ÎCCJ, Decizia nr. 10/2017

Problema de drept care a creat divergența de practică judiciară vizează stabilirea instanței competente să soluționeze acțiunea având ca obiect anularea contractului de muncă sau a contractului civil, formulată de Agenția Națională de Integritate, ulterior întocmirii raportului de evaluare prin care s-a constatat că există un conflict de interese, în raport cu dispozițiile art. 22, art. 23 și art. 24 din Legea nr. 176/2010.

Orientările jurisprudențiale diferite s-au conturat după cum urmează:

În susținerea acestei opinii s-a reținut că Legea nr. 176/2010 instituie o procedură specială de constatare a conflictului de interese, care presupune întocmirea unui referat de evaluare, în care se constată existența acestui conflict și care este supus controlului judecătoresc la instanța de contencios administrativ, așa cum prevăd dispozițiile art. 21-22 din lege.

În situația în care raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat, Agenția Națională de Integritate are dreptul de a sesiza, în termen de 6 luni, instanța de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese.

S-a apreciat că, într-o asemenea situație, voința legiuitorului este neechivocă și că instanța de contencios administrativ este instanța competentă să soluționeze cererile de anulare a actelor întocmite cu încălcarea, constatată prin raportul de evaluare, a conflictelor de interese.

Aceasta deoarece cererea de anulare a respectivelor contracte are un caracter subsidiar acțiunii de constatare a conflictului de interese, fiind, de altfel, și cauza principală a nulității acestora. Așadar, competența de soluționare se determină în raport cu cererea principală, care este acțiunea de constatare a conflictului de interese.

S-a reținut că prevederile Legii nr. 176/2010 instituie o competență derogatorie în raport cu cele ale Codului muncii, conferind competență specială instanței de contencios administrativ, cu privire la toate actele juridice încheiate cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, neinteresând, deci, natura actului (civil, comercial sau de muncă).

Art. 267 din Codul muncii prevede că "Pot fi părți în conflictele de muncă:

Acest text de lege s-ar aplica doar dacă o normă expresă din Legea nr. 176/2010 ar conferi explicit Autorității Naționale pentru Integritate atribuția de a introduce, la instanța de dreptul muncii, o acțiune care are ca obiect un conflict de muncă.

Or, Legea nr. 176/2010 prevede că Autoritatea Națională de Integritate sesizează instanța de contencios administrativ în vederea anulării actelor întocmite cu încălcarea dispozițiilor legii [art. 22 alin. (2) și (3)].

Art. 23 prevede numai sancțiunea civilă aplicabilă (fără dispoziții de drept procedural), iar art. 24 este singurul care cuprinde norma de competență și dispozițiile de procedură, ambele texte de lege trimițând la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Dacă nu s-ar fi intenționat să se atribuie instanțelor de contencios administrativ competența de anulare a tuturor actelor încheiate cu nerespectarea Legii nr. 176/2010, și nu doar a actelor administrative, dispoziția art. 24 alin. (1) și (2) ar fi redundantă și nu ar prezenta nicio utilitate, întrucât este evident că instanțele de contencios judecă acțiunile în anularea actelor administrative potrivit Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În plus, litigiile de muncă sunt litigii de drept privat, iar cauzele de nulitate din Codul muncii sunt distincte de cele din Legea nr. 176/2010. Or, atunci când o instanță de contencios administrativ anulează un astfel de contract de muncă încheiat cu încălcarea legii, nu aplică nicio normă de dreptul muncii.

În argumentarea celei de-a doua opinii s-a reținut că, dacă toate acțiunile la care se referă art. 22 și art. 23 din Legea nr. 176/2010 ar fi date în competența instanțelor de contencios administrativ, ar fi lipsită de efecte această distincție pe care chiar legiuitorul o face între cele două categorii de acte. Or, în interpretarea contrară, textul art. 24 din același act normativ ar apărea ca o dispoziție legală redundantă.

În mod evident, o astfel de interpretare ar fi invalidă din punct de vedere juridic, deoarece ar trebui să se admită că legiuitorul a edictat un text legal lipsit de orice utilitate (art. 24).

Astfel, din moment ce a operat cu două categorii de acte, pe de o parte, cu acte administrative, iar, pe de altă parte, cu acte juridice, a înțeles că se aplică, după caz, proceduri de judecată diferite, în funcție de natura juridică a actului în discuție.

În plus, ordonarea textelor de lege aflate în discuție nu demonstrează subsidiaritatea acțiunilor întemeiate pe prevederile art. 23, în raport cu procesele fundamentate pe prevederile art. 22 din Legea nr. 176/2010, ci doar consecutivitatea respectivelor dispoziții legale.

Un alt argument în sprijinul acestei concluzii ar putea fi considerat și modul de interpretare al art. 24 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 care precizează că acțiunile introduse la instanța de contencios administrativ urmează regulile de competență prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător, de unde rezultă că, pentru celelalte acțiuni formulate pentru constatarea nulității absolute a actelor juridice, altele decât administrative, se aplică dispozițiile dreptului comun.

În aceeași ordine de idei s-a reținut că, pentru stabilirea competenței instanțelor în materia aflată în discuție, este esențial a fi avută în vedere și calitatea părților, obiectul actului juridic încheiat, precum și temeiul acestuia, pentru a se determina natura acestuia, respectiv dacă este vorba de un act administrativ unilateral sau de un act asimilat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, (categoria contractelor administrative), în opoziție cu toate celelalte acte juridice întocmite cu încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilități/conflicte de interese (de exemplu: contracte de muncă, contracte civile de furnizare servicii medicale).

În favoarea acestei interpretări este și argumentul că o normă de excepție în ceea ce privește competența instanțelor de judecată, derogatorie de la regula generală, nu poate fi exprimată decât în mod expres și neechivoc, ea neputând fi dedusă. Or, regula generală în materia contenciosului administrativ este că acest tip de acțiuni nu sunt acțiuni în constatare, ci, prin excelență, acțiuni în realizarea dreptului.

În fine, dreptul administrativ nu operează cu distincția, specifică dreptului privat, dintre nulitate absolută și nulitate relativă. Dimpotrivă, art. 1 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, referindu-se la "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim (...) se poate adresa instanței de contencios administrativ competente pentru anularea actului (...)", exclude relativitatea în ceea ce privește persoanele care pot invoca nulitatea unui act administrativ. Sub acest aspect este de remarcat că în dreptul administrativ nu există niciun exemplu de nulitate relativă.

Sesizarea Completului competent să judece recursul în interesul legii s-a făcut de către Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, în dovedirea practicii neunitare atașându-se jurisprudență relevantă.

Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare, denumită, în continuare, Legea nr. 176/2010:

"Art. 22. - (1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ.

Art. 23. - (1) În cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situația de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută.

Art. 24. - (1) Acțiunile introduse la instanțele de contencios administrativ urmează regulile de competență prevăzute în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător.

Curtea Constituționala s-a pronunțat, în repetate rânduri, fie asupra neconstituționalității Legii nr. 176/2010 în ansamblul său, fie asupra art. 20-26 și 22 din același act normativ (Decizia nr. 663 din 26 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 596 din 21 august 2012, Decizia nr. 210 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 18 iunie 2013, Decizia nr. 311 din 13 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 1 august 2013, Decizia nr. 204 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 349 din 13 iunie 2013, Decizia nr. 316 din 18 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 20 august 2013, Decizia nr. 401 din 8 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 730 din 27 noiembrie 2013, Decizia nr. 566 din 15 septembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 29 octombrie 2015, Decizia nr. 207 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 18 iunie 2013, Decizia nr. 299 din 28 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 24 iulie 2015, Decizia nr. 638 din 11 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 44 din 19 ianuarie 2015, Decizia nr. 72 din 26 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 29 aprilie 2015, și Decizia nr. 153 din 17 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 14 mai 2015). Aceste decizii nu conțin însă elemente relevante pentru soluționarea problemei de drept care face obiectul recursului în interesul legii.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a apreciat ca fiind în litera și spiritul legii a doua opinie exprimată, în sensul că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 22-24 din Legea nr. 176/2010, competența de soluționare a acțiunilor având ca obiect constatarea nulității unor acte juridice, formulate de Agenția Națională de Integritate, ulterior întocmirii raportului de evaluare prin care s-a constatat existența unui conflict de interese, se stabilește în raport cu natura juridică a actului contestat.

În susținerea acestui punct de vedere s-a arătat că, din interpretarea literală și sistematică a dispozițiilor art. 22-24 din Legea nr. 176/2010, se constată că acest act normativ instituie o procedură specială de constatare a conflictului de interese, care presupune întocmirea unui referat de evaluare, în care se constată existența acestui conflict, raportul de evaluare putând fi supus controlului judecătoresc în cadrul contestației formulate de persoana evaluată.

Astfel, persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ, iar neexercitarea căii de atac a contestației împotriva raportului Agenției Naționale de Integritate are drept consecință definitivarea efectelor acestuia, după expirarea termenului de contestare.

De asemenea, raportul de evaluare a conflictului de interese contestat la instanța de contencios administrativ rămâne definitiv în situația respingerii contestației prin hotărâre judecătorească definitivă.

Astfel, se stabilește, în mod definitiv, că persoana evaluată s-a aflat în conflict de interese, așa cum acesta este definit în art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

În situația în care raportul de evaluare nu a fost contestat ori, după caz, contestația formulată împotriva acestuia a fost respinsă prin hotărâre judecătorească definitivă, Agenția Națională de Integritate are dreptul de a sesiza, în termen de 6 luni, organele competente pentru declanșarea procedurii disciplinare, precum și, dacă este cazul, instanța de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise/adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese.

Referitor la sfera "actelor" a căror anulare se poate dispune de către instanța de contencios administrativ în temeiul Legii nr. 176/2010 s-a apreciat că aceasta se limitează doar la "actele administrative", celelalte "acte juridice" neputând fi supuse controlului judecătoresc la instanțele de contencios administrativ.

În susținerea acestei opinii, un prim argument este dat chiar de distincția pe care legiuitorul o face în cuprinsul art. 23 alin. (1) și (2) din Legea nr. 176/2010 între "actele juridice", pe de o parte, și "actele administrative", pe de altă parte.

În situația în care legiuitorul ar fi intenționat ca toate actele încheiate cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, indiferent de natura lor, să fie supuse cenzurii instanțelor de contencios administrativ, astfel cum ar putea rezulta din lecturarea art. 22 alin. (2) din aceeași lege, dacă acest text ar fi analizat ut singuli, nu ar mai fi făcut distincția între cele două categorii de acte, ci ar fi operat cu o singură noțiune.

Or, în cuprinsul art. 22 și art. 23, legiuitorul se referă, pe de o parte, la "actele juridice", ceea ce constituie noțiunea supraordonată (genul) și, pe de altă parte, la "actele administrative", care constituie noțiunea subordonată (specia).

Reglementând în această modalitate, rezultă că legiuitorul a recunoscut și consacrat normativ o realitate factuală, și anume că o persoană care exercită o funcție sau demnitate publică, participând la viața socială, economică și juridică încheie, emite, adoptă ori participă la adoptarea unor acte juridice lato sensu, putându-se afla, cu acest prilej, într-o situație de conflict de interese care afectează astfel validitatea actelor juridice încheiate/emise/adoptate.

De aceea, este firesc, logic și juridic ca natura diferită a actelor astfel încheiate/emise/adoptate să primească reflectarea cuvenită și sub aspectele procedurale care vizează competența materială procesuală a instanțelor ce vor fi învestite cu acțiuni în constatarea nulității lor absolute.

Astfel spus, criteriul substanțial dat de natura actului juridic nu poate rămâne fără consecințe în planul aplicării normelor procesuale.

Pe de altă parte, din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 22 și 23 din Legea nr. 176/2010 rezultă că acțiunea în constatarea nulității absolute a actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese este subsecventă, nu subsidiară, acțiunii care are ca obiect constatarea conflictului de interese.

Acest aspect rezultă nu numai din topografia textelor, ci și din aplicarea lor.

Bunăoară, după ce conflictul de interese a fost constatat definitiv, indiferent dacă definitivarea actului de constatare s-a produs prin neconstatarea raportului de evaluare sau prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești definitive în contestația îndreptată împotriva acestui raport, Agenția Națională de Integritate, în virtutea legitimării procesuale active extraordinare care îi este conferită prin art. 22 alin. (2) și art. 23 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, poate introduce acțiunea în constatarea nulității absolute a actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese.

Cererea de chemare în judecată prin care se obiectivează această acțiune este o cerere principală, în sensul art. 30 alin. (3) din Codul de procedură civilă, având un capăt principal de cerere - constatarea nulității absolute a actului juridic și, eventual, un capăt accesoriu - repunerea părților în situația anterioară, asupra acestuia din urmă instanța putând dispune motivat în condițiile art. 23 alin. (3) din lege.

În configurarea acestei cereri de chemare în judecată, constatarea conflictului de interese nu se înfățișează ca un capăt principal de cerere, ci ca motiv ce servește la justificarea cauzei cererii de chemare în judecată, de vreme ce existența conflictului de interese a fost stabilită anterior printr-un raport de evaluare (act administrativ) devenit definitiv prin necontestare în termenele și condițiile prevăzute de lege sau, după caz, în urma parcurgerii unei proceduri judiciare.

Așadar, cererea în constatarea nulității absolute a actelor juridice prin care se declanșează procedura judiciară exercitată de Agenția Națională de Integritate nu este o cerere accesorie, în sensul art. 30 alin. (4) din Codul de procedură civilă, întrucât soluționarea ei nu depinde de soluția pe care instanța o va da asupra unui capăt principal de cerere, de vreme ce în cauzele care fac obiect al prezentei analize nu există un capăt principal de cerere care să aibă ca obiect constatarea conflictului de interese.

Conflictul de interese a fost constatat anterior, fie în procedura administrativă care s-a desfășurat în fața inspectorului de integritate, procedură ce a fost finalizată prin raportul de evaluare (necontestat), fie în procedura jurisdicțională, dată în competența instanțelor de contencios administrativ prevăzute de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, procedură finalizată printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

În acest punct urmează a se observa și semnificația juridică a dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 176/2010.

Astfel, textul consacră în mod neechivoc o cauză de nulitate absolută expresă care se circumscrie, de altfel, cauzelor de nulitate absolută prezentate într-o manieră sintetică de art. 1.250 din Codul civil din 2009, eliminându-se astfel orice dubiu de interpretare care ar fi planat dacă nulitatea reglementată de text ar fi fost lăsată în sfera nulităților virtuale, ceea ce ar fi impus un demers de identificare a naturii interesului ocrotit prin norma juridică încălcată.

De asemenea, prin derogare de la regimul de drept comun instituit prin art. 1.247 alin. (2) din Codul civil din 2009, potrivit căruia "Nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană interesată, pe cale de acțiune sau de excepție", s-a instituit legitimare procesuală activă extraordinară în favoarea Agenției Naționale de Integritate, precum și posibilitatea ca această autoritate publică să invoce nulitatea absolută reglementată de Legea nr. 176/2010 exclusiv pe cale de acțiune.

Se remarcă, totodată, că atunci când legiuitorul a dorit ca nulitatea absolută a unor acte juridice lato sensu adoptate într-o situație de conflict de interese să poată fi solicitată, pe cale de acțiune, de orice persoană interesată, a prevăzut acest aspect în mod expres [de exemplu, art. 46 alin. (2) teza finală din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare].

Din perspectivă procesuală, cazul de nulitate absolută consacrat de art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se înfățișează ca temei juridic al cererii și fundament al raportului juridic litigios. De vreme ce, astfel cum s-a arătat, starea de conflict de interese a fost anterior constatată într-o procedură anterioară, administrativă sau judiciară, după caz, în noul litigiu, ea constituie doar dovada ce servește la justificarea cauzei, motivul cererii.

Acest din urmă element comun și invariabil tuturor acțiunilor în constatarea nulității absolute reglementată de Legea nr. 176/2010 nu constituie un criteriu pentru stabilirea competenței materiale procesuale.

Un alt argument în sprijinul acestei opinii decurge și din interpretarea dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 conform cărora "Acțiunile introduse la instanța de contencios administrativ urmează regulile de competență prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător".

Analiza acestei norme legale conduce la concluzia că legiuitorul a acceptat posibilitatea existenței mai multor tipuri de proceduri judiciare în care să se obțină constatarea nulității absolute, date în competența unor instanțe diferite, de contencios administrativ și de drept comun, înțelegând ca, în privința acțiunilor de competența instanțelor de contencios administrativ, să reglementeze expres, prin trimitere la Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător ca lege generală în materie, în măsura în care în Legea nr. 176/2010, ca lege specială, nu se prevede altfel.

Or, vocația Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, de a constitui legea generală în materia contenciosului administrativ și de a primi aplicare în măsura în care prin legile speciale adoptate în aceeași materie nu se dispune altfel, în virtutea principiului generalia specialibus non derogant nu funcționează în privința materiilor care, prin natura lor, aparțin altor ramuri de drept (civil, de drept al muncii), acestea fiind și rămânând supuse reglementărilor care le sunt proprii, inclusiv sub aspect procesual.

De asemenea, din formularea și topografia art. 24 din Legea nr. 176/2010 rezultă că legiuitorul a înțeles ca, din sfera mai largă a acțiunilor în constatarea nulității absolute prevăzute de acest act normativ, să dea o reglementare distinctă acțiunilor introduse la instanța de contencios administrativ, fără ca prin aceasta să se înțeleagă excluderea competenței altor instanțe (de drept comun sau a celor de jurisdicție a muncii).

Argumentul de logică formală qui dicit uno, negat de altero nu funcționează în această situație cu valențele sale de excludere, de vreme ce reglementarea analizată se integrează unui sistem de drept în care diverse ramuri de drept coexistă, se completează și se articulează reciproc și în care dreptul civil material și procesual are valențe de drept comun.

De altfel, și în materie procesuală art. 2 din Codul de procedură civilă din 2010 consacră la nivelul de principiu aplicabilitatea generală a acestuia, arătând că dispozițiile sale constituie procedura de drept comun în materie civilă, fiind aplicabile și în alte materii, în măsura în care legile care le reglementează nu cuprind dispoziții contrare.

Prin urmare, în raport cu natura actului a cărui nulitate se solicită a fi constatată, act administrativ sau act care aparține altor ramuri de drept, se determină și competența materială a instanțelor judecătorești, precum și procedura de judecată.

Prin raportul întocmit, judecătorii-raportori desemnați, conform art. 516 alin. (5) din Codul de procedură civilă, au constatat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a recursului în interesul legii, iar, cu referire la dezlegarea în drept, au apreciat că instanța competentă să soluționeze acțiunea în constatarea nulității absolute a unui contract de muncă sau contract civil încheiat prin încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, formulată de către Agenția Națională de Integritate ulterior întocmirii raportului de evaluare prin care s-a constatat existența conflictului de interese, este instanța corespunzătoare în raport cu natura juridică a contractului.

Completul competent să soluționeze recursul în interesul legii a fost legal sesizat de Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție care, potrivit dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, are calitatea procesuală de a declanșa acest mecanism de unificare a practicii în scopul interpretării și aplicării unitare a legii de către toate instanțele judecătorești.

Sesizarea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost însoțită de hotărâri judecătorești, depuse în fotocopie, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția I civilă și, respectiv, Secția de contencios administrativ și fiscal, în soluționarea conflictelor de competență, hotărâri care, potrivit dispozițiilor art. 135 alin. (4) din Codul de procedură civilă, sunt definitive. Prin urmare, este îndeplinită condiția de admisibilitate prevăzută de art. 515 din Codul de procedură civilă.

În ceea ce privește condiția de admisibilitate care se desprinde din prevederile art. 514 din Codul de procedură civilă, privitoare la existența unei probleme de drept care a fost soluționată diferit de instanțele judecătorești, se reține că hotărârile judecătorești anexate sesizării relevă o practică judiciară divergentă în ceea ce privește interpretarea dispozițiilor art. 23 și 24 din Legea nr. 176/2010, cu referire la stabilirea instanței competente să soluționeze acțiunea având ca obiect anularea contractului de muncă sau a contractului civil, formulată de Agenția Națională de Integritate, ulterior întocmirii raportului de evaluare prin care s-a constatat că există un conflict de interese.

Prin urmare, sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate ale recursului în interesul legii.

Cu privire la obiectul sesizării, din analiza practicii neunitare atașate cererii de recurs în interesul legii rezultă că jurisprudența neunitară vizează stabilirea instanței competente material să soluționeze cererile de chemare în judecată formulate de Agenția Națională de Integritate care au ca obiect constatarea nulității absolute a unor acte juridice din categoria celor menționate de art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 (acte juridice care, potrivit hotărârilor judecătorești anexate sesizării, respectiv comunicate de curțile de apel, pot consta în: contracte de muncă, contracte civile pentru desfășurarea unor activități la birouri parlamentare, contracte de finanțare încheiate de autoritățile locale cu asociații sportive, contracte de furnizare servicii medicale, contracte de închiriere pășune etc.) pretins a fi încheiate, direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese.

Astfel, în vreme ce o secție a Înaltei Curți de Casație și Justiție a considerat că aceste acțiuni sunt întotdeauna de competența instanței de contencios administrativ, conform art. 24 din Legea nr. 176/2010, indiferent de natura actului juridic, o altă secție a aceleiași instanțe a apreciat că, într-o asemenea ipoteză, instanța competentă se determină în raport cu natura contractului.

În consecință, Înalta Curte de Casație și Justiție este chemată să stabilească, prin hotărâre pronunțată în recurs în interesul legii, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 23 și art. 24 din Legea nr. 176/2010, dacă instanța competentă material să soluționeze acțiunea având ca obiect constatarea nulității actelor juridice din categoria celor menționate de art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, formulată de Agenția Națională de Integritate, ulterior constatării existenței conflictului de interese, este, în toate cazurile, instanța de contencios administrativ sau aceasta se determină prin raportare la natura juridică a actului juridic (a contractului, în cazul sesizării de față) a cărui nulitate absolută se solicită a se constata.

Cu referire la dispozițiile art. 22 din Legea nr. 176/2010 se reține că nu au fost anexate sesizării hotărâri judecătorești prin care să fie soluționate cereri de anulare a actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese [prevăzute la art. 22 alin. (2)] care sunt date în mod expres în competența instanței de contencios administrativ.

Cu toate acestea, în vederea soluționării recursului în interesul legii este necesară interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 22, 23 și 24 din Legea nr. 176/2010, întrucât unele dintre argumentele exprimate în opiniile jurisprudențiale pun în discuție și sfera de reglementare a art. 22.

Analizând recursul în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și problema de drept ce se solicită a fi dezlegată, se constată următoarele:

Legea nr. 176/2010 are în obiectul de reglementare integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, iar unul din principalele mijloace de atingere a scopului legii constă în instituirea în sarcina anumitor categorii de persoane, expres menționate în cuprinsul art. 1 alin. (1), a obligației declarării intereselor.

Regimul juridic al acestei obligații, precum și consecințele constatării existenței conflictului de interese sunt reglementate atât de actul normativ amintit, cât și de Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 161/2003).

Potrivit art. 32 din Legea nr. 176/2010: "Dispozițiile prezentei legi se completează cu cele ale Legii nr. 115/1996, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu cele aduse prin prezenta lege, ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, cu modificările și completările ulterioare, ale Codului de procedură civilă, ale Ordonanței Guvernului nr. 2/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu dispozițiile altor acte normative, inclusiv ale celor care reglementează alte incompatibilități sau conflicte de interese, dacă acestea nu sunt contrare prezentei legi și Legii nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare".

Având în vedere că sediul materiei în ceea ce privește conflictul de interese (definiție și principii) se regăsește în capitolul II din titlul IV al Legii nr. 161/2003 și față de dispozițiile legale evocate, se impune interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 22, art. 23 și art. 24 din Legea nr. 176/2010, precum și a prevederilor Legii nr. 161/2003 în scopul asigurării dezideratului de unitate și coerență a sistemului normativ.

Astfel, din cuprinsul Legii nr. 176/2010 rezultă că Agenția Națională de Integritate este autoritatea competentă să întocmească rapoartele de evaluare a existenței sau inexistenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate [art. 21 și art. 22 alin. (4)].

În situația constatării existenței conflictului de interese, în condițiile și termenul prevăzute de lege, după întocmirea raportului corespunzător și după parcurgerea procedurii judiciare sau expirarea termenului de contestare, după caz, Agenția Națională de Integritate poate cere instanței competente anularea următoarelor categorii de acte juridice:

Definiția noțiunii de "conflict de interese" se regăsește în cuprinsul Legii nr. 161/2003, care, totodată, reglementează atât cazul de nulitate absolută a actelor emise sau încheiate prin încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, cât și dreptul la acțiune al persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenței unui conflict de interese.

Astfel, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003: "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative."

Conform art. 72 alin. (1) din aceeași lege: "Persoana care exercită funcția de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcții asimilate acestora, prefect ori subprefect este obligată să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcției publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I."

Art. 73 alin. (2) din lege dispune că: "Actele administrative emise sau actele juridice încheiate prin încălcarea obligațiilor prevăzute în art. 72 alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută."

În sfârșit, potrivit art. 75 din același act normativ: "Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenței unui conflict de interese prevăzut în prezenta secțiune se poate adresa instanței de judecată competente, potrivit legii, în funcție de natura actului emis sau încheiat."

Dispoziții identice sunt prevăzute pentru aleșii locali (conform art. 76 și 78 din Legea nr. 161/2003).

În consecință, atunci când titularul acțiunii în anularea actului emis sau încheiat prin încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese este "persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim", cererea de chemare în judecată se va soluționa de instanța competentă în raport cu natura actului, care poate fi cea de contencios administrativ [în cazul actelor administrative unilaterale, precum și în cazul contractelor administrative definite în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare], instanța civilă (în cazul contractelor civile) sau instanța de dreptul muncii (în cazul contractelor de muncă).

Interpretând sistematic dispozițiile Legii nr. 176/2010, prin raportare la Legea nr. 161/2003, se constată că natura juridică a actului este decisivă în stabilirea instanței competente material să soluționeze acțiunea în anularea acestuia, în primul rând din motive de coerență normativă (ubi eadem ratio ibi eadem jus).

În caz contrar, nu ar exista o justificare rațională pentru ca, de exemplu, acțiunea în constatarea nulității absolute a unui contract civil, pentru motivul că a fost încheiat cu încălcarea obligațiilor referitoare la conflictul de interese, să fie judecată, potrivit Legii nr. 176/2010, de instanța de contencios administrativ, în cazul în care reclamantă este Agenția Națională de Integritate, și de instanța civilă, potrivit Legii nr. 161/2003, în cazul în care reclamantă este persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim.

În consecință, per a contrario, indiferent de titularul acțiunii, același tip de acțiune se va judeca de aceeași instanță în raport cu natura juridică a actului.

Aceeași concluzie rezultă și din interpretarea gramaticală a prevederilor art. 22 și art. 23 din Legea nr. 176/2010, justificată de folosirea alternativă a noțiunilor de acte "emise, adoptate sau întocmite", în cuprinsul art. 22, și de acte "încheiate", în cuprinsul art. 23.

În acest sens se apreciază că distincția de ordin terminologic pe care legiuitorul o face între actele "emise, adoptate sau întocmite" menționate la art. 22 alin. (2) și (3) și actele juridice sau administrative "încheiate" reglementate de art. 23 nu are altă justificare decât aceea că primele constau în acte administrative unilaterale, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pe când ultimele sunt reprezentate de contracte (administrative, civile sau de muncă).

Trimiterea expresă pe care doar art. 23 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 o face la posibilitatea instanței de a dispune repunerea părților în situația anterioară, ca efect al constatării nulității actului juridic, arată cu claritate că în acest caz obiectul reglementării este de natură contractuală.

Or, în contextul în care art. 22-24 din lege reglementează în principal condițiile de exercitare a acțiunii în justiție și competența materială a instanței, distincția între acte administrative unilaterale și contracte semnifică tocmai regimul procesual distinct generat de această clasificare. Consecința este aceea că acțiunea în anularea actelor "emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese" întemeiată pe dispozițiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se va judeca de instanța de contencios administrativ competentă, conform art. 24 din aceeași lege, atât datorită dispoziției exprese a legii, cât și a naturii administrative a acestor acte, pe când acțiunea în constatarea nulității absolute a unui contract se va judeca de instanța competentă în raport cu natura contractului, respectiv instanța civilă (în cazul contractelor civile), instanța de dreptul muncii (în cazul contractelor de muncă) sau instanța de contencios administrativ (în cazul contractelor administrative).

De asemenea, având în vedere că interpretarea privește reglementări cuprinse în articole și alineate distincte, este necesar a se avea în vedere și intenția legiuitorului, așa cum rezultă din tehnica legislativă folosită.

Astfel, folosirea unor articole distincte semnifică intenția legiuitorului de a reglementa ipoteze juridice distincte (conform art. 48 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare), ceea ce înseamnă că art. 22 și art. 23 din Legea nr. 176/2010 au obiect de reglementare diferit și trebuie interpretate astfel încât să producă în mod distinct efecte. Elementul care le diferențiază privește instanța competentă material să soluționeze acțiunea în anulare/constatarea nulității absolute.

Într-adevăr, dacă s-ar lua în considerare doar felul acțiunii, prevederile referitoare la contracte ar fi fost deja reglementate în cuprinsul art. 22, care menționează diferite tipuri de acțiuni (acțiunea în anularea raportului de evaluare a conflictului de interese, acțiunea în anularea raportului de evaluare a incompatibilității, precum și acțiuni în anularea actelor administrative emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese sau incompatibilitățile).

Așadar, doar regimul procesual diferit justifică tehnica legislativă folosită de legiuitor. Omisiunea de a indica expres instanța competentă material să judece acțiunile întemeiate pe dispozițiile art. 23 din Legea nr. 176/2010 semnifică tocmai diversitatea situațiilor care pot rezulta din natura contractului.

Cu referire la considerentele exprimate în susținerea primei orientări jurisprudențiale, conform cărora: "(...) cererea de anulare a respectivelor contracte are un caracter subsidiar acțiunii de constatare a conflictului de interese, fiind, de altfel, și cauza principală a nulității acestora. Așadar, competența de soluționare se determină în raport cu cererea principală, care este acțiunea de constatare a conflictului de interese", se reține că, deși nu se poate contesta că cererea de constatare a nulității absolute a actelor juridice în discuție trebuie să fie precedată de constatarea existenței unui conflict de interese, respectiv că anularea actelor juridice la care face referire art. 23 din Legea nr. 176/2010 este o consecință a constatării, în condițiile legii, a unui conflict de interese, din punct de vedere procedural nu există niciun argument legal pentru care să se poată aprecia că operează o prorogare de competență în sensul menționat.

Astfel, dispozițiile art. 123 din Codul de procedură civilă, care prevăd că cererile accesorii, adiționale și incidentale se judecă de instanța competentă să soluționeze cererea principală, au ca situație premisă formularea mai multor cereri, care nu au toate caracter principal, în cadrul aceluiași proces.

Or, în ipoteza analizată, constatarea existenței conflictului de interese și cererea de constatare a nulității actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese sunt proceduri distincte care nu pot fi soluționate concomitent.

În plus, constatarea existenței conflictului de interese se face prin raportul de evaluare întocmit de inspectorul de integritate, raport împotriva căruia persoana care face obiectul evaluării poate formula contestație în termen de 15 zile de la p