ÎCCJ, Decizia nr. 25/2017

Recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție se referă la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), raportat la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) și lit. i) teza I și la dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), vizând posibilitatea efectuării controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări.

Legea nr. 50/1991:

Legea nr. 554/2004:

În raport cu jurisprudența care a stat la baza promovării recursului în interesul legii, autorul sesizării arată că examinarea jurisprudenței la nivel național a relevat faptul că instanțele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce privește problema de drept supusă dezbaterii, existând două orientări, după cum urmează:

În sprijinul acestei orientări, s-a arătat că, potrivit normei legale enunțate, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Or, conform art. 6 din Legea nr. 50/1991, certificatul de urbanism este un act de informare, prin care autoritățile publice aduc la cunoștința solicitantului informațiile privind regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor și construcțiilor, fiind necesar în vederea emiterii autorizației de construire și nu conferă dreptul executării lucrărilor de construcție.

Așadar, potrivit voinței legiuitorului, certificatul de urbanism este doar o operațiune administrativă prealabilă, prin care solicitantului i se aduc la cunoștință condițiile legale pe care trebuie să le îndeplinească pentru a obține autorizația de construire, potrivit Legii nr. 50/1991.

În consecință, anularea certificatului de urbanism ar fi admisibilă numai odată cu anularea autorizației de construire sau în cazul refuzului emiterii acestei autorizații, în conformitate cu dispozițiile art. 12 din Legea nr. 50/1991, și nicidecum separat de actul administrativ în considerarea căruia a fost eliberat, ca act premergător de informare.

În sprijinul acestei soluții a fost invocată jurisprudența instanței supreme, arătându-se că, atunci când instanța de contencios administrativ are de analizat caracterul justificat sau nejustificat al refuzului de rezolvare a unei cereri, nu trebuie să se limiteze la un control de legalitate formală, ci trebuie să evalueze conduita autorității administrative din perspectiva scopului legii, printr-o interpretare rațională a acesteia, pentru că principiul proporționalității măsurilor administrative individuale, în raport cu interesul public ocrotit, impune ca actele administrative să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie excesiv de împovărătoare, disproporționate în raport cu scopurile vizate; de asemenea, a fost invocată jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, menționându-se ca relevante în acest sens cauzele Burghelea contra României (Hotărârea din 27 ianuarie 2009), Iatridis contra Greciei (Marea Cameră, Hotărârea din 15 martie 1999) și Hentrich contra Franței (Hotărârea din 22 septembrie 1994).

S-a susținut, totodată, că certificatul de urbanism, care impune restricția de a construi sau alte limitări, nu poate fi calificat, în mod strict, drept act premergător, întrucât acesta nu va mai fi urmat de emiterea autorizației de construire, neputând fi folosit în acest scop; așadar, modul în care autoritatea publică a aplicat dispozițiile legale la emiterea lui se impune a fi cenzurat, altfel ar însemna ca beneficiarul acestui act să nu aibă niciun fel de acces la justiție și să fie obligat la concluziile posibil incorecte ale emitentului.

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera și spiritul legii cea de-a doua orientare jurisprudențială, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare:

Din definiția pe care legiuitorul o dă certificatului de urbanism, prin dispozițiile art. 6 alin. (1) lit. a) -d) din Legea nr. 50/1991 și art. 29 alin. (1) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 350/2001), se desprinde concluzia că acest act are natura juridică a unui act administrativ unilateral individual, premergător, de execuție, și nu de decizie. Prin el se concretizează doar una dintre fazele de început ale unui proces decizional complex de emitere a actului final, reprezentat de autorizația de construire.

Această soluție nu poate fi însă una de plano, care să excludă analiza contextului și scopului pentru care a fost emis certificatul de urbanism.

Astfel, din cuprinsul dispozițiilor art. 1 alin. (1) și art. 7 alin. (1) lit. a) -d) din Legea nr. 50/1991 rezultă că autorizația de construire se emite solicitantului numai în baza documentației pentru autorizarea lucrărilor de construcții, care cuprinde, în mod obligatoriu, și certificatul de urbanism. Or, dacă acest act impune restricția de a construi sau alte limitări, el nu va mai fi urmat de eliberarea autorizației de construire și, ca atare, nu mai poate fi cenzurat de instanța de judecată odată cu autorizația de construire, ceea ce ar însemna ca beneficiarul acestui act să fie obligat să accepte concluziile posibil incorecte ale emitentului, fără a mai avea niciun acces la justiție.

Fiind însă un act premergător negativ, instanța de contencios administrativ este îndreptățită, la cererea persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său sau interes legitim, să verifice dacă există un refuz nejustificat al autorității publice de a soluționa favorabil cererea, prin depășirea limitelor dreptului de apreciere, adică prin exces de putere.

Și în doctrină s-a arătat că actul premergător negativ poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ, pentru exces de putere, pentru că, punându-se capăt procedurii de avizare, în mod cert, actul final nu mai poate fi obținut.

Or, fără actul final, dreptul material nu se mai poate naște în patrimoniul titularului procedurii de avizare, ceea ce, evident, constituie o vătămare; așadar, certificatul de urbanism care impune restricția de a construi sau alte limitări este, în mod cert, un act premergător negativ, care permite accesul la justiție.

Pe de altă parte, accesul la justiție este un drept fundamental, esențial, care constă în facultatea oricărei persoane de a formula, după libera sa apreciere, o acțiune în justiție, fie ea și nefondată în fapt și în drept, implicând obligația corelativă a statului ca, prin instanța competentă, să se pronunțe asupra acestei acțiuni.

În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului

În plus, deși dreptul de acces efectiv la o instanță nu este un drept absolut, restricționarea accesului la justiție este incompatibilă cu dispozițiile art. 6 paragraful 1 din Convenție, dacă limitarea atinge substanța dreptului, nu urmărește un scop legitim și nu există un raport de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit.

În materia examinată, demersul juridic al reclamanților este justificat de calitatea lor de proprietari asupra unor imobile, limitările sau interdicțiile instituite prin certificatul de urbanism au natura unor limitări ale dreptului de proprietate, iar prin refuzul autorității administrative poate fi afectată substanța dreptului de proprietate, prin împiedicarea exercitării atributelor acestui drept, respectiv posesia, folosința și dispoziția, în raport cu dispozițiile art. 44 din Constituția României și art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.E.D.O.

În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, în repetate rânduri, că art. 1 din Protocolul nr. 1 presupune, mai întâi și cu precădere, ca o ingerință a autorității publice în exercițiul dreptului la respectarea bunurilor să fie legală, astfel că privarea de proprietate nu poate să aibă loc decât în condițiile prevăzute de lege

Preeminența dreptului, unul dintre principiile fundamentale ale unei societăți democratice, este inerentă tuturor articolelor Convenției. Rezultă că necesitatea de a analiza dacă s-a păstrat un just echilibru între interesul general al comunității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale individului nu poate avea loc decât dacă se dovedește că ingerința litigioasă a respectat principiul legalității și nu este arbitrară.

De aceea, concluzionează autorul sesizării, atunci când certificatul de urbanism, prin limitările sau interdicțiile pe care le conține, depășește sfera unui simplu act de informare, se poate considera că acesta dă expresie refuzului nejustificat al autorității administrative de a soluționa cererea petentului și poate fi supus controlului judecătoresc din partea instanțelor de contencios administrativ.

În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privința chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, altele decât cele menționate deja de către autorul sesizării.

Raportul analizează sesizarea formulată de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, apreciind că s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare în privința problemei de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, conform dispozițiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din același cod.

În ceea ce privește fondul problemei de drept supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale ce fac obiectul recursului în interesul legii, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări.

Recursul în interesul legii îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaște legitimare procesuală și având ca obiect o problemă de drept pentru care s-a făcut dovada că a fost soluționată în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, pronunțate de mai multe instanțe judecătorești de pe teritoriul țării.

În ceea ce privește fondul problemei de drept supuse dezbaterii, se apreciază că au procedat în acord cu litera și spiritul dispozițiilor legale acele instanțe care au permis exercitarea controlului de legalitate pe cale separată asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări.

În primul rând trebuie observat faptul că, dacă s-ar accepta interpretarea contrară, în sensul că certificatul de urbanism nu poate fi cenzurat decât în cadrul unei acțiuni formulate împotriva autorizației de construire, ar urma ca, în situația în care o astfel de autorizație nu se mai emite tocmai datorită interdicției de construire stabilite prin certificat, acest act să nu mai poată fi supus în niciun mod controlului de legalitate, iar solicitantul să fie obligat să suporte limitările referitoare la folosința dreptului său de proprietate, fără a i se recunoaște dreptul de acces la o instanță de judecată.

Aceste consecințe ar fi în mod vădit contrare art. 6 paragraful 1 dinCEDO. Prin Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder c. Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că "dreptul de acces constituie un element inerent dreptului enunțat în articolul 6 paragraful 1. (...) articolul 6 paragraful 1 garantează fiecărei persoane dreptul de a sesiza o instanță judecătorească în vederea soluționării plângerilor privind drepturile și obligațiile sale cu caracter civil."

Or, potrivit art. 20 alin. (1) din Constituția României " (1) Dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte".

În consecință, dincolo de termenii expliciți ai Legii nr. 50/1991 și ai Legii nr. 554/2004, se impune să se recunoască persoanei vătămate prin emiterea unui certificat de urbanism, care conține interdicția de a construi sau alte limitări, posibilitatea sesizării pe cale separată a instanței de contencios administrativ.

Nu se poate accepta, într-o astfel de situație, nici soluția de a impune petentului, căruia i-a fost comunicat certificatul de urbanism cu restricțiile menționate, să continue demersul său în sensul de a solicita în mod formal autorizația de construire, urmând să conteste în instanță refuzul de emitere a acestui act, ocazie cu care, eventual, să pună în discuție și modalitatea în care i-a fost soluționată cererea de eliberare a certificatului de urbanism. Un astfel de demers nu ar avea nicio finalitate practică, întrucât emiterea unei autorizații de construire legală nu ar mai fi posibilă. Or, accesul la instanța de judecată nu poate fi condiționat de formularea unei cereri care nu ar putea să primească în mod legal o soluție favorabilă, o astfel de condiție neputând fi privită ca fiind întemeiată pe un scop legitim.

În ceea ce privește dispozițiile legale aplicabile, se constată că reglementări privind certificatul de urbanism se regăsesc atât în Legea nr. 50/1991, cât și în Legea nr. 350/2001.

Astfel, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 -

De asemenea, art. 29 alin. (1) din Legea nr. 350/2001 prevede că "Certificatul de urbanism este actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administrației publice județene sau locale face cunoscute regimul juridic, economic și tehnic al imobilelor și condițiile necesare în vederea realizării unor investiții, tranzacții imobiliare ori a altor operațiuni imobiliare, potrivit legii."

Din perspectiva legislației urbanismului, rolul certificatului de urbanism este acela de a asigura, prin emiterea sa, aplicarea documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism, astfel cum rezultă din reglementarea cuprinsă în cap. III secțiunea a 4-a din Legea nr. 350/2001, rol concretizat, în principal, prin îndeplinirea funcției de informare a administrațiilor publice, dar și prin cea de mijloc de control de către autoritatea competentă a utilizării terenurilor, în anumite limite și conform anumitor scopuri.

Certificatul de urbanism se eliberează, în principal, pentru obținerea unei autorizații de construire. Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 prevede că " (1) Autorizația de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază și a celor aferente organizării executării lucrărilor, în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, care cuprinde, în copie, următoarele documente:

Certificatul de urbanism mai poate fi necesar, conform art. 6 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, " (...) și în următoarele situații:

Recursul în interesul legii ce face obiectul analizei de față se referă la situația certificatului de urbanism eliberat în vederea obținerii unei autorizații de construire, mai precis situația în care acest certificat are inserată o interdicție de construire sau conține alte limitări, aceasta fiind ipoteza analizată în continuare.

În ceea ce privește accesul la instanța de contencios administrativ, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că " (1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public".

Art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004 definește actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Art. 2 alin. (2) din aceeași lege asimilează actului administrativ "refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal".

Refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I din Legea nr. 554/2004 ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane".

În practica judiciară, pornindu-se de la definirea de către legiuitor a certificatului de urbanism ca act de informare și de la prevederea cuprinsă, în prezent, în art. 6 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, potrivit căruia "Certificatul de urbanism nu conferă dreptul de a executa lucrări de construcții", s-a apreciat că natura juridică a certificatului de urbanism este aceea de act preparator, rolul său fiind acela de a pregăti legala emitere a autorizației de construire. Nefiind un act susceptibil să producă efecte juridice prin el însuși, așa cum impun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, citate mai sus, care definesc actul administrativ ca fiind un act "care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice", s-a apreciat că verificarea legalității certificatului de urbanism se poate face doar în cadrul unei acțiuni formulate împotriva autorizației de construire, aceasta reprezentând actul administrativ propriu-zis, producător de efecte juridice.

Acest raționament nu se mai verifică în situația în care certificatul de urbanism conține o interdicție de construire sau alte limitări care fac imposibilă obținerea autorizației de construire.

Trebuie făcută observația că certificatul de urbanism este întotdeauna producător de anumite efecte juridice, în sensul că obținerea lui conferă beneficiarului dreptul de a pretinde autorității competente o anumită conduită în legătură cu procedura de emitere a autorizației de construire. În măsura în care certificatul de urbanism este urmat de emiterea unei autorizații de construire, aceste efecte juridice nu pot fi privite în mod independent, fiind limitate la procedura de emitere a actului administrativ și fiind resorbite, în totalitate, în efectele pe care le produce actul final al autorității. Din această perspectivă, inadmisibilitatea acțiunii formulate exclusiv împotriva unui certificat de urbanism, atunci când acesta este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizații de construire, este pe deplin justificată.

Când însă prin conținutul său concret, prin interdicția de construire sau prin limitările pe care le conține, certificatul de urbanism nu mai este susceptibil de a fi urmat de emiterea unei autorizații de construire, efectele juridice pe care le produce capătă o semnificație de sine stătătoare, conferind certificatului de urbanism caracteristicile unui veritabil act administrativ, în sensul definiției legale citate mai sus. Nu mai este vorba de o simplă etapă în procesul decizional, cum se întâmplă în cazul actelor preparatorii, ci de un act care pune capăt acestui proces, eventuala vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale petentului avându-și izvorul tocmai în respectivul certificat de urbanism.

În consecință, dată fiind natura juridică de act administrativ pe care o dobândește certificatul de urbanism care, datorită interdicțiilor sau limitărilor pe care le conține, nu mai este susceptibil să fie urmat de emiterea unei autorizații de construire, acțiunea în anulare formulată în mod exclusiv împotriva acestui act este admisibilă.

În practica instanțelor de judecată, acest certificat de urbanism a mai fost calificat ca fiind manifestarea unui refuz de soluționare a unei cereri. Este adevărat că, raportând finalitatea urmărită de particularul care a formulat cererea de emitere a certificatului de urbanism (aceea de a obține o autorizație de construire care să îi permită edificarea unei construcții) la conținutul concret al unui astfel de certificat de urbanism, se poate identifica și o astfel de latură a actului, dacă se pune accentul pe partea din cererea petiționarului care nu a primit o soluție favorabilă.

Totuși, așa cum s-a arătat în doctrina mai veche

Concret, în ceea ce privește certificatul de urbanism care conține interdicția de construire sau alte limitări, nu ar fi posibil ca persoana vătămată să se plângă doar de refuzul, ce se deduce implicit din conținutul certificatului eliberat în această formă, de a emite un certificat de urbanism cu un conținut diferit, ci acțiunea trebuie îndreptată, în primul rând, împotriva certificatului deja emis și doar în mod subsecvent să se solicite emiterea unui nou certificat cu un conținut corespunzător.

În acest sens se observă că art. 30 din Legea nr. 350/2001 prevede că "Pentru aceeași parcelă se pot elibera mai multe certificate de urbanism, dar conținutul acestora, bazat pe documentațiile de amenajare a teritoriului și de urbanism, și celelalte reglementări în domeniu trebuie să fie aceleași pentru toți solicitanții". Dacă pentru mai mulți solicitanți se pot emite mai multe certificate de urbanism cu privire la aceeași parcelă, dar conținutul lor trebuie să fie identic, cu atât mai mult, pentru același solicitant nu s-ar putea elibera, pentru aceeași parcelă, două certificate de urbanism cu conținut diferit. Odată emis un certificat de urbanism considerat vătămător este necesar ca, în prealabil, să fie înlăturat acest act din ordinea juridică, dacă se constată că este nelegal, și doar apoi să se emită un nou act cu un conținut conform cu legea.

În plus, nu toate situațiile în care certificatul de urbanism conține limitări implică și un refuz de soluționare a unei cereri. Spre exemplu, în cazul în care certificatul conține anumite detalii referitoare la regimul tehnic sau o anumită listă de avize de obținerea cărora este condiționată eliberarea autorizației de construire, nu se poate vorbi de niciun refuz de soluționare a unei cereri și, cu toate acestea, este posibil ca beneficiarul să se considere vătămat ca urmare a limitărilor sau condițiilor impuse prin actul respectiv și să se afle în imposibilitate de a mai continua demersul său pentru obținerea autorizației de construire în condițiile pe care le dorește.

Din perspectiva acestor argumente, se reține natura juridică de act administrativ a certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări, fiind posibilă, în consecință, exercitarea, de către instanța de contencios administrativ competentă, a controlului de legalitate a acestui act.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,