Decizia nr. 1 din 20 ianuarie 2020

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a fost legal constituit conform dispoziţiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi ale art. 27

Şedinţa a fost prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Ministerul Public a fost reprezentat de doamna Antonia Constantin, procuror şef al Secţiei Judiciare din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată a participat doamna Mihaela Lorena Mitroi, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ce face obiectul Dosarului nr. 2.236/1/2019.

Magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori.

Preşedintele Completului pentru soluţionarea recursului în interesul legii a constatat că nu există chestiuni prealabile şi a acordat cuvântul asupra recursului în interesul legii.

Doamna procuror Antonia Constantin, reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a prezentat cele două orientări jurisprudenţiale care au stat la baza promovării de către Ministerul Public a prezentului recurs în interesul legii şi a pus concluzii de admitere, potrivit argumentelor prezentate în scris în memoriul de sesizare, solicitând pronunţarea unei decizii de unificare a practicii judiciare. În opinia titularului sesizării, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedură civilă [fost art. 452 alin. 2 lit. c) din Codul de procedură civilă de la 1865], nu sunt supuse executării silite prin poprire sumele de bani destinate plăţii drepturilor salariale pentru personalul din cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice.

Constatând că nu există întrebări din partea membrilor completului pentru reprezentanta Ministerului Public, preşedintele Completului pentru soluţionarea recursului în interesul legii a declarat dezbaterile închise, iar completul a rămas în pronunţare asupra recursului în interesul legii.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită prin sesizarea procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu recursul în interesul legii în materie civilă ce vizează următoarea problemă de drept: „Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedură civilă [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedură civilă de la 1865], în ceea ce priveşte executarea silită prin poprire a sumelor destinate plăţii drepturilor salariale, aflate în conturi deschise la unităţile de trezorerie şi societăţi bancare”.

Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002):

Codul de procedură civilă:

Codul de procedură civilă de la 1865:

Din examinarea jurisprudenţei la nivel naţional s-a conturat existenţa unei practici judiciare neunitare în ceea ce priveşte problema de drept menţionată, fiind identificate două orientări:

Într-o primă orientare de jurisprudenţă se consideră că prin Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, lege specială în materie, care se aplică cu prioritate, s-a stabilit o procedură specială, derogatorie de la prevederile dreptului comun în ceea ce priveşte executarea creanţelor stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor şi autorităţilor publice.

Potrivit art. 1 alin. (1) din acest act normativ, creanţele stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor şi autorităţilor publice se achită din sumele aprobate cu această destinaţie prin bugetele acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligaţia respectivă.

Alin. (2) al aceluiaşi articol arată că aceste creanţe nu se pot achita din sumele destinate potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare şi funcţionare, inclusiv a celor de personal, în scopul îndeplinirii atribuţiilor şi obiectivelor legale, pentru care au fost înfiinţate instituţiile şi autorităţile publice debitoare.

De asemenea, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 500/2002), cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale, iar, potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol, nicio cheltuială din fondurile publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare.

În cazul executării silite asupra bugetelor instituţiilor şi autorităţilor publice, nu pot fi afectate sumele din conturile deschise la unităţile de trezorerie şi societăţile bancare, care au o afectaţiune specială (cheltuieli de organizare şi funcţionare, inclusiv cele de personal, în scopul îndeplinirii atribuţiilor şi obiectivelor legale pentru care au fost înfiinţate), această interdicţie fiind menită a proteja interesele terţilor străini de raportul juridic litigios.

Aşadar, existând o reglementare specială, derogatorie, prevederile art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedură civilă [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedură civilă de la 1865] nu sunt aplicabile în privinţa executărilor silite prin poprire îndreptate împotriva instituţiilor şi autorităţilor publice, motiv pentru care nu pot fi înfiinţate popriri asupra sumelor din conturile deschise la trezorerie şi conturile colectoare alimentare carduri deschise la societăţi bancare pentru plata drepturilor salariale ale personalului instituţiilor şi autorităţilor publice şi nici asupra sumelor din aceleaşi conturi destinate organizării şi funcţionării debitorilor, în scopul executării obligaţiilor pecuniare stabilite în sarcina acestor instituţii prin titluri executorii.

Pe de altă parte, potrivit art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, ordonatorii principali de credite bugetare au obligaţia să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condiţiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordinea lor a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii. Virările de credite bugetare se pot efectua pe tot parcursul unui an bugetar, prin derogare de la prevederile art. 47 din Legea nr. 500/2002 şi ale art. 49 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 273/2006).

În consecinţă, indisponibilizarea unor sume de bani de către terţul poprit poate fi făcută numai cu respectarea Legii nr. 500/2002, respectiv a Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002, dat fiind că debitorul este o instituţie publică ce cade sub incidenţa acestor acte normative.

Faptul că unitatea debitoare nu are disponibilităţi băneşti care să poată fi executate silit şi că executarea silită trebuie să se deruleze cu respectarea restricţiilor impuse de art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 nu reprezintă aspecte care să poată fi imputate terţului poprit.

Aşa cum a statuat instanţa de contencios constituţional, dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 nu sunt contrare dispoziţiilor din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Prin norma internă nu se aduce atingere dreptului de creanţă împotriva unei instituţii publice, întrucât acest drept nu este negat, nu îi este atinsă substanţa, executarea silită prin poprire asupra sumelor din bugetele instituţiilor şi autorităţilor publice putând fi realizată cu privire la alte sume decât cele prevăzute de art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002.

În sensul acestei opinii s-au ataşat 14 hotărâri definitive pronunţate de curţi de apel şi tribunale, unele în proceduri având ca obiect contestaţie la executare, iar altele în proceduri privind validarea popririi.

În a doua orientare jurisprudenţială, s-a apreciat că dispoziţiile art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedură civilă [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedură civilă de la 1865] sunt aplicabile şi în ipoteza executării silite prin poprire a instituţiilor şi autorităţilor publice, astfel încât sunt exceptate de la poprire sumele cu destinaţia de salarii doar pentru o perioadă de 3 luni de la data înfiinţării popririi, termen la expirarea căruia sumele având această destinaţie pot fi executate silit.

În această opinie se arată că asupra acestor sume operează doar o insesizabilitate temporară, nu una absolută şi totală, nelimitată temporal, astfel cum se susţine în prima orientare a jurisprudenţei.

Dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 sunt aplicabile doar în ceea ce priveşte executarea voluntară, nu şi executarea silită, şi vizează exclusiv perioada de 6 luni, prevăzută de art. 2 din ordonanţă, în care instituţiile şi autorităţile publice debitoare trebuie să facă demersurile necesare pentru a-şi îndeplini obligaţiile de plată.

După trecerea acestui interval de timp, dacă instituţiile şi autorităţile publice nu îşi îndeplinesc obligaţia de plată, potrivit art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, creditorul poate solicita efectuarea executării silite potrivit Codului de procedură civilă.

Aşadar, creditorul are deschisă calea executării silite, în cazul în care debitorul nu îşi execută de bunăvoie obligaţiile, iar în această situaţie nu mai sunt incidente limitările prevăzute de art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002.

Interpretarea dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 nu poate fi în sensul recunoaşterii unei imunităţi de executare silită a statului sau autorităţilor acestuia şi nu trebuie să primească o aplicare în care să se permită debitorului şi terţului poprit să se sustragă de la obligaţiile ce le revin.

S-a apreciat că o astfel de interpretare şi aplicare a legii este în acord cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în care s-a afirmat în mod tranşant că statului, prin instituţiile sale, îi revine obligaţia de a crea toate mecanismele necesare pentru a face posibilă executarea benevolă a titlurilor executorii în care figurează ca debitor, precum şi pentru identificarea resurselor corespunzătoare pentru plata efectivă a sumelor de bani respective.

Pe lângă marja de apreciere pe care instanţa de contencios european a recunoscut-o statelor în ceea ce priveşte identificarea instrumentelor şi modalităţilor adecvate de punere în executare a titlurilor executorii, statului îi revine obligaţia de a lua, în concret, măsurile necesare în acest sens.

Din perspectiva acestei obligaţii pozitive a statului, edictarea unui act normativ care instituie reguli şi modalităţi pentru executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice stabilite prin titluri executorii nu poate fi invocată ca un impediment în procedura de executare silită declanşată de creditor.

În această orientare jurisprudenţială s-a arătat şi că terţii popriţi (unităţi teritoriale ale trezoreriei şi societăţi bancare) nu au abilitatea de a stabili dacă sumele care alimentează conturile instituţiilor şi autorităţilor publice, debitoare în cauzele analizate, pot fi sau nu plătite creditorilor, ei având doar obligaţiile ce rezultă din înfiinţarea popririlor, fără a putea aprecia asupra caracterului insesizabil al unor venituri ale debitorului.

Aşadar, indisponibilizarea, ca efect al înfiinţării popririi, va viza sumele de bani din toate conturile instituţiei/autorităţii publice debitoare, iar sumele aferente plăţii drepturilor salariale viitoare ale personalului debitoarei pot fi executate silit după expirarea termenului de 3 luni (respectiv, 6 luni pentru executările silite începute sub imperiul Codului de procedură civilă anterior), de la data înfiinţării popririi.

În sensul acestei opinii s-au ataşat 12 hotărâri definitive pronunţate de curţi de apel şi tribunale, unele în proceduri având ca obiect contestaţie la executare, iar altele în proceduri privind validarea popririi.

Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 prin mai multe decizii, statuând în mod constant că prevederile respective sunt în acord cu dispoziţiile constituţionale.

Astfel, prin Decizia nr. 444 din 20 noiembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 871 din 8 decembrie 2003, Curtea Constituţională a statuat că, indiscutabil, ordonanţa instituie anumite limite ale executării, în sensul că aceasta nu se poate face asupra oricăror resurse băneşti ale instituţiilor publice, ci numai asupra acelora alocate special de la buget în acest scop. Această limitare nu este, însă, contrară Legii fundamentale, ci este în concordanţă cu principiile consacrate de aceasta şi nu înfrânge regula accesului liber la justiţie sau dreptul la un proces echitabil. Interzicerea executării silite asupra altor fonduri băneşti decât cele alocate de la bugetul de stat în acest scop nu constituie o discriminare a creditorului în favoarea statului, ci o normă de protecţie de interes general, fiind de neconceput ca pe calea executării silite a unui titlu executoriu să se ajungă la lipsirea unei instituţii publice de resursele sale financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decât cele stabilite prin titlul executoriu.

De asemenea, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 784 din 12 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 466 din 7 iulie 2009, s-a statuat că dispoziţiile criticate referitoare la procedura executării obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice se aplică fără nicio discriminare tuturor creditorilor instituţiilor publice, acestea fiind conforme cu prevederile art. 16 şi ale art. 44 alin. (2) din Constituţia României. Mai mult, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituţie, legiuitorul poate stabili regulile de desfăşurare a procedurii de judecată, fără să aducă atingere substanţei drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

Prin Decizia nr. 127 din 19 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 298 din 16 aprilie 2008, Curtea Constituţională a reţinut că ordonanţa a cărei constituţionalitate este contestată are o evidentă finalitate de protecţie a patrimoniului instituţiilor publice, ca o premisă indispensabilă a desfăşurării activităţii lor în condiţii optime şi, prin aceasta, a îndeplinirii atribuţiilor ce le revin ca parte integrantă a mecanismului statului.

Art. 44 alin. (1) din Constituţia României, prin care se garantează creanţele asupra statului, nu precizează că aceasta presupune executarea lor de îndată, condiţiile instituite în această materie prin ordonanţă, chiar dacă afectează celeritatea procedurii, nu contravin Constituţiei, ci urmăresc găsirea resurselor necesare pentru executarea obligaţiilor.

Cu acelaşi prilej, Curtea a reţinut că prin actul normativ criticat este protejat atât dreptul de proprietate al instituţiilor publice, cât şi cel al creditorilor acestora, în egală măsură, de vreme ce instituţia debitoare este obligată să facă demersurile necesare pentru a-şi îndeplini obligaţia de plată. În consecinţă, nu poate fi primită critica privind încălcarea prevederilor art. 44 alin. (2) teza întâi din Constituţie şi ale art. 1 privind protecţia proprietăţii din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Pentru motivele arătate, Curtea a reţinut că prin dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 nu se aduce atingere nici prevederilor art. 53 din Constituţie referitor la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.

Curtea a mai constatat că este neîntemeiată şi susţinerea potrivit căreia actul normativ criticat contravine dispoziţiilor art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, deoarece permite statului să împiedice, să anuleze sau să întârzie în mod excesiv executarea unei hotărâri judecătoreşti pronunţate împotriva sa. Astfel, este adevărat că prin instituirea unui termen de 6 luni în care instituţia debitoare este obligată să facă demersurile necesare pentru a- şi îndeplini obligaţia de plată (dacă executarea creanţei stabilite prin titluri executorii nu începe sau nu continuă din cauza lipsei de fonduri) se prelungeşte durata procedurii de executare a titlului. Însă, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, de exemplu, în Cauza Burdov contra Rusiei (2002), s-a statuat că, deşi o autoritate statală nu ar putea să invoce lipsa de lichidităţi pentru a justifica refuzul de a executa o condamnare, în mod excepţional, se admite că o întârziere în executare ar putea fi justificată de circumstanţe speciale, chiar dacă regula este aceea a executării într-un termen rezonabil. Această întârziere nu trebuie să se eternizeze, astfel încât să aducă atingere substanţei înseşi a dreptului protejat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Prin Decizia nr. 529 din 11 octombrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.025 din 18 noiembrie 2005, Curtea Constituţională a constatat că ar fi disproporţionat şi inechitabil a recunoaşte creditorilor instituţiilor publice dreptul de a-şi valorifica creanţele în condiţiile dreptului comun, cu consecinţa perturbării grave a activităţii ce constituie însăşi raţiunea de a fi a unor astfel de instituţii. Curtea a mai reţinut prin aceeaşi decizie că, deşi prin dispoziţiile legale criticate se instituie anumite limite ale executării, în sensul că aceasta nu se poate face asupra oricăror resurse băneşti ale instituţiilor publice, ci numai asupra celor alocate de la buget în acest scop, executarea silită a obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice nu este împiedicată, de vreme ce, potrivit art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, se instituie obligaţia ordonatorilor de credite de a lua toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii. Instituirea de restricţii, impuse de raţiuni evidente, în valorificarea dreptului creditorului nu înseamnă negarea posibilităţii acestuia de a şi-l realiza, tot aşa cum instituirea unor termene pentru introducerea unei acţiuni sau pentru exercitarea căilor de atac nu semnifică restrângerea accesului liber la justiţie. Atâta vreme cât prevederile art. 44 alin. (1) din Constituţie, prin care se garantează creanţele asupra statului, nu precizează că realizarea creanţelor presupune executarea lor de îndată, atunci condiţiile instituite în această materie prin ordonanţă, chiar dacă afectează celeritatea procedurii, nu contravin Constituţiei. Ele urmăresc găsirea resurselor necesare pentru executarea obligaţiilor, cu respectarea exigenţelor impuse de constituirea şi executarea bugetului, astfel încât nu fac decât să dea expresie obligaţiei constituţionale a garantării obligaţiilor asupra statului.

Analizând jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în procedurile de unificare a practicii judiciare, a fost identificată Decizia nr. 1 din 16 ianuarie 2012 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 29 martie 2012, prin care a fost respins recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie privind „aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, în procedura de executare silită a titlurilor executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar”.

Pentru a pronunţa această decizie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a reţinut că sesizarea având la origine aplicarea diferită a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2011 (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009), se referea, în esenţă, la modul diferit de apreciere a conformităţii/neconformităţii dispoziţiilor legale cu Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, ceea ce constituie atributul fiecărei instanţe, care va stabili acest lucru pe baza evaluării nemijlocite, directe, în raport cu circumstanţele fiecărei speţe.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a apreciat că practica divergentă a instanţelor judecătoreşti avea la bază două surse, respectiv: 1. neanalizarea de către instanţe a compatibilităţii normelor prevăzute la art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 cu dispoziţiile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi aplicarea exclusivă a dreptului intern, în sens restrictiv, şi 2. preluarea necritică a constatării compatibilităţii în discuţie cu normele convenţionale, conform statuărilor din deciziile Curţii Constituţionale prin care au fost respinse excepţiile de neconstituţionalitate a dispoziţiilor din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, iar cele două surse nu sunt apte de a constitui justificare pentru activarea mecanismului de unificare a practicii judiciare.

Această decizie are în vedere însă o problemă sensibil diferită de cea care face obiectul prezentei sesizări, deoarece, aşa cum rezultă din motivele reţinute anterior, se punea în discuţie înlăturarea de la aplicare a legislaţiei naţionale (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009) în raport cu exigenţele Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (art. 6 paragraful 1 şi art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie), ceea ce nu este în discuţie în cauza de faţă.

Prin Decizia nr. 21 din 19 martie 2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 512 din 21 iunie 2018, a fost respinsă, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 24.073/212/2014*, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „În raport cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002, titlurile executorii pronunţate împotriva unei structuri subordonate Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală pot face obiectul executării silite în maniera reglementată de dispoziţiile art. 781 alin. (3) din Codul de procedură civilă?”.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa supremă a avut în vedere, în esenţă, faptul că problema de drept cu care a fost sesizată nu avea legătură cu obiectul litigiului, în sensul ca dezlegarea să fi condus la soluţionarea în fond a acelei cauze.

Titularul sesizării a apreciat că prima orientare jurisprudenţială este în litera şi spiritul legii, arătând, în esenţă, că problema de drept care s-a ridicat în practica judiciară este cea a întinderii exceptării sumelor cu destinaţia de salarii cuvenite personalului salarizat din cadrul instituţiilor publice de la executarea silită prin poprire, în ipoteza în care aceste sume sunt rulate prin conturi speciale având exclusiv această destinaţie, conturi deschise de instituţiile publice la instituţiile de credit (bănci comerciale) şi unităţi teritoriale ale Trezoreriei Statului.

Această problemă de drept priveşte raportul dintre dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, prin care se instituie o insesizabilitate absolută şi totală a sumelor aferente plăţii drepturilor salariale persoanelor din cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice şi dispoziţiile art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedură civilă [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedură civilă de la 1865], prin care se instituie o insesizabilitate absolută, dar temporară a aceloraşi sume de bani, care, în esenţă, constituie fondul de salarii al angajatorului, debitor în cadrul procedurii execuţionale în modalitatea popririi.

În prima orientare de jurisprudenţă se susţine caracterul special şi derogatoriu al prevederilor art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 faţă de prevederile din Codul de procedură civilă şi aplicarea dispoziţiilor din reglementarea specială, cu prioritate, nu doar pentru executarea benevolă a obligaţiilor de plată stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor şi autorităţilor publice, ci şi pentru executarea silită.

În această orientare se consideră că terţii popriţi (societăţi bancare şi unităţi ale Trezoreriei Statului) în mod întemeiat nu şi-au îndeplinit obligaţiile ce le reveneau pentru efectuarea popririi asupra acestor sume, de vreme ce era incident un caz de insesizabilitate absolută şi totală, nelimitată temporal.

Dimpotrivă, în cea de-a doua orientare se consideră că dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 sunt aplicabile doar în situaţia executării benevole a titlurilor executorii de către instituţiile şi autorităţile publice, nu şi în cazul executării silite.

O atare interpretare are în vedere dispoziţiile art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, care nu exclude, ci, dimpotrivă, deschide posibilitatea creditorului urmăritor de a trece la executarea silită potrivit Codului de procedură civilă, situaţie în care prevederile art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedură civilă [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedură civilă de la 1865] devin pe deplin aplicabile.

În această orientare este negată posibilitatea terţilor popriţi de a face orice judecată de valoare asupra caracterului sesizabil/insesizabil al unora dintre veniturile debitorului.

Conflictul din situaţiile juridice analizate, apărut între o lege specială, respectiv Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, şi legea generală, se rezolvă prin aplicarea principiului potrivit căruia norma specială se aplică cu prioritate faţă de norma generală – specialia generalibus derogant. În plus, o normă specială nu poate fi modificată sau abrogată decât în mod expres printr-o normă generală ulterioară.

Art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2012, introdus prin art. IV pct. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului şi pentru executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor şi autorităţilor publice stabilite prin titluri executorii, aprobată cu modificări prin Legea nr. 92/2011, instituie un regim juridic unitar pentru această categorie de sume, în care se încadrează şi cheltuielile de personal, adică plăţile cu titlu de salarii, care sunt exceptate de la executare, regimul juridic al acestor sume fiind acela al unei insesizabilităţi absolute şi nelimitate.

La momentul introducerii acestor prevederi în cuprinsul Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 era în vigoare art. 452 alin. (2) din Codul de procedură civilă de la 1865. Ulterior, odată cu intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, la data de 15 februarie 2013, art. 452 din Codul de procedură civilă de la 1865 a fost preluat la art. 780 din noul Cod de procedură civilă, renumerotat ulterior, devenind art. 781 din Codul de procedură civilă, singura modificare, faţă de textul anterior, vizând durata exceptării de la executarea silită prin poprire a sumelor cu destinaţia de salarii, în sensul că acest termen a fost diminuat de la 6 luni, în vechea reglementare, la 3 luni, în noua reglementare.

Aşa fiind, înseamnă că, din moment ce la data intrării în vigoare a alin. (2) al art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, exista deja în Codul de procedură civilă un text general care interzicea executarea silită prin poprire a salariilor, fără distincţie, pentru o perioadă de 6 luni, noua reglementare aplicabilă unei categorii speciale de debitori (instituţii şi autorităţi publice) a fost concepută ca un text special derogatoriu de la dreptul comun.

Dacă s-ar fi dorit aplicarea prevederilor dreptului comun în materia executării silite prin poprire a sumelor destinate plăţii salariilor, ar fi trebuit să se facă o trimitere expresă la dispoziţiile Codului de procedură civilă. Mai mult decât atât, dacă nu s-ar fi prevăzut nimic în privinţa acestor sume, oricum regimul juridic ar fi fost cel din Codul de procedură civilă.

Pe cale de consecinţă, prin adoptarea normei juridice de la art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 este neîndoielnic că s-a urmărit derogarea de la textul general al art. 452 din Codul de procedură civilă de la 1865, iar această derogare s-a menţinut şi după intrarea în vigoare a actualului Cod de procedură civilă.

Nu se poate susţine că, odată cu intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, norma juridică şi-ar fi pierdut această raţiune sau că norma generală, mai nouă, ar fi abrogat implicit norma specială mai veche, întrucât textul de la art. 780 din noul Cod de procedură civilă (devenit art. 781) nu conţine niciun element substanţial de noutate faţă de vechiul text, ci doar reduce termenul de 6 luni la 3 luni, astfel încât norma specială din art. 1 alin. (2) al Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 îşi păstrează pe deplin raţiunea şi incidenţa.

Aceeaşi concluzie rezultă şi din faptul că, deşi prin dispoziţiile art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 76/2012), se prevede că orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale, se abrogă la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 au rămas în vigoare, dat fiind că au un domeniu specific de aplicare, destinat executării (benevole şi silite) a titlurilor executorii obţinute împotriva instituţiilor şi autorităţilor publice.

Aşadar, Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 consacră, în materia executării creanţelor faţă de instituţiile publice, un regim derogatoriu de la dreptul comun, atât prin aceea că instituie restricţii în urmărirea fondurilor băneşti ale acestora, cât şi pentru că limitează o atare urmărire exclusiv la fondurile băneşti care nu sunt destinate acoperirii cheltuielilor de organizare şi funcţionare şi celor de personal.

În opinia Ministerului Public, art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 conţine o normă specială care se aplică prioritar faţă de dispoziţiile art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedură civilă, iar sumele având destinaţia de salarii pentru personalul angajat al instituţiilor publice sunt exceptate de la executare silită prin poprire în mod absolut şi nelimitat, deci nu doar pentru un termen de 3 luni de la data înfiinţării popririi.

Excepţia instituită la art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 are ca scop asigurarea posibilităţii de funcţionare a instituţiilor şi autorităţilor publice prin exceptarea de la executare a sumelor necesare organizării şi funcţionării acestora, sume din care fac parte, astfel cum prevede expres textul de lege, salariile destinate personalului angajat, fiind evidentă imposibilitatea absolută de funcţionare a aparatului statal în absenţa personalului angajat.

Legiuitorul a înţeles să prevadă expres exceptarea sumelor cu destinaţia de salarii, pentru a înlătura orice eventuale înţelesuri contrare.

Din interpretarea gramaticală logică a textului rezultă că inserarea adverbului „inclusiv” denotă că aceste cheltuieli fac parte din cele destinate organizării şi funcţionării instituţiilor publice şi nu constituie o categorie distinctă de acestea.

Pe cale de consecinţă, din moment ce legiuitorul însuşi a înţeles să excepteze absolut şi nelimitat de la executare sumele destinate organizării instituţiilor şi autorităţilor publice şi a prevăzut expres că din această categorie fac parte şi salariile personalului angajat, înseamnă că toate aceste cheltuieli trebuie să fie supuse unui regim juridic distinct şi unitar, neexistând nicio raţiune pentru ca, în ceea ce priveşte salariile, să se aplice prevederile de la art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedură civilă, iar în ce priveşte celelalte cheltuieli destinate organizării şi funcţionării autorităţilor instituţiilor publice să se aplice art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002. Dimpotrivă, textul din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 este un text special care se aplică cu prioritate faţă de dreptul comun, în virtutea principiului specialia generalibus derogant.

Urmărirea silită prin poprire a instituţiilor şi autorităţilor publice nu poate privi sume de bani care, deşi sunt bunuri sesizabile prin natura lor, printr-un act normativ special, cu putere de lege, sunt declarate insesizabile, întrucât sunt distincte, potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare şi funcţionare a instituţiilor şi autorităţilor publice urmărite, inclusiv a celor de personal, în scopul îndeplinirii atribuţiilor şi obiectivelor legale pentru care au fost înfiinţate.

Creditorii instituţiilor publice îşi pot satisface creanţele prin plăţi voluntare sau executare silită asupra veniturilor şi disponibilităţilor băneşti ale debitorilor, doar în condiţiile speciale prevăzute de Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, adică numai prin poprirea specială asupra disponibilităţilor din bugetul autorităţii/instituţiei publice, la care se încadrează obligaţia de plată respectivă.

În această interpretare şi aplicare a legii, dreptul de creanţă şi dreptul de acces la justiţie nu sunt negate, întrucât executarea integrală a hotărârilor judecătoreşti care constituie titluri executorii nu este refuzată sau amânată pe un termen nedefinit, într-o manieră incompatibilă cu exigenţele rezultate din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în privinţa acestor drepturi, întrucât instituţiile şi autorităţile publice debitoare sunt obligate ca, în termen de 6 luni de la începerea executării, să facă demersuri pentru îndeplinirea obligaţiilor de plată.

Astfel, se dă expresie voinţei legiuitorului de a realiza un echilibru între necesitatea asigurării bunei funcţionări a mecanismelor financiare ale statului şi instituţiilor sale şi exercitarea unui control asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare, în concordanţă cu Legea nr. 500/2002 şi cu imperativul îndeplinirii obligaţiilor ce îi revin pe tărâmul art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie.

Prin raportul întocmit în cauză, judecătorii-raportori au apreciat că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 şi art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedură civilă [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedură civilă de la 1865], sumele destinate plăţii drepturilor salariale, aflate în conturi deschise la unităţile de trezorerie şi societăţi bancare, nu pot face obiectul executării silite prin poprire.

Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii şi raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum şi dispoziţiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, constată următoarele:

Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii a fost legal sesizat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie care, potrivit dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, are calitatea procesuală de a declanşa acest mecanism de unificare a practicii judiciare în scopul interpretării şi aplicării unitare a legii de către instanţele judecătoreşti.

Potrivit art. 515 din Codul de procedură civilă: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii.”

Din cuprinsul textului de lege menţionat rezultă următoarele condiţii care trebuie îndeplinite pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanţele judecătoreşti; dovada soluţionării diferite să se facă prin hotărâri judecătoreşti definitive, iar hotărârile judecătoreşti să fie anexate cererii.

Condiţiile de admisibilitate a recursului în interesul legii prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă sunt îndeplinite, deoarece, cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării, respectiv interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 şi art. 781 alin. (5) lit. c) din Codul de procedură civilă [fost art. 452 alin. (2) lit. c) din Codul de procedură civilă de la 1865], în ceea ce priveşte executarea silită prin poprire a sumelor destinate plăţii drepturilor salariale, aflate în conturi deschise la unităţile de trezorerie şi societăţi bancare, există hotărâri judecătoreşti definitive prin care au fost soluţionate diferit cauze similare în care s-a pus această problemă de drept, hotărâri care au fost anexate sesizării (26 de hotărâri definitive, dintre care 14 în sensul primei opinii şi 12 în sensul celei de-a doua opinii).

Examenul de jurisprudenţă relevă că problema de drept care a generat practica judiciară neunitară priveşte modalitatea diferită în care instanţele judecătoreşti au dat eficienţă concursului dintre legea specială (Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002) şi legea generală (Codul de procedură civilă).

Astfel, Codul de procedură civilă actual prevede că:

De asemenea, potrivit Codului de procedură civilă de la 1865:

Pe de altă parte, Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 dispune:

Aşa cum susţine şi autorul sesizării, rezolvarea problemei de drept se va face prin aplicarea conjugată a principiilor potrivit cărora norma specială se aplică cu prioritate faţă de norma generală – specialia generalibus derogant [în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 24/2000)], iar norma specială anterioară nu poate fi modificată implicit de o normă generală ulterioară (art. 59 din Legea nr. 24/2000).

De asemenea, se constată că art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 a fost introdus prin art. IV pct. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului şi pentru executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor şi autorităţilor publice stabilite prin titluri executorii, aprobată cu modificări prin Legea nr. 92/2011, iar acesta instituie un regim juridic unitar pentru această categorie de sume, în care se încadrează şi cheltuielile de personal, adică plăţile cu titlu de salarii, care sunt exceptate de la executare, doar în ceea ce priveşte instituţiile publice, regimul juridic al acestor sume fiind acela al unei insesizabilităţi absolute şi nelimitate.

La acea dată era în vigoare art. 452 alin. (2) din Codul de procedură civilă de la 1865, cu conţinutul mai sus enunţat.

Odată cu intrarea în vigoare a actualului Cod de procedură civilă, la data de 15 februarie 2013, art. 452 din Codul de procedură civilă de la 1865 a fost transpus în art. 780 din noul Cod de procedură civilă, renumerotat ulterior, devenind art. 781, singura modificare faţă de textul anterior vizând durata exceptării de la executare silită prin poprire a sumelor cu destinaţia de salarii, în sensul că acest termen a fost diminuat de la 6 luni, în vechea reglementare, la 3 luni, în noua reglementare.

Or, din moment ce, la data intrării în vigoare a alin. (2) al art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, exista deja în Codul de procedură civilă un text general care interzicea executarea silită prin poprire a salariilor, fără distincţie, pentru o perioadă de 6 luni, rezultă că, şi în raport cu noua reglementare (generală), vechea reglementare (specială, aplicabilă însă numai unei categorii speciale de debitori – instituţii şi autorităţi publice) a fost concepută şi a păstrat caracterul de text special derogatoriu de la dreptul comun.

De altfel, aşa cum rezultă din Expunerea de motive la Legea nr. 288/2002 prin care a fost aprobată Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002, prin adoptarea normei juridice de la art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 s-a urmărit evitarea producerii unor situaţii critice şi perturbări în ceea ce priveşte buna funcţionare a instituţiilor publice, ca efect al popririi sumelor aflate în Trezoreria Statului, destinate îndeplinirii atribuţiilor şi obiectivelor legale pentru care au fost înfiinţate, inclusiv a celor de personal (cu referire şi la regimul special al acestor sume reglementat de Legea nr. 72/1996 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare, şi de Legea nr. 189/1998 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare), măsura legislativă aleasă fiind derogarea de la textul general al art. 452 din Codul de procedură civilă de la 1865, derogare care s-a menţinut şi după intrarea în vigoare a Codului de procedură civilă actual.

Nu se poate susţine că, odată cu intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, norma juridică şi-ar fi pierdut această raţiune sau că norma generală, mai nouă, ar fi abrogat implicit norma specială mai veche, întrucât textul cuprins iniţial în art. 780 din noul Cod de procedură civilă (devenit art. 781) nu conţine niciun element substanţial de noutate faţă de vechiul text (art. 452 din Codul de procedură civilă de la 1865), ci doar reduce termenul de 6 luni la 3 luni, astfel încât norma cuprinsă în art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 îşi păstrează pe deplin caracterul special, derogatoriu, precum şi raţiunea şi incidenţa.

De asemenea, o atare concluzie rezultă şi din faptul că, deşi prin dispoziţiile art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 se prevede că orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale, se abrogă la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 au rămas în vigoare, dat fiind că acestea privesc un domeniu specific de aplicare, destinat executării (benevole şi silite) a titlurilor executorii obţinute împotriva instituţiilor şi autorităţilor publice.

Aşadar, Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 consacră, în materia executării creanţelor faţă de instituţiile publice, un regim derogatoriu de la dreptul comun, atât prin aceea că instituie restricţii în urmărirea fondurilor băneşti ale acestora, cât şi pentru că limitează o atare urmărire exclusiv la fondurile b