ÎCCJ, Decizia nr. 8/2017

Articolul 514 din Codul de procedură civilă stipulează următoarele: "Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești. II. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție

Sesizarea s-a făcut de către Colegiul de conducere al Curții de Apel București și de către Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, atașându-se, în dovedirea practicii neunitare, jurisprudența curților de apel.

Problema de drept care a generat practică neunitară vizează "tipul hotărârii judecătorești, modul de executare și căile de atac ce pot fi exercitate împotriva hotărârilor judecătorești pronunțate în cauze care au ca obiect validarea sau invalidarea alegerii primarilor, pronunțate în temeiul dispozițiilor art. 58 și art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală". III. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unui recurs în interesul legii

Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 215/2001: " Art. 58. - (1) Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau orașul, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei, după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) și (11) din Legea nr. 334/2006, cu modificările și completările ulterioare. (2) Invalidarea alegerii primarului se poate pronunța în cazurile prevăzute la art. 31 alin. (4)." Art. 59. - "(2) În caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile de la data invalidării sau, după caz, de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești, în condițiile legii." IV. Orientările jurisprudențiale divergente

Obiectul sesizării În practica instanțelor din raza Curții de Apel București, dar și a instanțelor naționale, interpretarea și aplicarea prevederilor art. 58 si art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 nu se realizează unitar, instanțele pronunțându-se diferit asupra cererilor având ca temei aceste dispoziții legale, unele dintre ele soluționând asemenea cereri prin încheiere, altele prin sentință.

Hotărârea astfel pronunțată, în accepțiunea unor instanțe, este executorie, iar, pentru altele, nu este executorie.

De asemenea, unele instanțe au considerat hotărârile pronunțate ca fiind definitive, respectiv nesupuse niciunei căi de atac, iar altele le-au considerat atacabile cu apel.

Cât privește termenul de exercitare a căii de atac, unele instanțe au indicat în dispozitivul hotărârilor pronunțate termenul de apel de 5 zile de la pronunțare pentru cei prezenți și de la comunicare pentru cei absenți, iar altele, termenul de 30 de zile de la pronunțare sau comunicare.

Aceste soluții au conturat existența unei practici neunitare în raza Curții de Apel București și au condus la pronunțarea unor hotărâri diferite, în funcție de opinia adoptată. De asemenea, în practica instanțelor de judecată la nivel național s-au identificat două tipuri de hotărâri pronunțate în procedura de validare a alegerii primarului, unele instanțe soluționând cauzele prin încheieri, altele prin sentințe.

Referitor la calea de atac ce poate fi exercitată împotriva hotărârilor pronunțate în procedura prevăzută de art. 58 din Legea nr. 215/2001, în practica judiciară, s-au cristalizat două orientări.

Într-o primă orientare s-a considerat că hotărârile pronunțate în această procedură pot fi atacate cu apel. În unele dintre hotărâri s-a arătat că dispozițiile art. 58 din Legea nr. 215/2001 se completează cu prevederile art. 534 alin. (2) din Codul de procedură civilă, având în vedere caracterul necontencios al cererii și faptul că legea specială nu prevede o altă cale de atac.

Dimpotrivă, alte instanțe au considerat că hotărârile pronunțate în aceeași procedură nu sunt supuse niciunei căi de atac, acest aspect rezultând, în general, din partea dispozitivă a hotărârilor examinate în care se menționează "fără cale de atac" ori, după caz, este menționat caracterul definitiv al acestora.

Orientările jurisprudențiale diferite s-au conturat după cum urmează: 13.1. În ce privește tipul hotărârii judecătorești 13.1.1. Tribunalul București - Secția a IV-a civilă, Judecătoria Sectorului 1 București, Judecătoria Sectorului 4 București, Judecătoria Sectorului 5 București, Judecătoria Urziceni, Judecătoria Slobozia, Judecătoria Cornetu, Judecătoria Buftea, Judecătoria Roșiorii de Vede, Judecătoria Zimnicea și unele complete de la Judecătoria Sectorului 2 București s-au pronunțat asupra cererilor de validare a alegerii primarului prin încheiere, motivat de faptul că sunt incidente dispozițiile referitoare la procedura necontencioasă, art. 533 din Codul de procedură civilă, respectiv art. 336 din Codul de procedură civilă de la 1865, ambele texte de lege stabilind că instanța se pronunță prin încheiere. În același sens s-au pronunțat Judecătoria Pogoanele, Judecătoria Zărnești, Judecătoria Râmnicu Vâlcea, Judecătoria Pitești, Judecătoria Curtea de Argeș, Judecătoria Brăila, Judecătoria Făget, Judecătoria Reșița, Judecătoria Caransebeș, Judecătoria Oravița, Judecătoria Agnita, Judecătoria Mediaș, Judecătoria Rădăuți, Judecătoria Orșova, Judecătoria Târgu Jiu, Judecătoria Mangalia, Judecătoria Medgidia și Judecătoria Tulcea. 13.1.2. Judecătoria Sectorului 3 București, Judecătoria Călărași, Judecătoria Lehliu-Gară, Judecătoria Oltenița, Judecătoria Giurgiu, Judecătoria Bolintin-Vale, Judecătoria Turnu Măgurele, Judecătoria Videle, Judecătoria Zimnicea, Judecătoria Alexandria și unele complete de la Judecătoria Sectorului 2 București s-au pronunțat asupra cererilor de validare a alegerii primarului prin sentință. Principalul argument în acest sens a fost reprezentat de faptul că Legea nr. 215/2001 nu conține nicio dispoziție specială privind tipul actului prin care instanța se dezînvestește de soluționarea cererii de validare a alegerii primarului, astfel că devine aplicabilă regula generală, respectiv instanța pronunță o sentință, potrivit art. 424 din Codul de procedură civilă. S-a mai argumentat că, față de exprimarea folosită de legiuitor în cuprinsul art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, și anume "de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești", legiuitorul a avut în vedere pronunțarea unei sentințe și nu a unei încheieri specifice materiei necontencioase. Un alt argument a fost dedus din interpretarea art. 122 alin. (1) și (2) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, conform căruia: " (1) Judecarea de către instanță a întâmpinărilor, contestațiilor și a oricăror altor cereri prevăzute de prezenta lege se face potrivit regulilor stabilite de lege pentru ordonanța președințială, cu participarea obligatorie a procurorului. (2) Împotriva hotărârilor definitive, pronunțate de instanțele judecătorești potrivit prezentei legi, nu există cale de atac". Astfel, au fost luate în considerare aceste dispoziții care fac trimitere la ordonanța președințială, în care instanța se pronunță prin sentință, coroborat cu faptul că Legea nr. 115/2001 reglementează regimul alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale, consilii locale, consilii județene, primari și președinți ai consiliilor județene, deducând, astfel, un obiect comun de reglementare, ceea ce ar conduce la o similitudine în ceea ce privește tipul hotărârii pronunțate. Prin sentințe s-au pronunțat și Judecătoria Avrig, Judecătoria Deva, Judecătoria Bârlad, Judecătoria Sibiu, Judecătoria Petroșani, Judecătoria Suceava, Judecătoria Corabia, Judecătoria Tulcea, Judecătoria Galați, Judecătoria Focșani, Judecătoria Oradea, Judecătoria Baia Mare și Judecătoria Medgidia. 13.1.3 Judecătoria Sectorului 2 București a pronunțat hotărâri în cereri având ca obiect validare alegere primar fără a nominaliza denumirea acesteia, menționând doar "hotărâre". 13.2. În ce privește modul de executare a hotărârilor pronunțate 13.2.1. Tribunalul București - Secția a IV-a civilă, Judecătoria Sectorului 1 București, Judecătoria Sectorului 3 București, Judecătoria Sectorului 4 București, Judecătoria Sectorului 5 București, Judecătoria Călărași, Judecătoria Lehliu-Gară, Judecătoria Urziceni, Judecătoria Slobozia, Judecătoria Roșiorii de Vede, Judecătoria Videle și unele complete de la Judecătoria Sectorului 2 București, respectiv de la Judecătoria Zimnicea au consemnat în mod explicit că hotărârile pronunțate în cererile având ca obiect validare alegere primar sunt executorii, independent de faptul că acestea au fost denumite încheieri, sentințe sau doar hotărâre, argumentul primordial decurgând din dispozițiile care reglementează procedura necontencioasă și care menționează explicit în art. 534 din Codul de procedură civilă faptul că soluția primei instanțe este executorie, respectiv din reglementarea ordonanței președințiale, pentru instanțele care au considerat că aceste dispoziții speciale sunt aplicabile. 13.2.2. Alte instanțe, precum Judecătoria Călărași, Judecătoria Oltenița, Judecătoria Cornetu, Judecătoria Bolintin-Vale, Judecătoria Turnu Măgurele, Judecătoria Slobozia, unele complete de la Judecătoria Sectorului 2 București, respectiv de la Judecătoria Zimnicea nu au consemnat nimic în legătură cu modul de executare a hotărârii pronunțate, respectiv dacă acestea sunt sau nu executorii. Acestea nu au considerat util a face vreo mențiune, de vreme ce fie au soluționat în baza dispozițiilor speciale care reglementează procedura necontencioasă, respectiv ordonanță președințială, fie au pronunțat soluții apreciate ca fiind fără cale de atac - și, prin urmare, definitive și executorii. 13.3. Cu referire la calea de atac împotriva hotărârii primei instanțe 13.3.1. Tribunalul București -- Secția a IV-a civilă, Tribunalul Ilfov, Tribunalul Teleorman, Judecătoria Sectorului 1 București, Judecătoria Sectorului 4 București, Judecătoria Sectorului 5 București, Judecătoria Călărași, Judecătoria Lehliu-Gară, Judecătoria Urziceni, Judecătoria Slobozia, Judecătoria Roșiorii de Vede, Judecătoria Turnu Măgurele, Judecătoria Videle, Judecătoria Zimnicea, Judecătoria Alexandria au considerat că hotărârea primei instanțe se atacă cu apel fie în termen de 5 zile de la pronunțare sau comunicare, fie în termen de 30 de zile de la pronunțare sau comunicare, respectiv de la data la care s-a luat cunoștință de hotărâre, dar nu mai târziu de un an de la data pronunțării. Aceste instanțe au considerat că hotărârile pronunțate se atacă cu apel, potrivit dispozițiilor reglementate la procedura necontencioasă, respectiv cele privind ordonanța președințială sau dispozițiile prevăzute de art. 311 din Legea nr. 215/2001, ori au apreciat că sunt incidente dispozițiile de drept comun. Termenul de declarare a căii de atac de 5 zile a fost preluat de la ordonanța președințială, în alte cazuri apreciindu-se că este termenul general de 30 de zile, în lipsa unei dispoziții speciale contrare. În acest sens s-au pronunțat și Judecătoria Brăila, Judecătoria Pitești, Judecătoria Curtea de Argeș, Judecătoria Reghin, Judecătoria Pogoanele, Judecătoria Agnita, Judecătoria Săliște, Judecătoria Deva, Judecătoria Sibiu, Judecătoria Salonta, Judecătoria Hunedoara, Judecătoria Făget, Judecătoria Caransebeș, Judecătoria Reșița, Judecătoria Oravița, Judecătoria Rădăuți, Judecătoria Mangalia și Judecătoria Medgidia. În ceea ce privește momentul de la care curge termenul pentru exercitarea căii de atac s-a considerat, în unele cazuri, că este cel prevăzut de procedura necontencioasă, în alte cazuri, că este cel reglementat pentru ordonanța președințială sau au fost considerate incidente dispozițiile de drept comun. În alte cazuri au fost pronunțate și hotărâri în care s-a făcut o combinație între dispozițiile legale, menționându-se un termen de declarare a căii de atac de 30 de zile de la pronunțare. 13.3.2. Alte instanțe, precum Judecătoria Sectorului 3 București, Judecătoria Călărași, Judecătoria Oltenița, Judecătoria Cornetu, Judecătoria Buftea, Judecătoria Giurgiu, Judecătoria Bolintin-Vale, au considerat că hotărârea primei instanțe nu este supusă niciunei căi de atac, respectiv că este definitivă, fără a justifica în vreun fel considerentele pentru care au apreciat în acest fel. În acest sens s-au pronunțat Judecătoria Tecuci, Judecătoria Orăștie, Judecătoria Hațeg, Judecătoria Oltenița, Judecătoria Tulcea, Judecătoria Fălticeni, Judecătoria Babadag, Judecătoria Calafat, Judecătoria Târgu Bujor, Judecătoria Liești, Judecătoria Făgăraș, Judecătoria Rupea, Judecătoria Brad, Judecătoria Mediaș, Judecătoria Beiuș, Judecătoria Aleșd, Judecătoria Dorohoi, Judecătoria Săveni, Judecătoria Orșova și Judecătoria Motru. 13.3.3. Au fost identificate și hotărâri în care instanța nu a consemnat nimic în legătură cu calea de atac, în această situație fiind hotărâri pronunțate de Judecătoria Sectorului 2 București. V. Jurisprudența Curții Constituționale

Dispozițiile art. 58 din Legea nr. 215/2001 au făcut obiectul controlului de constituționalitate, Curtea Constituțională pronunțându-se, prin Decizia nr. 1.026 din 7 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 715 din 21 octombrie 2008, în sensul respingerii, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate invocate.

În decizie se reține că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 58 din Legea nr. 215/2001 a fost motivată în raport cu faptul că încalcă prevederile art. 16, art. 21, art. 24 și art. 53 din Constituția României, deoarece "legiuitorul nu a stabilit în niciun text de lege care este calea de atac ce poate fi exercitată împotriva sentinței de validare (a mandatului de primar) și nici nu prevede care ar fi această cale de atac". Datorită acestei lacune legislative, "practicienii au creat interpretări din cele mai diverse în ceea ce privește calea de atac, instanța competentă, constituirea completului și procedura ce trebuie aplicată". Totodată, se susține că interpretarea textului de lege de către instanțele de judecată determină o limitare a liberului acces la justiție și o îngrădire a dreptului de petiționare, fără să existe o dispoziție legală în acest sens.

Analizând excepția de neconstituționalitate, Curtea Constituțională a constatat că aceasta este inadmisibilă, întrucât autorul excepției își fundamentează critica de neconstituționalitate pe o pretinsă lacună legislativă, care, în opinia sa, generează diverse interpretări în rândul practicienilor și al instanțelor de judecată, fiind astfel încălcate principiul egalității în drepturi, accesul liber la justiție, dreptul la apărare și dreptul de petiționare. Or, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, în exercitarea controlului de constituționalitate, Curtea nu poate modifica sau completa prevederile supuse controlului. Instanța de contencios constituțional a statuat constant în jurisprudența sa în materie că nu poate da o altă formulare textelor de lege pe care le-ar considera nesatisfăcător redactate, nu își poate asuma rolul de a crea, de a abroga sau de a modifica o normă juridică spre a îndeplini rolul de "legislator pozitiv" și nici nu se poate substitui legiuitorului pentru adăugarea unor noi prevederi celor instituite. Mai mult, Curtea a constatat că, în realitate, autorul excepției critică modalitățile diferite în care instanțele de judecată interpretează și aplică textul de lege criticat, ceea ce nu poate constitui însă obiect al controlului de constituționalitate.

De asemenea, prin Decizia nr. 756 din 7 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 639 din 7 septembrie 2011, Curtea Constituțională, învestită cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 58 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, a respins, ca neîntemeiată, această excepție, constatând că autorul excepției nu critică lipsa reglementării exprese a căii de atac împotriva hotărârii de validare sau invalidare a alegerii primarului, ci își fundamentează critica de neconstituționalitate pe diversele interpretări ale instanțelor de judecată, care au respins cererile de intervenție în nume propriu și au validat alegerea primarului, fiind astfel încălcat accesul liber la justiție, în opinia autorului excepției. Or, Curtea a constatat că aceste susțineri reprezintă aspecte care țin de modalitățile în care instanțele de judecată interpretează și aplică textul de lege criticat, ceea ce nu poate constitui însă obiect al controlului de constituționalitate. VI. Punctul de vedere al Ministerului Public

Prin sesizarea înregistrată la data de 28 martie 2017, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a învederat că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 58 alin. (1) și art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, procedura de validare a alegerii primarului este o procedură necontencioasă și, în consecință, judecătorul desemnat se pronunță prin încheiere care poate fi atacată cu apel în termen de 30 de zile, în condițiile art. 534 alin. (3) și (4) din Codul de procedură civilă.

S-a avut în vedere faptul că cererea privind validarea primarului, prin particularitățile demersului judiciar în vederea rezolvării sale, are o natură necontencioasă, pentru următoarele motive: controlul din partea judecătorului desemnat de președintele instanței asupra condițiilor prevăzute de lege pentru validarea alegerii primarului este impus de lege; în această procedură, judecătorul desemnat nu tranșează asupra unui litigiu, nu rezolvă un diferend juridic, ci, pe baza dosarului ce i-a fost înaintat de biroul electoral de circumscripție, eventual, a actelor suplimentare a căror prezentare a fost dispusă de judecător, din oficiu, și (sau) a lămuririlor date de persoanele care au fost ascultate, potrivit art. 532 alin. (2) din Codul de procedură civilă, verifică îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege privitoare la: îndeplinirea condițiilor de eligibilitate, depunerea la Autoritatea Electorală Permanentă a raportului detaliat privind veniturile și cheltuielile electorale, împrejurarea că votarea și stabilirea rezultatului alegerilor nu s-au făcut prin fraudă electorală de natură a modifica atribuirea mandatului în circumscripția electorală.

Caracterul necontencios al procedurii de validare rezultă și dintr-un aspect de ordin formal ce ține de modalitatea în care legea prevede învestirea instanței. Judecătorul desemnat nu este învestit printr-o cerere, ci dosarul de validare este înaintat instanței în a cărei rază teritorială se află circumscripția electorală, de către biroul electoral de circumscripție, în condițiile art. 103 alin. (5) teza a II-a din Legea nr. 115/2015. În această situație, biroul electoral de circumscripție nu se înfățișează ca parte într-un litigiu, nu se află pe poziții antagonice cu persoana aleasă ca primar. De fapt, biroul electoral de circumscripție prezintă instanței doar o dare de seamă cu privire la rezultatul alegerilor, depunând procesul-verbal prevăzut de art. 103 alin. (1) și (2) din Legea nr. 115/2015, care cuprinde operațiunile electorale, centralizarea voturilor, constatarea rezultatului alegerilor, expunerea pe scurt a întâmpinărilor și contestațiilor formulate și a hotărârilor pronunțate. Revine judecătorului prevăzut de art. 58 din Legea nr. 215/2001 să efectueze controlul de legalitate sub aspectele arătate anterior.

Se mai apreciază că procedurii de validare a alegerii primarului nu îi sunt aplicabile regulile ordonanței președințiale, întrucât aceasta nu este o contestație, întâmpinare sau cerere prevăzută de Legea nr. 115/2015, chiar dacă acest act normativ, cu un evident caracter eclectic, după cum reiese din însăși titlul său, are ca obiect de reglementare, pe lângă alegerea autorităților administrației publice locale, și modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001.

În altă ordine de idei se mai arată că, în redactarea formei actuale a dispozițiilor art. 58 din Legea nr. 215/2001, legiuitorul s-a îndepărtat de concepția avută inițial la redactarea textului în forma republicată a legii în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007. Aceste dispoziții prevedeau că validarea se face de către judecătoria în raza căreia se află unitatea administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat de președintele instanței, cererea se judeca în ședință publică, fără citarea părților, iar hotărârea era supusă căilor de atac prevăzute în cadrul procedurii contencioase.

În consecință, tipul hotărârii pronunțate se va determina prin aplicarea dispozițiilor art. 533 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora, în materie necontencioasă, instanța se pronunță prin "încheiere", în raport cu toate împrejurările de fapt și de drept ale cauzei, chiar dacă nu au fost invocate în cerere sau pe parcursul procedurii. Această încheiere prezintă toate atributele unui act jurisdicțional și, potrivit art. 534 alin. (1) din Codul de procedură civilă, este executorie. Față de natura necontencioasă a procedurii și în temeiul art. 536 alin. (2) din Codul de procedură civilă se arată că devin aplicabile dispozițiile art. 534 alin. (2) teza I din cod, potrivit cărora încheierea pronunțată în materie necontencioasă este supusă "numai apelului".

Referitor la termenul de apel, în lipsa unor precizări exprese în cuprinsul legii speciale, se apreciază că acesta este termenul de drept comun, și anume termenul de 30 de zile, și curge de la pronunțare, pentru cei care au fost prezenți la ultima ședință de judecată, și de la comunicare, pentru cei care au lipsit, conform art. 534 alin. (3) din Codul procedură civilă. VII. Punctul de vedere al Colegiului de conducere al Curții de Apel București

Colegiul de conducere al Curții de Apel București a învederat că punctele de vedere ale instanțelor potrivit cărora hotărârile primei instanțe date în cererile având ca obiect validare alegere primar sunt încheieri susceptibile de a fi atacate cu apel în 30 de zile de la pronunțare, pentru cei care au fost prezenți la ultima ședință de judecată, și de la comunicare, pentru cei care au lipsit, sunt în acord cu litera și spiritul legii.

Astfel, s-au avut în vedere dispozițiile art. 58 din Legea nr. 215/2001: "(1) Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau orașul, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) și (11) din Legea nr. 334/2006, cu modificările și completările ulterioare. (2) Invalidarea alegerii primarului se poate pronunța în cazurile prevăzute la art. 31 alin. (4)".

Dispozițiile art. 31 alin. (4) din Legea nr. 215/2001, la care txtul face trimitere, au următoarea redactare: "(4) Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier numai în cazul în care se constată încălcarea condițiilor de eligibilitate sau dacă alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în condițiile Legii privind alegerea autorităților administrației publice locale, întrucât municipiul București are un anumit specific, determinat de modul său de organizare pe sectoare, Colegiul a avut în vedere și dispozițiile art. 79 din același act normativ, potrivit cărora: "(1) Sectoarele municipiului București au câte un primar și un viceprimar, iar municipiul București are un primar general și 2 viceprimari. (2) Validarea alegerii primarului general al municipiului București se face de președintele Tribunalului București, în condițiile prezentei legi".

Se apreciază că procedura de soluționare a acestor categorii de cereri este cea prevăzută de art. 527 și următoarele din Codul de procedură civilă, care reglementează "Procedura necontencioasă judiciară".

Cât privește tipul hotărârii judecătorești adoptate ca urmare a soluționării unei cereri având ca obiect validarea alegerii primarului sunt avute în vedere dispozițiile art. 533 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora; "Instanța se pronunță prin încheiere, în raport de toate împrejurările de fapt și de drept ale cauzei, chiar dacă nu au fost invocate în cerere sau pe parcursul procedurii", respectiv art. 534 din Codul de procedură civilă, care dispune în sensul că: "(1) Încheierea prin care se încuviințează cererea este executorie. (2) Încheierea prevăzută la alin. (1) este supusă numai apelului, cu excepția celei pronunțate de un complet al Înaltei Curți de Casație și Justiție, care este definitivă".

Așa fiind, instanța se va pronunța, potrivit art. 533-534 din Codul de procedură civilă, prin încheiere și nu prin sentință, de vreme ce, pentru astfel de cereri care se judecă în procedură necontencioasă, există dispoziție specială cu privire la tipul hotărârii judecătorești.

Totodată, așa cum dispune art. 534 din Codul de procedură civilă, încheierea prin care este admisă cererea de validare este executorie.

Cât privește calea de atac și termenul în care poate fi exercitată aceasta, respectiv momentul de la care se calculează termenul de declarare a căii de atac, se arată că legea specială - Legea nr. 215/2001 - nu prevede o dispoziție prin care să se interzică exercitarea unei căi de atac împotriva hotărârilor pronunțate în această materie.

Prin urmare, instanța se va pronunța printr-o încheiere supusă numai apelului, conform dreptului comun. În ceea ce privește termenul de apel și momentul de la care acesta curge, cartea a III-a care reglementează procedura necontencioasă judiciară din Codul de procedură civilă prevede dispoziții doar în privința momentului de la care se calculează termenul de apel, nu și în ceea ce privește durata acestuia. Astfel, potrivit art. 534 alin. (3) din Codul de procedură civilă, termenul de apel va curge de la pronunțare, pentru cei care au fost prezenți la ultima ședință de judecată, și de la comunicare, pentru cei care au lipsit.

Totodată, art. 534 alin. (4) din Codul de procedură civilă dispune în sensul că termenul de apel, pentru orice persoană interesată, chiar dacă nu a fost citată la soluționarea cererii, curge de la data la care a luat cunoștință de încheiere, dar nu mai târziu de un an de la data pronunțării.

Cum dispozițiile art. 527-535 din Codul de procedură civilă referitoare la procedura necontencioasă se completează, potrivit art. 536 din același act normativ, cu dispozițiile de procedură contencioasă, se consideră că termenul de apel este de 30 zile, astfel cum este reglementat în art. 468 alin. (1) din Codul de procedură civilă, și curge de la momentele arătate mai sus. VIII. Raportul asupra recursurilor în interesul legii

Prin raportul întocmit de judecătorii-raportori desemnați, conform art. 516 alin. (5) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea art. 58 și art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, hotărârile primei instanțe pronunțate în cauzele având ca obiect validarea sau invalidarea alegerii primarilor sunt încheieri, executorii, susceptibile de a fi atacate cu apel în 30 de zile, în condițiile art. 534 alin. (3) și (4) din Codul de procedură civilă. IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

Analizând recursurile în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și problema de drept ce se solicită a fi dezlegată, se rețin următoarele:

Verificând regularitatea învestirii, prin prisma dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, se constată că această condiție legală este îndeplinită în ceea ce îi privește pe titularii sesizării.

Este îndeplinită și condiția privind respectarea cerințelor de ordin formal prescrise de prevederile art. 515 din Codul de procedură civilă, date fiind anexele memoriilor de recurs în interesul legii din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul tuturor curților de apel din țară, astfel cum s-a menționat anterior, fiind ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive (dacă litigiul s-a judecat potrivit Codului de procedură civilă adoptat prin Legea nr. 134/2010), precum și prin hotărâri judecătorești irevocabile (dacă judecata s-a desfășurat în baza dispozițiilor Codului de procedură civilă de la 1865).

Obiectul recursurilor în interesul legii se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, și anume privește probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești.

În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție este învestită, prin promovarea prezentelor recursuri în interesul legii, cu solicitarea de a stabili tipul hotărârii judecătorești, modul de executare și căile de atac ce pot fi exercitate împotriva hotărârilor judecătorești pronunțate în cauze care au ca obiect validarea sau invalidarea alegerii primarilor, pronunțate în temeiul dispozițiilor art. 58 și art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

În ceea ce privește tipul hotărârii judecătorești pronunțate într-o astfel de cauză se consideră că sunt aplicabile prevederile din Codul de procedură civilă care reglementează procedura necontencioasă judiciară, plecând de la ipoteza că cererile de validare a mandatului de primar sunt cereri pentru soluționarea cărora este nevoie de intervenția instanței, fără, însă, a se urmări stabilirea unui drept potrivnic față de o altă persoană.

Procedura necontencioasă cuprinde normele care reglementează activitatea instanțelor judecătorești și a altor organe prin care se rezolvă cereri care nu urmăresc stabilirea unui drept potrivnic față de o altă persoană. Procedura necontencioasă se caracterizează, comparativ cu procedura contencioasă, prin lipsa unui litigiu, deci prin inexistența unui conflict de interese. Tocmai de aceea mai este denumită și procedura grațioasă sau voluntară.

Codul de procedură civilă cuprinde reglementări cu privire la procedura necontencioasă judiciară în cartea a III-a intitulată "Procedura necontencioasă judiciară".

Potrivit art. 527 din Codul de procedură civilă, cererile pentru soluționarea cărora este nevoie de intervenția instanței, fără însă a se tinde la stabilirea unui drept potrivnic față de o altă persoană, sunt supuse dispozițiilor acestei cărți.

Articolele 527-540 din Codul de procedură civilă conțin reglementările cu caracter general aplicabile procedurii necontencioase judiciare. Dispozițiile respective se completează cu cele de procedură contencioasă, în măsura în care acestea din urmă nu sunt potrivnice naturii necontencioase a cererii deduse judecății.

Potrivit prevederilor art. 533 din Codul de procedură civilă, cererea formulată în materie necontencioasă se soluționează printr-o încheiere (cu excepția cazului în care, pentru o anumită materie, o normă specială ar stabili altfel).

Încheierea pronunțată în materie necontencioasă este, de regulă, constitutivă de drepturi, instanța fiind chemată să se pronunțe asupra unei situații juridice noi, luând măsuri pentru viitor.

Dispozițiile art. 58 din Legea nr. 215/2001 supuse analizei prezentelor recursuri în interesul legii prevăd: "(1) Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau orașul, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei, după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) și (11) din Legea nr. 334/2006, cu modificările și completările ulterioare. (2) Invalidarea alegerii primarului se poate pronunța în cazurile prevăzute la art. 31 alin. (4)."

Art. 59 alin. (2) din aceeași lege dispune: "În caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile de la data invalidării sau, după caz, de la data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești, în condițiile legii".

Art. 31 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 prevede: "(4) Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier numai în cazul în care se constată încălcarea condițiilor de eligibilitate sau dacă alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în condițiile Legii privind alegerea autorităților administrației publice locale".

Și Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali conține reglementări privind validarea mandatelor de consilieri locali, consilieri județeni, având ca obiect de reglementare "regimul alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale - consilii locale, consilii județene, primari și președinți ai consiliilor județene".

În ceea ce privește validarea mandatelor, acest act normativ face trimitere expresă la dispozițiile Legii nr. 215/2001, dispozițiile art. 103 alin. (5) fiind edificatoare în acest sens: "Un exemplar al procesului-verbal pentru consiliul local, pentru consiliul județean, respectiv pentru Consiliul General al Municipiului București, împreună cu întâmpinările, contestațiile și procesele-verbale primite de la birourile electorale ale secțiilor de votare, formând câte un dosar, sigilat și semnat de președinte și de membrii biroului electoral de circumscripție, se înaintează consiliului local, respectiv consiliului județean sau, după caz, Consiliului General al Municipiului București, în vederea validării mandatelor, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare."

Pentru primar, dosarul format potrivit prezentului alineat se înaintează, sub paza personalului structurilor Ministerului Afacerilor Interne, în cel mult 48 de ore, la judecătoria în a cărei rază teritorială se află circumscripția electorală pentru care au avut loc alegeri, iar, în cazul primarului general al municipiului București, la Tribunalul București, în vederea validării mandatelor, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, se apreciază că nu pot fi aplicabile reglementările cuprinse în art. 122 din Legea nr. 115/2015 care dispun: " (1) Judecarea de către instanță a întâmpinărilor, contestațiilor și a oricăror altor cereri prevăzute de prezenta lege se face potrivit regulilor stabilite de lege pentru ordonanța președințială, cu participarea obligatorie a procurorului. (2) Împotriva hotărârilor definitive, pronunțate de instanțele judecătorești potrivit prezentei legi, nu există cale de atac", respectiv art. 123 din același act care prevede că termenele pe zile, prevăzute de prezenta lege, se calculează din ziua când încep să curgă până, inclusiv, în ziua în care se împlinesc, chiar dacă acestea nu sunt zile lucrătoare; termenele pe ore prevăzute de prezenta lege încep să curgă de la ora 0,00 a zilei următoare.

Art. 58 din Legea nr. 215/2001 face referire la art. 31 alin. (4) din același act normativ doar cu privire la cazurile în care poate fi invalidată alegerea unui primar, însă nu se referă și la dispozițiile ulterioare cuprinse în art. 311 din actul normativ invocat, chiar dacă acesta prevede o procedură de soluționare a unor cereri de validare: "(1) Hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacată de cei interesați la instanța de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare sau, în cazul celor absenți de la ședință, de la comunicare. (2) Instanța de contencios administrativ se pronunță în cel mult 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă".

Această procedură poate fi aplicată doar în cazurile speciale reglementate de legiuitor, respectiv, în situația validării sau invalidării mandatelor consilierilor locali, neputând fi extinsă cererilor având ca obiect validarea mandatelor de primar.

Un argument în sprijinul acestei constatări îl constituie și redactarea formei actuale a dispozițiilor art. 58 din Legea nr. 215/2001, comparativ cu forma acestui articol din varianta republicată a legii în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007.

Astfel, conform art. 58 din Legea nr. 215/2001 în forma existentă în 2007, anterioară modificărilor ce au operat succesiv prin Ordonanțele de urgență ale Guvernului nr. 20/2008 și nr. 66/2008, validarea mandatului primarului era supusă prevederilor art. 30 alin. (1) - (5) privind validarea alegerii consilierilor, care se aplicau în mod corespunzător. În aceste texte de lege se menționa că validarea se realizează de către judecătoria în raza căreia se află unitatea administrativ- teritorială, de către un judecător desemnat de președintele instanței, că respectiva cerere se judeca în ședință publică, fără citarea părților, iar hotărârea era supusă căilor de atac prevăzute în cadrul procedurii contencioase. Prin art. III pct. 5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2008 s-a înlocuit prevederea referitoare la judecarea cererii în ședință publică cu cea privind judecata în camera de consiliu și nu se mai indică expres că este incidentă procedura contencioasă în privința căilor de atac.

De asemenea, validarea/invalidarea mandatelor consilierilor locali revine în competența unei comisii de validare alcătuită din 3-5 consilieri, în conformitate cu art. 31 alin. (2) - (4) din Legea nr. 215/2001, astfel cum a fost modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2008. Potrivit art. 311 din lege, aceste hotărâri pot fi atacate de cei interesați la instanța de contencios administrativ.

Pe de o parte, textele de lege evocate mai sus din Legea nr. 215/2001 nu reglementează procedura de judecată a cererilor privind validarea mandatelor de primar, prevăzând doar instanța competentă să soluționeze cauzele cu un asemenea obiect, precum și faptul că acestea se judecă în camera de consiliu.

Pe de altă parte, abordarea diferită a procedurii de validare a alegerii primarului de cea a alegerii consilierilor locali și indicarea expresă de către legiuitor a controlului pe calea contenciosului administrativ în ceea ce privește alegerea consilierilor denotă în mod clar intenția de a atribui un caracter necontencios procedurii judiciare a validării primarului, prin verificarea îndeplinirii unor condiții de legalitate.

De aceea, se impune analiza condițiilor impuse de Codul de procedură civilă pentru ca o astfel o cerere, de validare sau invalidare a mandatelor de primar, să poată fi circumscrisă procedurii necontencioase.

Pentru a se încadra în domeniul de aplicare al procedurii necontencioase judiciare, o cerere trebuie să îndeplinească două condiții, una pozitivă, alta negativă, și anume: a) să presupună intervenția instanței, prin exercitarea unui control din partea judecătorului asupra unor acte sau operațiuni producătoare de efecte juridice (condiție pozitivă subsumată doctrinar conceptului de tutelă judecătorească); b) să nu urmărească stabilirea unui drept potrivnic față de o altă persoană (condiție negativă).

Condiția pozitivă este îndeplinită doar atunci când necesitatea intervenției instanței pentru soluționarea cererii are o bază legală.

Condiția negativă este îndeplinită atunci când nu există un diferend de natură juridică cu o altă persoană, în legătură cu măsurile ce se cer a fi luate în procedura necontencioasă.

Stabilirea caracterului necontencios ori contencios al unei cereri se realizează prin raportare la cerințele menționate, și nu prin raportare la unele aspecte procedurale, cum ar fi citarea ori necitarea părților.

De asemenea, nu poate constitui un criteriu esențial de diferențiere a actului grațios de cel contencios desfășurarea lucrărilor în camera de consiliu, argumentul nefiind unul solid, câtă vreme există și jurisdicții contencioase care se desfășoară în camera de consiliu.

În sensul art. 527 din Codul de procedură civilă, prin intervenția instanței se înțelege intervenția judecătorului, iar prin stabilirea unui drept potrivnic se înțelege afirmarea unei pretenții juridice față de o altă persoană.

În cadrul procedurii de validare îi incumbă judecătorului desemnat verificarea unor condiții de fond și de formă ale alegerii primarului, ceea ce dă expresie unui control juridic de legalitate, cu efecte constitutive, atât în cazul pronunțării unei soluții de validare, cât și în cazul pronunțării unei soluții de invalidare a respectivului mandat. Biroul Electoral Central este entitatea care rezolvă chestiunile litigioase referitoare la votare și stabilirea rezultatului votării prin fraudă electorală, nu judecătorul desemnat în procedura de validare conform art. 58 din Legea nr. 215/2001.

Natura necontencioasă a procedurii de validare a mandatului de primar derivă și din modalitatea în care legea reglementează învestirea instanței, dosarul de validare fiind înaintat instanței în a cărei rază teritorială se află circumscripția electorală, de către biroul electoral de circumscripție. Biroul electoral de circumscripție nu se înfățișează ca parte într-un litigiu, neavând o situație contradictorie cu persoana aleasă ca primar.

Așadar, absența litigiului, care este de esența procedurii necontencioase, se verifică și în situația ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii.

Revine deci judecătorului prevăzut de art. 58 din Legea nr. 215/2001 să efectueze verificările subsumate controlului de legalitate sub aspectele arătate anterior, aceasta dispunând validarea alegerii primarului, când constată îndeplinirea condițiilor legale, sau invalidarea mandatului acestuia, atunci când constată neîndeplinirea uneia sau mai multor condiții prevăzute de lege.

Cum cererea de validare a alegerii primarului presupune intervenția instanței de judecată, conform dispozițiilor legale ce dispun în sensul că "validarea alegerii primarului se face de un judecător", și cum nu există în astfel de cazuri un diferend de natura juridică cu alte persoane, rezultă fără dubiu că aceasta este o cerere care, prin specificul demersului judiciar în vederea rezolvării sale, se circumscrie procedurii necontencioase.

Rezultă, așadar, că procedura de validare a mandatelor de primar are caracter necontencios. De asemenea, pentru că Legea nr. 215/2001 nu are prevederi derogatorii de la dispozițiile cărții a III-a a Codului de procedură civilă vor fi incidente, în completare, prevederile generale din materia necontencioasă a Codului de procedură civilă.

Așadar, instanța se va pronunța, potrivit art. 533-534 din Codul de procedură civilă, prin încheiere și nu prin sentință, pentru astfel de cereri care se judecă în procedură necontencioasă existând o prevedere specială cu privire la tipul hotărârii judecătorești.

În ceea ce privește modul de executare, potrivit dispozițiilor incidente din materia procedurii necontencioase, art. 534 alin. (1) din Codul de procedură civilă, se consideră că încheierea prin care se încuviințează cererea în această materie este executorie de drept.

Așadar, încheierea prin care se încuviințează cererea de validare a mandatului de primar, întrunind elementele unui act jurisdicțional, este executorie, în sensul că nici termenul de apel și nici apelul declarat în termen nu suspendă executarea hotărârii, cum se întâmplă, de regulă, în procedura contencioasă.

Practic, măsura dispusă de instanță prin încheiere produce efecte, chiar dacă hotărârea este atacată cu apel.

Dispozițiile speciale înscrise în art. 534 din Codul de procedură civilă sunt pe deplin aplicabile și în privința căii de atac exercitate împotriva încheierilor prin care se dispune validarea sau invalidarea mandatelor de primar.

Se are în vedere, în primul rând, că legea specială - Legea nr. 215/2001 - nu prevede nicio reglementare prin care să se interzică exercitarea unei căi de atac împotriva hotărârilor pronunțate în această materie. Și Curtea Constituțională a reținut că, în cazul primarilor, legiuitorul nu a prevăzut expres în Legea nr. 215/2001 o cale de atac împotriva hotărârii de validare sau invalidare a alegerii acestor