin. (2) din lege dispune că: „Actele administrative emise sau actele juridice încheiate prin încălcarea obligaţiilor prevăzute în art. 72 alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută.”

În sfârşit, potrivit art. 75 din acelaşi act normativ: „Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenţei unui conflict de interese prevăzut în prezenta secţiune se poate adresa instanţei de judecată competente, potrivit legii, în funcţie de natura actului emis sau încheiat.”

Dispoziţii identice sunt prevăzute pentru aleşii locali (conform art. 76 şi 78 din Legea nr. 161/2003).

În consecinţă, atunci când titularul acţiunii în anularea actului emis sau încheiat prin încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese este „persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”, cererea de chemare în judecată se va soluţiona de instanţa competentă în raport cu natura actului, care poate fi cea de contencios administrativ [în cazul actelor administrative unilaterale, precum şi în cazul contractelor administrative definite în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare], instanţa civilă (în cazul contractelor civile) sau instanţa de dreptul muncii (în cazul contractelor de muncă).

Interpretând sistematic dispoziţiile Legii nr. 176/2010, prin raportare la Legea nr. 161/2003, se constată că natura juridică a actului este decisivă în stabilirea instanţei competente material să soluţioneze acţiunea în anularea acestuia, în primul rând din motive de coerenţă normativă (ubi eadem ratio ibi eadem jus).

În caz contrar, nu ar exista o justificare raţională pentru ca, de exemplu, acţiunea în constatarea nulităţii absolute a unui contract civil, pentru motivul că a fost încheiat cu încălcarea obligaţiilor referitoare la conflictul de interese, să fie judecată, potrivit Legii nr. 176/2010, de instanţa de contencios administrativ, în cazul în care reclamantă este Agenţia Naţională de Integritate, şi de instanţa civilă, potrivit Legii nr. 161/2003, în cazul în care reclamantă este persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim.

În consecinţă, per a contrario, indiferent de titularul acţiunii, acelaşi tip de acţiune se va judeca de aceeaşi instanţă în raport cu natura juridică a actului.

Aceeaşi concluzie rezultă şi din interpretarea gramaticală a prevederilor art. 22 şi art. 23 din Legea nr. 176/2010, justificată de folosirea alternativă a noţiunilor de acte „emise, adoptate sau întocmite”, în cuprinsul art. 22, şi de acte „încheiate”, în cuprinsul art. 23.

În acest sens se apreciază că distincţia de ordin terminologic pe care legiuitorul o face între actele „emise, adoptate sau întocmite” menţionate la art. 22 alin. (2) şi (3) şi actele juridice sau administrative „încheiate” reglementate de art. 23 nu are altă justificare decât aceea că primele constau în acte administrative unilaterale, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, pe când ultimele sunt reprezentate de contracte (administrative, civile sau de muncă).

Trimiterea expresă pe care doar art. 23 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 o face la posibilitatea instanţei de a dispune repunerea părţilor în situaţia anterioară, ca efect al constatării nulităţii actului juridic, arată cu claritate că în acest caz obiectul reglementării este de natură contractuală.

Or, în contextul în care art. 22-24 din lege reglementează în principal condiţiile de exercitare a acţiunii în justiţie şi competenţa materială a instanţei, distincţia între acte administrative unilaterale şi contracte semnifică tocmai regimul procesual distinct generat de această clasificare. Consecinţa este aceea că acţiunea în anularea actelor „emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese” întemeiată pe dispoziţiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se va judeca de instanţa de contencios administrativ competentă, conform art. 24 din aceeaşi lege, atât datorită dispoziţiei exprese a legii, cât şi a naturii administrative a acestor acte, pe când acţiunea în constatarea nulităţii absolute a unui contract se va judeca de instanţa competentă în raport cu natura contractului, respectiv instanţa civilă (în cazul contractelor civile), instanţa de dreptul muncii (în cazul contractelor de muncă) sau instanţa de contencios administrativ (în cazul contractelor administrative).

De asemenea, având în vedere că interpretarea priveşte reglementări cuprinse în articole şi alineate distincte, este necesar a se avea în vedere şi intenţia legiuitorului, aşa cum rezultă din tehnica legislativă folosită.

Astfel, folosirea unor articole distincte semnifică intenţia legiuitorului de a reglementa ipoteze juridice distincte (conform art. 48 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare), ceea ce înseamnă că art. 22 şi art. 23 din Legea nr. 176/2010 au obiect de reglementare diferit şi trebuie interpretate astfel încât să producă în mod distinct efecte. Elementul care le diferenţiază priveşte instanţa competentă material să soluţioneze acţiunea în anulare/constatarea nulităţii absolute.

Într-adevăr, dacă s-ar lua în considerare doar felul acţiunii, prevederile referitoare la contracte ar fi fost deja reglementate în cuprinsul art. 22, care menţionează diferite tipuri de acţiuni (acţiunea în anularea raportului de evaluare a conflictului de interese, acţiunea în anularea raportului de evaluare a incompatibilităţii, precum şi acţiuni în anularea actelor administrative emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese sau incompatibilităţile).

Aşadar, doar regimul procesual diferit justifică tehnica legislativă folosită de legiuitor. Omisiunea de a indica expres instanţa competentă material să judece acţiunile întemeiate pe dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 176/2010 semnifică tocmai diversitatea situaţiilor care pot rezulta din natura contractului.

Cu referire la considerentele exprimate în susţinerea primei orientări jurisprudenţiale, conform cărora: „(…) cererea de anulare a respectivelor contracte are un caracter subsidiar acţiunii de constatare a conflictului de interese, fiind, de altfel, şi cauza principală a nulităţii acestora. Aşadar, competenţa de soluţionare se determină în raport cu cererea principală, care este acţiunea de constatare a conflictului de interese”, se reţine că, deşi nu se poate contesta că cererea de constatare a nulităţii absolute a actelor juridice în discuţie trebuie să fie precedată de constatarea existenţei unui conflict de interese, respectiv că anularea actelor juridice la care face referire art. 23 din Legea nr. 176/2010 este o consecinţă a constatării, în condiţiile legii, a unui conflict de interese, din punct de vedere procedural nu există niciun argument legal pentru care să se poată aprecia că operează o prorogare de competenţă în sensul menţionat.

Astfel, dispoziţiile art. 123 din Codul de procedură civilă, care prevăd că cererile accesorii, adiţionale şi incidentale se judecă de instanţa competentă să soluţioneze cererea principală, au ca situaţie premisă formularea mai multor cereri, care nu au toate caracter principal, în cadrul aceluiaşi proces.

Or, în ipoteza analizată, constatarea existenţei conflictului de interese şi cererea de constatare a nulităţii actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese sunt proceduri distincte care nu pot fi soluţionate concomitent.

În plus, constatarea existenţei conflictului de interese se face prin raportul de evaluare întocmit de inspectorul de integritate, raport împotriva căruia persoana care face obiectul evaluării