Decizia nr. 8 din 15 mai 2017

Articolul 514 din Codul de procedură civilă stipulează următoarele: „Pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti. II. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Sesizarea s-a făcut de către Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti şi de către Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ataşându-se, în dovedirea practicii neunitare, jurisprudenţa curţilor de apel.

Problema de drept care a generat practică neunitară vizează „tipul hotărârii judecătoreşti, modul de executare şi căile de atac ce pot fi exercitate împotriva hotărârilor judecătoreşti pronunţate în cauze care au ca obiect validarea sau invalidarea alegerii primarilor, pronunţate în temeiul dispoziţiilor art. 58 şi art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală”. III. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unui recurs în interesul legii

Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 215/2001: ” Art. 58. – (1) Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desfăşurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau oraşul, de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei, după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 334/2006, cu modificările şi completările ulterioare. (2) Invalidarea alegerii primarului se poate pronunţa în cazurile prevăzute la art. 31 alin. (4).” Art. 59. – „(2) În caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile de la data invalidării sau, după caz, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti, în condiţiile legii.” IV. Orientările jurisprudenţiale divergente

Obiectul sesizării În practica instanţelor din raza Curţii de Apel Bucureşti, dar şi a instanţelor naţionale, interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 58 si art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 nu se realizează unitar, instanţele pronunţându-se diferit asupra cererilor având ca temei aceste dispoziţii legale, unele dintre ele soluţionând asemenea cereri prin încheiere, altele prin sentinţă.

Hotărârea astfel pronunţată, în accepţiunea unor instanţe, este executorie, iar, pentru altele, nu este executorie.

De asemenea, unele instanţe au considerat hotărârile pronunţate ca fiind definitive, respectiv nesupuse niciunei căi de atac, iar altele le-au considerat atacabile cu apel.

Cât priveşte termenul de exercitare a căii de atac, unele instanţe au indicat în dispozitivul hotărârilor pronunţate termenul de apel de 5 zile de la pronunţare pentru cei prezenţi şi de la comunicare pentru cei absenţi, iar altele, termenul de 30 de zile de la pronunţare sau comunicare.

Aceste soluţii au conturat existenţa unei practici neunitare în raza Curţii de Apel Bucureşti şi au condus la pronunţarea unor hotărâri diferite, în funcţie de opinia adoptată. De asemenea, în practica instanţelor de judecată la nivel naţional s-au identificat două tipuri de hotărâri pronunţate în procedura de validare a alegerii primarului, unele instanţe soluţionând cauzele prin încheieri, altele prin sentinţe.

Referitor la calea de atac ce poate fi exercitată împotriva hotărârilor pronunţate în procedura prevăzută de art. 58 din Legea nr. 215/2001, în practica judiciară, s-au cristalizat două orientări.

Într-o primă orientare s-a considerat că hotărârile pronunţate în această procedură pot fi atacate cu apel. În unele dintre hotărâri s-a arătat că dispoziţiile art. 58 din Legea nr. 215/2001 se completează cu prevederile art. 534 alin. (2) din Codul de procedură civilă, având în vedere caracterul necontencios al cererii şi faptul că legea specială nu prevede o altă cale de atac.

Dimpotrivă, alte instanţe au considerat că hotărârile pronunţate în aceeaşi procedură nu sunt supuse niciunei căi de atac, acest aspect rezultând, în general, din partea dispozitivă a hotărârilor examinate în care se menţionează „fără cale de atac” ori, după caz, este menţionat caracterul definitiv al acestora.

Orientările jurisprudenţiale diferite s-au conturat după cum urmează: 13.1. În ce priveşte tipul hotărârii judecătoreşti 13.1.1. Tribunalul Bucureşti – Secţia a IV-a civilă, Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti, Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti, Judecătoria Sectorului 5 Bucureşti, Judecătoria Urziceni, Judecătoria Slobozia, Judecătoria Cornetu, Judecătoria Buftea, Judecătoria Roşiorii de Vede, Judecătoria Zimnicea şi unele complete de la Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti s-au pronunţat asupra cererilor de validare a alegerii primarului prin încheiere, motivat de faptul că sunt incidente dispoziţiile referitoare la procedura necontencioasă, art. 533 din Codul de procedură civilă, respectiv art. 336 din Codul de procedură civilă de la 1865, ambele texte de lege stabilind că instanţa se pronunţă prin încheiere. În acelaşi sens s-au pronunţat Judecătoria Pogoanele, Judecătoria Zărneşti, Judecătoria Râmnicu Vâlcea, Judecătoria Piteşti, Judecătoria Curtea de Argeş, Judecătoria Brăila, Judecătoria Făget, Judecătoria Reşiţa, Judecătoria Caransebeş, Judecătoria Oraviţa, Judecătoria Agnita, Judecătoria Mediaş, Judecătoria Rădăuţi, Judecătoria Orşova, Judecătoria Târgu Jiu, Judecătoria Mangalia, Judecătoria Medgidia şi Judecătoria Tulcea. 13.1.2. Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti, Judecătoria Călăraşi, Judecătoria Lehliu-Gară, Judecătoria Olteniţa, Judecătoria Giurgiu, Judecătoria Bolintin-Vale, Judecătoria Turnu Măgurele, Judecătoria Videle, Judecătoria Zimnicea, Judecătoria Alexandria şi unele complete de la Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti s-au pronunţat asupra cererilor de validare a alegerii primarului prin sentinţă. Principalul argument în acest sens a fost reprezentat de faptul că Legea nr. 215/2001 nu conţine nicio dispoziţie specială privind tipul actului prin care instanţa se dezînvesteşte de soluţionarea cererii de validare a alegerii primarului, astfel că devine aplicabilă regula generală, respectiv instanţa pronunţă o sentinţă, potrivit art. 424 din Codul de procedură civilă. S-a mai argumentat că, faţă de exprimarea folosită de legiuitor în cuprinsul art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, şi anume „de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti”, legiuitorul a avut în vedere pronunţarea unei sentinţe şi nu a unei încheieri specifice materiei necontencioase. Un alt argument a fost dedus din interpretarea art. 122 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, conform căruia: ” (1) Judecarea de către instanţă a întâmpinărilor, contestaţiilor şi a oricăror altor cereri prevăzute de prezenta lege se face potrivit regulilor stabilite de lege pentru ordonanţa preşedinţială, cu participarea obligatorie a procurorului. (2) Împotriva hotărârilor definitive, pronunţate de instanţele judecătoreşti potrivit prezentei legi, nu există cale de atac”. Astfel, au fost luate în considerare aceste dispoziţii care fac trimitere la ordonanţa preşedinţială, în care instanţa se pronunţă prin sentinţă, coroborat cu faptul că Legea nr. 115/2001 reglementează regimul alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale, consilii locale, consilii judeţene, primari şi preşedinţi ai consiliilor judeţene, deducând, astfel, un obiect comun de reglementare, ceea ce ar conduce la o similitudine în ceea ce priveşte tipul hotărârii pronunţate. Prin sentinţe s-au pronunţat şi Judecătoria Avrig, Judecătoria Deva, Judecătoria Bârlad, Judecătoria Sibiu, Judecătoria Petroşani, Judecătoria Suceava, Judecătoria Corabia, Judecătoria Tulcea, Judecătoria Galaţi, Judecătoria Focşani, Judecătoria Oradea, Judecătoria Baia Mare şi Judecătoria Medgidia. 13.1.3 Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a pronunţat hotărâri în cereri având ca obiect validare alegere primar fără a nominaliza denumirea acesteia, menţionând doar „hotărâre”. 13.2. În ce priveşte modul de executare a hotărârilor pronunţate 13.2.1. Tribunalul Bucureşti – Secţia a IV-a civilă, Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti, Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti, Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti, Judecătoria Sectorului 5 Bucureşti, Judecătoria Călăraşi, Judecătoria Lehliu-Gară, Judecătoria Urziceni, Judecătoria Slobozia, Judecătoria Roşiorii de Vede, Judecătoria Videle şi unele complete de la Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, respectiv de la Judecătoria Zimnicea au consemnat în mod explicit că hotărârile pronunţate în cererile având ca obiect validare alegere primar sunt executorii, independent de faptul că acestea au fost denumite încheieri, sentinţe sau doar hotărâre, argumentul primordial decurgând din dispoziţiile care reglementează procedura necontencioasă şi care menţionează explicit în art. 534 din Codul de procedură civilă faptul că soluţia primei instanţe este executorie, respectiv din reglementarea ordonanţei preşedinţiale, pentru instanţele care au considerat că aceste dispoziţii speciale sunt aplicabile. 13.2.2. Alte instanţe, precum Judecătoria Călăraşi, Judecătoria Olteniţa, Judecătoria Cornetu, Judecătoria Bolintin-Vale, Judecătoria Turnu Măgurele, Judecătoria Slobozia, unele complete de la Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, respectiv de la Judecătoria Zimnicea nu au consemnat nimic în legătură cu modul de executare a hotărârii pronunţate, respectiv dacă acestea sunt sau nu executorii. Acestea nu au considerat util a face vreo menţiune, de vreme ce fie au soluţionat în baza dispoziţiilor speciale care reglementează procedura necontencioasă, respectiv ordonanţă preşedinţială, fie au pronunţat soluţii apreciate ca fiind fără cale de atac – şi, prin urmare, definitive şi executorii. 13.3. Cu referire la calea de atac împotriva hotărârii primei instanţe 13.3.1. Tribunalul Bucureşti – Secţia a IV-a civilă, Tribunalul Ilfov, Tribunalul Teleorman, Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti, Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti, Judecătoria Sectorului 5 Bucureşti, Judecătoria Călăraşi, Judecătoria Lehliu-Gară, Judecătoria Urziceni, Judecătoria Slobozia, Judecătoria Roşiorii de Vede, Judecătoria Turnu Măgurele, Judecătoria Videle, Judecătoria Zimnicea, Judecătoria Alexandria au considerat că hotărârea primei instanţe se atacă cu apel fie în termen de 5 zile de la pronunţare sau comunicare, fie în termen de 30 de zile de la pronunţare sau comunicare, respectiv de la data la care s-a luat cunoştinţă de hotărâre, dar nu mai târziu de un an de la data pronunţării. Aceste instanţe au considerat că hotărârile pronunţate se atacă cu apel, potrivit dispoziţiilor reglementate la procedura necontencioasă, respectiv cele privind ordonanţa preşedinţială sau dispoziţiile prevăzute de art. 311 din Legea nr. 215/2001, ori au apreciat că sunt incidente dispoziţiile de drept comun. Termenul de declarare a căii de atac de 5 zile a fost preluat de la ordonanţa preşedinţială, în alte cazuri apreciindu-se că este termenul general de 30 de zile, în lipsa unei dispoziţii speciale contrare. În acest sens s-au pronunţat şi Judecătoria Brăila, Judecătoria Piteşti, Judecătoria Curtea de Argeş, Judecătoria Reghin, Judecătoria Pogoanele, Judecătoria Agnita, Judecătoria Sălişte, Judecătoria Deva, Judecătoria Sibiu, Judecătoria Salonta, Judecătoria Hunedoara, Judecătoria Făget, Judecătoria Caransebeş, Judecătoria Reşiţa, Judecătoria Oraviţa, Judecătoria Rădăuţi, Judecătoria Mangalia şi Judecătoria Medgidia. În ceea ce priveşte momentul de la care curge termenul pentru exercitarea căii de atac s-a considerat, în unele cazuri, că este cel prevăzut de procedura necontencioasă, în alte cazuri, că este cel reglementat pentru ordonanţa preşedinţială sau au fost considerate incidente dispoziţiile de drept comun. În alte cazuri au fost pronunţate şi hotărâri în care s-a făcut o combinaţie între dispoziţiile legale, menţionându-se un termen de declarare a căii de atac de 30 de zile de la pronunţare. 13.3.2. Alte instanţe, precum Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti, Judecătoria Călăraşi, Judecătoria Olteniţa, Judecătoria Cornetu, Judecătoria Buftea, Judecătoria Giurgiu, Judecătoria Bolintin-Vale, au considerat că hotărârea primei instanţe nu este supusă niciunei căi de atac, respectiv că este definitivă, fără a justifica în vreun fel considerentele pentru care au apreciat în acest fel. În acest sens s-au pronunţat Judecătoria Tecuci, Judecătoria Orăştie, Judecătoria Haţeg, Judecătoria Olteniţa, Judecătoria Tulcea, Judecătoria Fălticeni, Judecătoria Babadag, Judecătoria Calafat, Judecătoria Târgu Bujor, Judecătoria Lieşti, Judecătoria Făgăraş, Judecătoria Rupea, Judecătoria Brad, Judecătoria Mediaş, Judecătoria Beiuş, Judecătoria Aleşd, Judecătoria Dorohoi, Judecătoria Săveni, Judecătoria Orşova şi Judecătoria Motru. 13.3.3. Au fost identificate şi hotărâri în care instanţa nu a consemnat nimic în legătură cu calea de atac, în această situaţie fiind hotărâri pronunţate de Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti. V. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Dispoziţiile art. 58 din Legea nr. 215/2001 au făcut obiectul controlului de constituţionalitate, Curtea Constituţională pronunţându-se, prin Decizia nr. 1.026 din 7 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 715 din 21 octombrie 2008, în sensul respingerii, ca inadmisibilă, a excepţiei de neconstituţionalitate invocate.

În decizie se reţine că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 58 din Legea nr. 215/2001 a fost motivată în raport cu faptul că încalcă prevederile art. 16, art. 21, art. 24 şi art. 53 din Constituţia României, deoarece „legiuitorul nu a stabilit în niciun text de lege care este calea de atac ce poate fi exercitată împotriva sentinţei de validare (a mandatului de primar) şi nici nu prevede care ar fi această cale de atac”. Datorită acestei lacune legislative, „practicienii au creat interpretări din cele mai diverse în ceea ce priveşte calea de atac, instanţa competentă, constituirea completului şi procedura ce trebuie aplicată”. Totodată, se susţine că interpretarea textului de lege de către instanţele de judecată determină o limitare a liberului acces la justiţie şi o îngrădire a dreptului de petiţionare, fără să existe o dispoziţie legală în acest sens.

Analizând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a constatat că aceasta este inadmisibilă, întrucât autorul excepţiei îşi fundamentează critica de neconstituţionalitate pe o pretinsă lacună legislativă, care, în opinia sa, generează diverse interpretări în rândul practicienilor şi al instanţelor de judecată, fiind astfel încălcate principiul egalităţii în drepturi, accesul liber la justiţie, dreptul la apărare şi dreptul de petiţionare. Or, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, în exercitarea controlului de constituţionalitate, Curtea nu poate modifica sau completa prevederile supuse controlului. Instanţa de contencios constituţional a statuat constant în jurisprudenţa sa în materie că nu poate da o altă formulare textelor de lege pe care le-ar considera nesatisfăcător redactate, nu îşi poate asuma rolul de a crea, de a abroga sau de a modifica o normă juridică spre a îndeplini rolul de „legislator pozitiv” şi nici nu se poate substitui legiuitorului pentru adăugarea unor noi prevederi celor instituite. Mai mult, Curtea a constatat că, în realitate, autorul excepţiei critică modalităţile diferite în care instanţele de judecată interpretează şi aplică textul de lege criticat, ceea ce nu poate constitui însă obiect al controlului de constituţionalitate.

De asemenea, prin Decizia nr. 756 din 7 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 639 din 7 septembrie 2011, Curtea Constituţională, învestită cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 58 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, a respins, ca neîntemeiată, această excepţie, constatând că autorul excepţiei nu critică lipsa reglementării exprese a căii de atac împotriva hotărârii de validare sau invalidare a alegerii primarului, ci îşi fundamentează critica de neconstituţionalitate pe diversele interpretări ale instanţelor de judecată, care au respins cererile de intervenţie în nume propriu şi au validat alegerea primarului, fiind astfel încălcat accesul liber la justiţie, în opinia autorului excepţiei. Or, Curtea a constatat că aceste susţineri reprezintă aspecte care ţin de modalităţile în care instanţele de judecată interpretează şi aplică textul de lege criticat, ceea ce nu poate constitui însă obiect al controlului de constituţionalitate. VI. Punctul de vedere al Ministerului Public

Prin sesizarea înregistrată la data de 28 martie 2017, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a învederat că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 58 alin. (1) şi art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, procedura de validare a alegerii primarului este o procedură necontencioasă şi, în consecinţă, judecătorul desemnat se pronunţă prin încheiere care poate fi atacată cu apel în termen de 30 de zile, în condiţiile art. 534 alin. (3) şi (4) din Codul de procedură civilă.

S-a avut în vedere faptul că cererea privind validarea primarului, prin particularităţile demersului judiciar în vederea rezolvării sale, are o natură necontencioasă, pentru următoarele motive: controlul din partea judecătorului desemnat de preşedintele instanţei asupra condiţiilor prevăzute de lege pentru validarea alegerii primarului este impus de lege; în această procedură, judecătorul desemnat nu tranşează asupra unui litigiu, nu rezolvă un diferend juridic, ci, pe baza dosarului ce i-a fost înaintat de biroul electoral de circumscripţie, eventual, a actelor suplimentare a căror prezentare a fost dispusă de judecător, din oficiu, şi (sau) a lămuririlor date de persoanele care au fost ascultate, potrivit art. 532 alin. (2) din Codul de procedură civilă, verifică îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege privitoare la: îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate, depunerea la Autoritatea Electorală Permanentă a raportului detaliat privind veniturile şi cheltuielile electorale, împrejurarea că votarea şi stabilirea rezultatului alegerilor nu s-au făcut prin fraudă electorală de natură a modifica atribuirea mandatului în circumscripţia electorală.

Caracterul necontencios al procedurii de validare rezultă şi dintr-un aspect de ordin formal ce ţine de modalitatea în care legea prevede învestirea instanţei. Judecătorul desemnat nu este învestit printr-o cerere, ci dosarul de validare este înaintat instanţei în a cărei rază teritorială se află circumscripţia electorală, de către biroul electoral de circumscripţie, în condiţiile art. 103 alin. (5) teza a II-a din Legea nr. 115/2015. În această situaţie, biroul electoral de circumscripţie nu se înfăţişează ca parte într-un litigiu, nu se află pe poziţii antagonice cu persoana aleasă ca primar. De fapt, biroul electoral de circumscripţie prezintă instanţei doar o dare de seamă cu privire la rezultatul alegerilor, depunând procesul-verbal prevăzut de art. 103 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 115/2015, care cuprinde operaţiunile electorale, centralizarea voturilor, constatarea rezultatului alegerilor, expunerea pe scurt a întâmpinărilor şi contestaţiilor formulate şi a hotărârilor pronunţate. Revine judecătorului prevăzut de art. 58 din Legea nr. 215/2001 să efectueze controlul de legalitate sub aspectele arătate anterior.

Se mai apreciază că procedurii de validare a alegerii primarului nu îi sunt aplicabile regulile ordonanţei preşedinţiale, întrucât aceasta nu este o contestaţie, întâmpinare sau cerere prevăzută de Legea nr. 115/2015, chiar dacă acest act normativ, cu un evident caracter eclectic, după cum reiese din însăşi titlul său, are ca obiect de reglementare, pe lângă alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, şi modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001.

În altă ordine de idei se mai arată că, în redactarea formei actuale a dispoziţiilor art. 58 din Legea nr. 215/2001, legiuitorul s-a îndepărtat de concepţia avută iniţial la redactarea textului în forma republicată a legii în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007. Aceste dispoziţii prevedeau că validarea se face de către judecătoria în raza căreia se află unitatea administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat de preşedintele instanţei, cererea se judeca în şedinţă publică, fără citarea părţilor, iar hotărârea era supusă căilor de atac prevăzute în cadrul procedurii contencioase.

În consecinţă, tipul hotărârii pronunţate se va determina prin aplicarea dispoziţiilor art. 533 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora, în materie necontencioasă, instanţa se pronunţă prin „încheiere”, în raport cu toate împrejurările de fapt şi de drept ale cauzei, chiar dacă nu au fost invocate în cerere sau pe parcursul procedurii. Această încheiere prezintă toate atributele unui act jurisdicţional şi, potrivit art. 534 alin. (1) din Codul de procedură civilă, este executorie. Faţă de natura necontencioasă a procedurii şi în temeiul art. 536 alin. (2) din Codul de procedură civilă se arată că devin aplicabile dispoziţiile art. 534 alin. (2) teza I din cod, potrivit cărora încheierea pronunţată în materie necontencioasă este supusă „numai apelului”.

Referitor la termenul de apel, în lipsa unor precizări exprese în cuprinsul legii speciale, se apreciază că acesta este termenul de drept comun, şi anume termenul de 30 de zile, şi curge de la pronunţare, pentru cei care au fost prezenţi la ultima şedinţă de judecată, şi de la comunicare, pentru cei care au lipsit, conform art. 534 alin. (3) din Codul procedură civilă. VII. Punctul de vedere al Colegiului de conducere al Curţii de Apel Bucureşti

Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti a învederat că punctele de vedere ale instanţelor potrivit cărora hotărârile primei instanţe date în cererile având ca obiect validare alegere primar sunt încheieri susceptibile de a fi atacate cu apel în 30 de zile de la pronunţare, pentru cei care au fost prezenţi la ultima şedinţă de judecată, şi de la comunicare, pentru cei care au lipsit, sunt în acord cu litera şi spiritul legii.

Astfel, s-au avut în vedere dispoziţiile art. 58 din Legea nr. 215/2001: „(1) Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desfăşurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau oraşul, de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 334/2006, cu modificările şi completările ulterioare. (2) Invalidarea alegerii primarului se poate pronunţa în cazurile prevăzute la art. 31 alin. (4)”.

Dispoziţiile art. 31 alin. (4) din Legea nr. 215/2001, la care txtul face trimitere, au următoarea redactare: „(4) Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier numai în cazul în care se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în condiţiile Legii privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, întrucât municipiul Bucureşti are un anumit specific, determinat de modul său de organizare pe sectoare, Colegiul a avut în vedere şi dispoziţiile art. 79 din acelaşi act normativ, potrivit cărora: „(1) Sectoarele municipiului Bucureşti au câte un primar şi un viceprimar, iar municipiul Bucureşti are un primar general şi 2 viceprimari. (2) Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucureşti se face de preşedintele Tribunalului Bucureşti, în condiţiile prezentei legi”.

Se apreciază că procedura de soluţionare a acestor categorii de cereri este cea prevăzută de art. 527 şi următoarele din Codul de procedură civilă, care reglementează „Procedura necontencioasă judiciară”.

Cât priveşte tipul hotărârii judecătoreşti adoptate ca urmare a soluţionării unei cereri având ca obiect validarea alegerii primarului sunt avute în vedere dispoziţiile art. 533 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora; „Instanţa se pronunţă prin încheiere, în raport de toate împrejurările de fapt şi de drept ale cauzei, chiar dacă nu au fost invocate în cerere sau pe parcursul procedurii”, respectiv art. 534 din Codul de procedură civilă, care dispune în sensul că: „(1) Încheierea prin care se încuviinţează cererea este executorie. (2) Încheierea prevăzută la alin. (1) este supusă numai apelului, cu excepţia celei pronunţate de un complet al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care este definitivă”.

Aşa fiind, instanţa se va pronunţa, potrivit art. 533-534 din Codul de procedură civilă, prin încheiere şi nu prin sentinţă, de vreme ce, pentru astfel de cereri care se judecă în procedură necontencioasă, există dispoziţie specială cu privire la tipul hotărârii judecătoreşti.

Totodată, aşa cum dispune art. 534 din Codul de procedură civilă, încheierea prin care este admisă cererea de validare este executorie.

Cât priveşte calea de atac şi termenul în care poate fi exercitată aceasta, respectiv momentul de la care se calculează termenul de declarare a căii de atac, se arată că legea specială – Legea nr. 215/2001 – nu prevede o dispoziţie prin care să se interzică exercitarea unei căi de atac împotriva hotărârilor pronunţate în această materie.

Prin urmare, instanţa se va pronunţa printr-o încheiere supusă numai apelului, conform dreptului comun. În ceea ce priveşte termenul de apel şi momentul de la care acesta curge, cartea a III-a care reglementează procedura necontencioasă judiciară din Codul de procedură civilă prevede dispoziţii doar în privinţa momentului de la care se calculează termenul de apel, nu şi în ceea ce priveşte durata acestuia. Astfel, potrivit art. 534 alin. (3) din Codul de procedură civilă, termenul de apel va curge de la pronunţare, pentru cei care au fost prezenţi la ultima şedinţă de judecată, şi de la comunicare, pentru cei care au lipsit.

Totodată, art. 534 alin. (4) din Codul de procedură civilă dispune în sensul că termenul de apel, pentru orice persoană interesată, chiar dacă nu a fost citată la soluţionarea cererii, curge de la data la care a luat cunoştinţă de încheiere, dar nu mai târziu de un an de la data pronunţării.

Cum dispoziţiile art. 527-535 din Codul de procedură civilă referitoare la procedura necontencioasă se completează, potrivit art. 536 din acelaşi act normativ, cu dispoziţiile de procedură contencioasă, se consideră că termenul de apel este de 30 zile, astfel cum este reglementat în art. 468 alin. (1) din Codul de procedură civilă, şi curge de la momentele arătate mai sus. VIII. Raportul asupra recursurilor în interesul legii

Prin raportul întocmit de judecătorii-raportori desemnaţi, conform art. 516 alin. (5) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că, în interpretarea şi aplicarea art. 58 şi art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, hotărârile primei instanţe pronunţate în cauzele având ca obiect validarea sau invalidarea alegerii primarilor sunt încheieri, executorii, susceptibile de a fi atacate cu apel în 30 de zile, în condiţiile art. 534 alin. (3) şi (4) din Codul de procedură civilă. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Analizând recursurile în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi problema de drept ce se solicită a fi dezlegată, se reţin următoarele:

Verificând regularitatea învestirii, prin prisma dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, se constată că această condiţie legală este îndeplinită în ceea ce îi priveşte pe titularii sesizării.

Este îndeplinită şi condiţia privind respectarea cerinţelor de ordin formal prescrise de prevederile art. 515 din Codul de procedură civilă, date fiind anexele memoriilor de recurs în interesul legii din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul tuturor curţilor de apel din ţară, astfel cum s-a menţionat anterior, fiind ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive (dacă litigiul s-a judecat potrivit Codului de procedură civilă adoptat prin Legea nr. 134/2010), precum şi prin hotărâri judecătoreşti irevocabile (dacă judecata s-a desfăşurat în baza dispoziţiilor Codului de procedură civilă de la 1865).

Obiectul recursurilor în interesul legii se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, şi anume priveşte probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti.

În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este învestită, prin promovarea prezentelor recursuri în interesul legii, cu solicitarea de a stabili tipul hotărârii judecătoreşti, modul de executare şi căile de atac ce pot fi exercitate împotriva hotărârilor judecătoreşti pronunţate în cauze care au ca obiect validarea sau invalidarea alegerii primarilor, pronunţate în temeiul dispoziţiilor art. 58 şi art. 59 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

În ceea ce priveşte tipul hotărârii judecătoreşti pronunţate într-o astfel de cauză se consideră că sunt aplicabile prevederile din Codul de procedură civilă care reglementează procedura necontencioasă judiciară, plecând de la ipoteza că cererile de validare a mandatului de primar sunt cereri pentru soluţionarea cărora este nevoie de intervenţia instanţei, fără, însă, a se urmări stabilirea unui drept potrivnic faţă de o altă persoană.

Procedura necontencioasă cuprinde normele care reglementează activitatea instanţelor judecătoreşti şi a altor organe prin care se rezolvă cereri care nu urmăresc stabilirea unui drept potrivnic faţă de o altă persoană. Procedura necontencioasă se caracterizează, comparativ cu procedura contencioasă, prin lipsa unui litigiu, deci prin inexistenţa unui conflict de interese. Tocmai de aceea mai este denumită şi procedura graţioasă sau voluntară.

Codul de procedură civilă cuprinde reglementări cu privire la procedura necontencioasă judiciară în cartea a III-a intitulată „Procedura necontencioasă judiciară”.

Potrivit art. 527 din Codul de procedură civilă, cererile pentru soluţionarea cărora este nevoie de intervenţia instanţei, fără însă a se tinde la stabilirea unui drept potrivnic faţă de o altă persoană, sunt supuse dispoziţiilor acestei cărţi.

Articolele 527-540 din Codul de procedură civilă conţin reglementările cu caracter general aplicabile procedurii necontencioase judiciare. Dispoziţiile respective se completează cu cele de procedură contencioasă, în măsura în care acestea din urmă nu sunt potrivnice naturii necontencioase a cererii deduse judecăţii.

Potrivit prevederilor art. 533 din Codul de procedură civilă, cererea formulată în materie necontencioasă se soluţionează printr-o încheiere (cu excepţia cazului în care, pentru o anumită materie, o normă specială ar stabili altfel).

Încheierea pronunţată în materie necontencioasă este, de regulă, constitutivă de drepturi, instanţa fiind chemată să se pronunţe asupra unei situaţii juridice noi, luând măsuri pentru viitor.

Dispoziţiile art. 58 din Legea nr. 215/2001 supuse analizei prezentelor recursuri în interesul legii prevăd: „(1) Validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desfăşurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau oraşul, de către un judecător desemnat de preşedintele judecătoriei, după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 334/2006, cu modificările şi completările ulterioare. (2) Invalidarea alegerii primarului se poate pronunţa în cazurile prevăzute la art. 31 alin. (4).”

Art. 59 alin. (2) din aceeaşi lege dispune: „În caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data alegerilor. Acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile de la data invalidării sau, după caz, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti, în condiţiile legii”.

Art. 31 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 prevede: „(4) Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier numai în cazul în care se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în condiţiile Legii privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale”. 52. Şi Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, pentru modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali conţine reglementări privind validarea mandatelor de consilieri locali, consilieri judeţeni, având ca obiect de reglementare „regimul alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale – consilii locale, consilii judeţene, primari şi preşedinţi ai consiliilor judeţene”.

În ceea ce priveşte validarea mandatelor, acest act normativ face trimitere expresă la dispoziţiile Legii nr. 215/2001, dispoziţiile art. 103 alin. (5) fiind edificatoare în acest sens: „Un exemplar al procesului-verbal pentru consiliul local, pentru consiliul judeţean, respectiv pentru Consiliul General al Municipiului Bucureşti, împreună cu întâmpinările, contestaţiile şi procesele-verbale primite de la birourile electorale ale secţiilor de votare, formând câte un dosar, sigilat şi semnat de preşedinte şi de membrii biroului electoral de circumscripţie, se înaintează consiliului local, respectiv consiliului judeţean sau, după caz, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, în vederea validării mandatelor, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.”

Pentru primar, dosarul format potrivit prezentului alineat se înaintează, sub paza personalului structurilor Ministerului Afacerilor Interne, în cel mult 48 de ore, la judecătoria în a cărei rază teritorială se află circumscripţia electorală pentru care au avut loc alegeri, iar, în cazul primarului general al municipiului Bucureşti, la Tribunalul Bucureşti, în vederea validării mandatelor, potrivit prevederilor Legii nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, se apreciază că nu pot fi aplicabile reglementările cuprinse în art. 122 din Legea nr. 115/2015 care dispun: ” (1) Judecarea de către instanţă a întâmpinărilor, contestaţiilor şi a oricăror altor cereri prevăzute de prezenta lege se face potrivit regulilor stabilite de lege pentru ordonanţa preşedinţială, cu participarea obligatorie a procurorului. (2) Împotriva hotărârilor definitive, pronunţate de instanţele judecătoreşti potrivit prezentei legi, nu există cale de atac”, respectiv art. 123 din acelaşi act care prevede că termenele pe zile, prevăzute de prezenta lege, se calculează din ziua când încep să curgă până, inclusiv, în ziua în care se împlinesc, chiar dacă acestea nu sunt zile lucrătoare; termenele pe ore prevăzute de prezenta lege încep să curgă de la ora 0,00 a zilei următoare.

Art. 58 din Legea nr. 215/2001 face referire la art. 31 alin. (4) din acelaşi act normativ doar cu privire la cazurile în care poate fi invalidată alegerea unui primar, însă nu se referă şi la dispoziţiile ulterioare cuprinse în art. 311 din actul normativ invocat, chiar dacă acesta prevede o procedură de soluţionare a unor cereri de validare: „(1) Hotărârea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacată de cei interesaţi la instanţa de contencios administrativ în termen de 5 zile de la adoptare sau, în cazul celor absenţi de la şedinţă, de la comunicare. (2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă în cel mult 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă”.

Această procedură poate fi aplicată doar în cazurile speciale reglementate de legiuitor, respectiv, în situaţia validării sau invalidării mandatelor consilierilor locali, neputând fi extinsă cererilor având ca obiect validarea mandatelor de primar.

Un argument în sprijinul acestei constatări îl constituie şi redactarea formei actuale a dispoziţiilor art. 58 din Legea nr. 215/2001, comparativ cu forma acestui articol din varianta republicată a legii în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007.

Astfel, conform art. 58 din Legea nr. 215/2001 în forma existentă în 2007, anterioară modificărilor ce au operat succesiv prin Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului nr. 20/2008 şi nr. 66/2008, validarea mandatului primarului era supusă prevederilor art. 30 alin. (1) – (5) privind validarea alegerii consilierilor, care se aplicau în mod corespunzător. În aceste texte de lege se menţiona că validarea se realizează de către judecătoria în raza căreia se află unitatea administrativ- teritorială, de către un judecător desemnat de preşedintele instanţei, că respectiva cerere se judeca în şedinţă publică, fără citarea părţilor, iar hotărârea era supusă căilor de atac prevăzute în cadrul procedurii contencioase. Prin art. III pct. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 20/2008 s-a înlocuit prevederea referitoare la judecarea cererii în şedinţă publică cu cea privind judecata în camera de consiliu şi nu se mai indică expres că este incidentă procedura contencioasă în privinţa căilor de atac.

De asemenea, validarea/invalidarea mandatelor consilierilor locali revine în competenţa unei comisii de validare alcătuită din 3-5 consilieri, în conformitate cu art. 31 alin. (2) – (4) din Legea nr. 215/2001, astfel cum a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 20/2008. Potrivit art. 311 din lege, aceste hotărâri pot fi atacate de cei interesaţi la instanţa de contencios administrativ.

Pe de o parte, textele de lege evocate mai sus din Legea nr. 215/2001 nu reglementează procedura de judecată a cererilor privind validarea mandatelor de primar, prevăzând doar instanţa competentă să soluţioneze cauzele cu un asemenea obiect, precum şi faptul că acestea se judecă în camera de consiliu.

Pe de altă parte, abordarea diferită a procedurii de validare a alegerii primarului de cea a alegerii consilierilor locali şi indicarea expresă de către legiuitor a controlului pe calea contenciosului administrativ în ceea ce priveşte alegerea consilierilor denotă în mod clar intenţia de a atribui un caracter necontencios procedurii judiciare a validării primarului, prin verificarea îndeplinirii unor condiţii de legalitate.

De aceea, se impune analiza condiţiilor impuse de Codul de procedură civilă pentru ca o astfel o cerere, de validare sau invalidare a mandatelor de primar, să poată fi circumscrisă procedurii necontencioase.

Pentru a se încadra în domeniul de aplicare al procedurii necontencioase judiciare, o cerere trebuie să îndeplinească două condiţii, una pozitivă, alta negativă, şi anume: a) să presupună intervenţia instanţei, prin exercitarea unui control din partea judecătorului asupra unor acte sau operaţiuni producătoare de efecte juridice (condiţie pozitivă subsumată doctrinar conceptului de tutelă judecătorească); b) să nu urmărească stabilirea unui drept potrivnic faţă de o altă persoană (condiţie negativă).

Condiţia pozitivă este îndeplinită doar atunci când necesitatea intervenţiei instanţei pentru soluţionarea cererii are o bază legală.

Condiţia negativă este îndeplinită atunci când nu există un diferend de natură juridică cu o altă persoană, în legătură cu măsurile ce se cer a fi luate în procedura necontencioasă.

Stabilirea caracterului necontencios ori contencios al unei cereri se realizează prin raportare la cerinţele menţionate, şi nu prin raportare la unele aspecte procedurale, cum ar fi citarea ori necitarea părţilor.

De asemenea, nu poate constitui un criteriu esenţial de diferenţiere a actului graţios de cel contencios desfăşurarea lucrărilor în camera de consiliu, argumentul nefiind unul solid, câtă vreme există şi jurisdicţii contencioase care se desfăşoară în camera de consiliu.

În sensul art. 527 din Codul de procedură civilă, prin intervenţia instanţei se înţelege intervenţia judecătorului, iar prin stabilirea unui drept potrivnic se înţelege afirmarea unei pretenţii juridice faţă de o altă persoană.

În cadrul procedurii de validare îi incumbă judecătorului desemnat verificarea unor condiţii de fond şi de formă ale alegerii primarului, ceea ce dă expresie unui control juridic de legalitate, cu efecte constitutive, atât în cazul pronunţării unei soluţii de validare, cât şi în cazul pronunţării unei soluţii de invalidare a respectivului mandat. Biroul Electoral Central este entitatea care rezolvă chestiunile litigioase referitoare la votare şi stabilirea rezultatului votării prin fraudă electorală, nu judecătorul desemnat în procedura de validare conform art. 58 din Legea nr. 215/2001.

Natura necontencioasă a procedurii de validare a mandatului de primar derivă şi din modalitatea în care legea reglementează învestirea instanţei, dosarul de validare fiind înaintat instanţei în a cărei rază teritorială se află circumscripţia electorală, de către biroul electoral de circumscripţie. Biroul electoral de circumscripţie nu se înfăţişează ca parte într-un litigiu, neavând o situaţie contradictorie cu persoana aleasă ca primar.

Aşadar, absenţa litigiului, care este de esenţa procedurii necontencioase, se verifică şi în situaţia ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii.

Revine deci judecătorului prevăzut de art. 58 din Legea nr. 215/2001 să efectueze verificările subsumate controlului de legalitate sub aspectele arătate anterior, aceasta dispunând validarea alegerii primarului, când constată îndeplinirea condiţiilor legale, sau invalidarea mandatului acestuia, atunci când constată neîndeplinirea uneia sau mai multor condiţii prevăzute de lege.

Cum cererea de validare a alegerii primarului presupune intervenţia instanţei de judecată, conform dispoziţiilor legale ce dispun în sensul că „validarea alegerii primarului se face de un judecător”, şi cum nu există în astfel de cazuri un diferend de natura juridică cu alte persoane, rezultă fără dubiu că aceasta este o cerere care, prin specificul demersului judiciar în vederea rezolvării sale, se circumscrie procedurii necontencioase.

Rezultă, aşadar, că procedura de validare a mandatelor de primar are caracter necontencios. De asemenea, pentru că Legea nr. 215/2001 nu are prevederi derogatorii de la dispoziţiile cărţii a III-a a Codului de procedură civilă vor fi incidente, în completare, prevederile generale din materia necontencioasă a Codului de procedură civilă.

Aşadar, instanţa se va pronunţa, potrivit art. 533-534 din Codul de procedură civilă, prin încheiere şi nu prin sentinţă, pentru astfel de cereri care se judecă în procedură necontencioasă existând o prevedere specială cu privire la tipul hotărârii judecătoreşti.

În ceea ce priveşte modul de executare, potrivit dispoziţiilor incidente din materia procedurii necontencioase, art. 534 alin. (1) din Codul de procedură civilă, se consideră că încheierea prin care se încuviinţează cererea în această materie este executorie de drept.

Aşadar, încheierea prin care se încuviinţează cererea de validare a mandatului de primar, întrunind elementele unui act jurisdicţional, este executorie, în sensul că nici termenul de apel şi nici apelul declarat în termen nu suspendă executarea hotărârii, cum se întâmplă, de regulă, în procedura contencioasă.

Practic, măsura dispusă de instanţă prin încheiere produce efecte, chiar dacă hotărârea este atacată cu apel.

Dispoziţiile speciale înscrise în art. 534 din Codul de procedură civilă sunt pe deplin aplicabile şi în privinţa căii de atac exercitate împotriva încheierilor prin care se dispune validarea sau invalidarea mandatelor de primar.

Se are în vedere, în primul rând, că legea specială – Legea nr. 215/2001 – nu prevede nicio reglementare prin care să se interzică exercitarea unei căi de atac împotriva hotărârilor pronunţate în această materie. Şi Curtea Constituţională a reţinut că, în cazul primarilor, legiuitorul nu a prevăzut expres în Legea nr. 215/2001 o cale de atac împotriva h