Decizia nr. 24 din 16 noiembrie 2015

Recursul în interesul legii vizează stabilirea instanţei competente funcţional/specializării secţiei sau a completului competent(e) să soluţioneze litigiile în care sunt implicate Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor şi băncile comerciale/profesioniştii, atunci când instanţa de judecată este sesizată de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor în temeiul prevederilor art. 12 din Legea nr. 193/2000.

Dispoziţiile legale relevante şi a căror interpretare a generat practica neunitară sunt următoarele: – Legea nr. 193/2000: „Art. 8. – Controlul respectării dispoziţiilor prezentei legi se face de reprezentanţii împuterniciţi ai Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor, precum şi de specialişti autorizaţi ai altor organe ale administraţiei publice, potrivit competenţelor.” „Art. 11. – Organele de control abilitate încheie proceseverbale prin care se consemnează faptele constatate cu ocazia verificărilor făcute, precum şi articolele din lege încălcate de profesionist.” „Art. 12. – (1) În cazul în care constată utilizarea unor contracte de adeziune care conţin clauze abuzive, organele de control prevăzute la art. 8 vor sesiza tribunalul de la domiciliul sau, după caz, sediul profesionistului, solicitând obligarea acestuia să modifice contractele aflate în curs de executare, prin eliminarea clauzelor abuzive. (2) La cererea de chemare în judecată va fi anexat procesul- verbal întocmit potrivit art. 11. (3) Asociaţiile pentru protecţia consumatorului care îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 30 şi 32 din Ordonanţa Guvernului nr. 21/1992 privind protecţia consumatorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, îl pot chema în judecată pe profesionistul care utilizează contracte de adeziune care conţin clauze abuzive, la instanţa prevăzută la alin. (1), pentru ca aceasta să dispună încetarea folosirii acestora, precum şi modificarea contractelor aflate în curs de executare, prin eliminarea clauzelor abuzive. Dispoziţiile art. 13 alin. (1) şi (4) sunt aplicabile. (4) Dispoziţiile alin. (1)-(3) nu aduc atingere dreptului consumatorului căruia i se opune un contract de adeziune ce conţine clauze abuzive de a invoca nulitatea clauzei pe cale de acţiune ori pe cale de excepţie, în condiţiile legii.” „Art. 13. – (1) Instanţa, în cazul în care constată existenţa clauzelor abuzive în contract, obligă profesionistul să modifice toate contractele de adeziune în curs de executare, precum şi să elimine clauzele abuzive din contractele preformulate, destinate a fi utilizate în cadrul activităţii profesionale. (2) În cazul prevăzut la alin. (1), instanţa va aplica şi amenda contravenţională prevăzută la art. 16. (3) Dacă instanţa constată că nu sunt clauze abuzive în contract, va anula procesul-verbal întocmit. (4) Hotărârea este supusă numai apelului.” „Art. 16. – (1) Constituie contravenţie, în măsura în care fapta nu este săvârşită în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, să fie considerată infracţiune, încălcarea interdicţiei stipulate la art. 1 alin. (3) şi se sancţionează cu amendă de la 200 lei la 1.000 lei. (2) Prevederile prezentei legi se completează cu dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, cu excepţia art. 27-29″. – Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 554/2004): „Art. 2. – (1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: (…) c) act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ; (…) f) contencios administrativ – activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;”. „Art. 5. – (2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.” – Codul de procedură civilă: „Art. 123. – (1) Cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti, cu excepţia cererilor prevăzute la art. 120. (2) Dispoziţiile alin. (1) se aplică şi atunci când competenţa de soluţionare a cererii principale este stabilită de lege în favoarea unei secţii specializate sau a unui complet specializat.” II. Examenul jurisprudenţial

Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 12 din Legea nr. 193/2000, dezlegarea problemei de drept supuse analizei fiind menită a conduce la stabilirea instanţei competente funcţional/specializării secţiei sau a completului competent(e) să soluţioneze litigiile în care sunt implicate Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor şi băncile comerciale/profesioniştii, atunci când instanţa de judecată este sesizată de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor/alte organe ale administraţiei publice. Soluţiile pronunţate de instanţele judecătoreşti: A. Unele instanţe au considerat că secţiile de contencios administrativ şi fiscal sunt competente să soluţioneze litigiile anterior menţionate.

S-a arătat, în sprijinul acestei opinii, că prin dispoziţiile art. 12 şi 13 din Legea nr. 193/2000 se instituie o procedură specială de sesizare a instanţei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale, în cazul clauzelor abuzive cuprinse în contractele de adeziune.

Legea nr. 193/2000 reglementează în mod diferit cazurile în care instanţa este sesizată pe baza unui proces-verbal de control întocmit de o autoritate publică şi cele în care consumatorul – cocontractant solicită constatarea caracterului abuziv al anumitor clauze dintr-un contract de adeziune.

Tribunalul, în constatarea caracterului abuziv al clauzelor din contract, va verifica, în fapt, legalitatea şi temeinicia actului de constatare al Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor şi va aplica sancţiunile prevăzute de lege, Legea nr. 193/2000 reglementând o situaţie specială, în sensul că a luat din competenţa agentului constatator posibilitatea de a aplica sancţiunea contravenţională şi a dat competenţă în acest sens instanţei de judecată.

În această opinie nu se reţine că ar exista un raport, de felul principal-accesoriu, între capetele de cerere având ca obiect constatarea caracterului abuziv şi aplicarea sancţiunii contravenţionale, deoarece tribunalul este chemat să verifice temeinicia procesului-verbal, să stabilească sancţiunea şi să dispună măsurile necesare restabilirii ordinii de drept, toate aceste măsuri fiind incluse în sfera răspunderii contravenţionale a persoanei juridice chemate în judecată.

Sintagma „tribunalul de la domiciliul sau, după caz, sediul profesionistului” din art. 12 alin. (1) (intervenită în urma unei modificări legislative) nu denotă intenţia legiuitorului de a stabili competenţa de soluţionare a litigiilor în favoarea secţiei tribunalului specializate în soluţionarea cauzelor cu profesionişti, ci doar că s-a dorit a se face aplicarea dispoziţiilor cuprinse în Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001), referitoare la competenţa de soluţionare a plângerii contravenţionale (locul săvârşirii contravenţiei, regula fiind încheierea contractului la sediul societăţii). B. Alte instanţe au apreciat că secţiile civile (cauze privind profesioniştii) sunt competente să soluţioneze aceste litigii.

S-a reţinut, în acest sens, că litigiile de contencios administrativ sunt cele soluţionate de instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, litigii în care cel puţin o parte este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, astfel cum sunt definite de art. 2 alin. (1) din aceeaşi lege.

Trimiterea la dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 nu constituie un temei pentru reţinerea competenţei instanţei de contencios administrativ, deoarece trimiterea la actul normativ menţionat, cu excepţia art. 27-29 din cuprinsul acestuia, vizează numai aspectele de drept substanţial privind capătul de cerere accesoriu, adică aplicarea amenzii contravenţionale.

Spre deosebire de procesul contravenţional tipic, în lumina Legii nr. 193/2000, instanţa nu se rezumă la verificarea legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, ci judecă în condiţii de contradictorialitate însăşi existenţa sau inexistenţa clauzelor abuzive într-un contract de drept privat, iar nu administrativ, şi poate dispune măsuri cu efecte directe, nu numai faţă de acel contract, ci faţă de toate contractele de adeziune în curs de executare.

Caracter principal în litigiu îl are capătul de cerere privind verificarea existenţei şi constatarea clauzelor abuzive din contractul încheiat între profesionist şi consumator, iar eventuala aplicare a sancţiunii contravenţionale – în măsura în care se constată existenţa clauzelor abuzive – reprezintă un capăt de cerere accesoriu, subsecvent, care nu este apt în sine să atragă competenţa instanţei de contencios administrativ, ci revine spre judecare instanţei competente să soluţioneze capătul de cerere principal (secţia civilă), în baza prorogării legale de competenţă. III. Opinia Colegiului de conducere al Curţii de Apel Bucureşti

Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera şi spiritul legii punctul de vedere expus la pct. II.B, conform căruia secţiile civile (cauze privind profesioniştii) sunt competente să soluţioneze litigiile în care sunt implicate Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor şi băncile comerciale/profesioniştii, atunci când instanţa de judecată este sesizată de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, în temeiul prevederilor art. 12 din Legea nr. 193/2000.

În esenţă, punctul de vedere exprimat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti se întemeiază pe interpretarea sistematică a dispoziţiilor legale incidente, citate la pct. I.2, din care se desprinde ideea că litigiile de natura celor ce constituie obiectul sesizării nu se circumscriu noţiunii de „contencios administrativ”, astfel cum aceasta este definită de art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, pe de o parte, iar contractul încheiat între consumator şi profesionist, precum şi procesul-verbal prevăzut de art. 11 din Legea nr. 193/2000, deduse tribunalului spre judecată, nu sunt „acte administrative”, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pe de altă parte.

În opinia autorului sesizării, Legea nr. 193/2000 reprezintă o normă juridică „mixtă”, ce conţine norme specifice dreptului privat şi norme specifice dreptului public. Reglementarea legiuitorului din art. 16 al legii este specifică dreptului public, căci instituie o contravenţie şi prevede sancţiunea aplicabilă; în schimb, dispoziţiile art. 1-7 din acelaşi act normativ, deşi prezintă în mod indiscutabil caracter imperativ şi, în unele cazuri, de ordine publică, sunt proprii dreptului privat, întrucât prevăd norme în materia contractelor încheiate între persoane private.

Litigiile la care face referire art. 12 din Legea nr. 193/2000 au ca obiect principal interpretarea unor norme de drept privat, respectiv interpretarea şi aplicarea/executarea unor obligaţii contractuale ce au luat naştere în baza unui raport juridic de drept privat.

Interpretând logic şi sistematic dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 193/2000, autorul sesizării reţine că soluţionarea acţiunii exercitate în condiţiile art. 12 alin. (1) se face, în principal, în cazul în care instanţa constată existenţa clauzelor abuzive în contract, prin obligarea profesionistului să modifice toate contractele de adeziune în curs de executare, precum şi să elimine clauzele abuzive din contractele preformulate, destinate a fi utilizate în cadrul activităţii profesionale şi, abia în secundar, este aplicată amenda contravenţională, conform art. 16 din lege. Aşadar, intenţia principală a legiuitorului, în cadrul unei astfel de acţiuni, este să se obţină eliminarea clauzelor abuzive, sancţiunea contravenţională reprezentând doar o consecinţă a modului de soluţionare a capătului principal de cerere.

Raţionamentul expus permite ierarhizarea capetelor de cerere corespunzătoare în principal, aferent art. 13 alin. (1) (caracterul abuziv al clauzei) din Legea nr. 193/2000, respectiv în accesoriu, aferent art. 13 alin. (2) (amenda contravenţională) din aceeaşi lege, ceea ce atrage aplicarea dispoziţiilor art. 123 alin. (1) şi (2) din Codul de procedură civilă, în temeiul cărora capătul de cerere accesoriu se judecă de instanţa competentă pentru capătul de cerere principal.

Însăşi stabilirea normei de competenţă teritorială reprezintă un contraargument în reţinerea specializării instanţei de contencios administrativ şi fiscal căci, potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, competenţa în materia contenciosului administrativ este una alternativă, în favoarea instanţei de la sediul/domiciliul fie al reclamantului, fie al pârâtului. Or, instituirea normei de competenţă teritorială prin art. 12 din Legea nr. 193/2000 constituie o consacrare a principiului specific în materia procedurii civile, ca drept comun, unde instanţa competentă este cea de la sediul pârâtului, indiciu care susţine natura litigiului ca fiind specifică dreptului civil.

Un alt argument reţinut în sprijinul acestei opinii îl constituie prevederea în cuprinsul art. 13 alin. (4) din Legea nr. 193/2000 a căii de atac a apelului, care este improprie contenciosului administrativ ca atare, întrucât art. 20 din Legea nr. 554/2004 instituie, în această materie, recursul ca singură cale de atac ce poate fi exercitată, cu excluderea apelului, date fiind şi dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare. IV. Punctul de vedere formulat de Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a apreciat că dispoziţiile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 193/2000 trebuie interpretate şi aplicate în sensul că cererile formulate de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, prin care se solicită constatarea caracterului abuziv al unor clauze din contractele de adeziune sau din contractele preformulate încheiate de un profesionist, destinate a fi utilizate în activitatea acestuia, obligarea profesionistului la modificarea contractelor de adeziune în curs de executare sau la eliminarea clauzelor abuzive din contractele preformulate, precum şi aplicarea amenzii contravenţionale prevăzute de art. 16 din lege sunt de competenţa secţiei civile a tribunalului în a cărui circumscripţie teritorială îşi are domiciliul sau sediul profesionistul. V. Raportul asupra recursului în interesul legii

Raportul cuprinde soluţiile date de instanţele judecătoreşti problemei de drept şi argumentele pe care se fundamentează acestea şi evocă doctrina cu privire la materia supusă analizei.

Constată că problema de drept în discuţie nu se regăseşte în doctrina şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Sunt menţionate, totuşi, câteva decizii ale Curţii Constituţionale care, chiar dacă nu vizează dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 193/2000, s-a apreciat ca fiind relevante pentru lămurirea problemei de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii supus analizei de faţă.

Astfel, s-a arătat că, respingând excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 193/2000, Curtea Constituţională a statuat că „actele de control constatatoare ale unor situaţii de fapt nu pot forma obiectul unor cereri adresate instanţelor de contencios administrativ din moment ce acestea nu produc, în mod direct, efecte juridice cu privire la persoana controlată” (Decizia nr. 194 din 12 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 16 martie 2009).

De asemenea, examinând excepţia de neconstituţionalitate a aceloraşi dispoziţii legale, Curtea Constituţională a reţinut că „fie că este sesizată direct de către consumator, fie prin intermediul procesului-verbal de constatare a faptelor contrare legii întocmit de reprezentanţii împuterniciţi ai Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor sau de specialiştii autorizaţi ai organelor administraţiei publice, instanţa judecătorească este unica autoritate care se va pronunţa asupra existenţei sau inexistenţei clauzelor abuzive dintr-un contract”. Curtea a mai reţinut că art. 13 din lege, pe lângă răspunderea civilă delictuală pe care o reglementează, prevede şi o răspundere contravenţională, din moment ce fapta ilicită este sancţionată cu amenda contravenţională (Decizia nr. 464 din 12 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 6 iulie 2011).

Raportul evocă, de asemenea, jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, reţinând că instanţa supremă s-a pronunţat, implicit, asupra chestiunii de drept în discuţie, prin Decizia nr. 187 din 17 ianuarie 2014 a Secţiei de contencios administrativ şi fiscal.

Judecătorii-raportori, constatând, în prealabil, că recursul în interesul legii este admisibil, propun un proiect de soluţie de admitere a recursului în interesul legii, în sensul că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 193/2000, litigiile în care sunt implicate Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor/alte organe ale administraţiei publice şi băncile comerciale/profesioniştii, atunci când instanţa de judecată este sesizată de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor/alte organe ale administraţiei publice, se soluţionează de secţiile civile/completele specializate în materie civilă (litigii cu profesionişti) din cadrul tribunalului. VI. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită, pe calea recursului în interesul legii, cu pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 193/2000, în sensul stabilirii instanţei competente/specializării secţiei sau a completului competent(e) să soluţioneze litigiile în care sunt implicate Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor şi băncile comerciale/profesioniştii, atunci când instanţa de judecată este sesizată de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor/alte organe ale administraţiei publice.

Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă potrivit căruia „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”.

Chestiunea implică o dublă perspectivă: – respectarea cerinţelor de ordin formal prescrise de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă – dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii; această cerinţă de admisibilitate se constată a fi îndeplinită, date fiind anexele memoriului de recurs în interesul legii din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curţi de apel din ţară (astfel cum au fost enumerate), practica neunitară fiind ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive (dacă litigiul s-a judecat potrivit Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă), ca şi prin hotărâri judecătoreşti irevocabile (dacă judecata s-a desfăşurat în baza dispoziţiilor Codului de procedură civilă de la 1865); – cea de-a doua cerinţă de admisibilitate priveşte obiectul recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, anume să privească probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, întrucât recursul în interesul legii nu poate fi promovat decât pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii, potrivit celor deja arătate la secţiunea calificarea obiectului recursului în interesul legii.

Soluţionarea problemei de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii necesită interpretarea sistematică a dispoziţiilor legale incidente, citate la pct. I.

Legea nr. 193/2000 transpune în dreptul intern Directiva 93/13/CEE a Consiliului din 15 aprilie 1993 privind clauzele abuzive în contractele încheiate cu consumatorii, având ca obiect asigurarea unei protecţii mai eficace a consumatorului prin elaborarea unor norme de drept uniforme în ceea ce priveşte clauzele abuzive.

Potrivit art. 7 al acestei directive „(1) Statele membre se asigură că, în interesul consumatorilor şi al concurenţilor, există mijloace adecvate şi eficiente pentru a preveni utilizarea în continuare a clauzelor abuzive în contractele încheiate cu consumatorii de către vânzători sau furnizori. (2) Mijloacele menţionate la alineatul (1) cuprind dispoziţiile în conformitate cu care persoanele sau organizaţiile care au, în temeiul legislaţiei interne, un interes legitim în protecţia consumatorilor pot introduce o acţiune în justiţie sau în faţa organismelor administrative competente, în conformitate cu legislaţia internă în cauză, pentru a obţine o decizie care să stabilească dacă clauzele contractuale elaborate pentru a fi utilizate în general sunt abuzive, astfel încât să poată aplica mijloacele adecvate şi eficiente pentru a preveni utilizarea acestor clauze în continuare”.

În litigiile întemeiate pe dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 193/2000 se conferă unei autorităţi publice, respectiv Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor sau altor organe ale administraţiei publice, potrivit competenţelor, calitatea de subiect activ al raportului juridic litigios, îndrituit să acţioneze pentru a supune controlului instanţei de judecată caracterul pretins abuziv al unor clauze din contractele încheiate între profesionişti şi consumatori. Acesta este unul dintre mecanismele procesuale instituite de legiuitor în scopul de a asigura înlăturarea clauzelor abuzive din contractele încheiate de consumatori cu profesioniştii, mecanism care funcţionează la nivel colectiv.

Aceste litigii au ca obiect principal interpretarea şi aplicarea/executarea unor obligaţii contractuale ce au luat naştere în baza unui raport juridic de drept privat, prin raportare la dispoziţiile art. 1-7 din Legea nr. 193/2000, ca norme imperative care operează în domeniul dreptului privat şi a căror respectare este chemată să o analizeze instanţa sesizată.

Demersul juridic se întemeiază, conform art. 12 alin. (2) coroborat cu art. 11 din Legea nr. 193/2000, pe procesul-verbal încheiat de autoritatea care exercită, conform art. 8 din lege, controlul respectării dispoziţiilor legii, proces-verbal care consemnează faptele constatate cu ocazia verificărilor făcute, precum şi articolele de lege încălcate de profesionist.

În norma internă (art. 8 din Legea nr. 193/2000), controlul respectării dispoziţiilor acestui act normativ se efectuează, printre altele, de reprezentanţii împuterniciţi ai Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor care, în exercitarea acestei atribuţii, atunci când constată utilizarea unor contracte de adeziune care conţin clauze abuzive, vor sesiza tribunalul de la domiciliul sau, după caz, sediul profesionistului pentru obligarea acestuia să modifice contractele în executare prin eliminarea clauzelor abuzive.

În alţi termeni, legitimarea procesuală activă a organelor de control prevăzută la art. 8 din lege nu este expresia unei acţiuni în regim de putere publică, fiind de altfel reglementată şi prin dispoziţiile art. 37 din Codul de procedură civilă, potrivit căruia, „În cazurile şi condiţiile prevăzute exclusiv prin lege, se pot introduce cereri sau se pot formula apărări şi de persoane, organizaţii, instituţii sau autorităţi, care, fără a justifica un interes personal, acţionează pentru apărarea drepturilor ori intereselor legitime ale unor persoane aflate în situaţii speciale sau, după caz, în scopul ocrotirii unui interes de grup ori general”.

De altfel, sesizarea instanţei în condiţiile art. 12 alin. (1) – (3) din Legea nr. 193/2000 nu aduce atingere dreptului consumatorului de a invoca nulitatea clauzei, pe cale de acţiune sau pe cale de excepţie, potrivit alin. (4) al aceluiaşi articol, consumatorii prejudiciaţi prin contracte încheiate cu nerespectarea dispoziţiilor legale având dreptul, potrivit art. 14 din actul normativ menţionat, de a se adresa instanţelor judecătoreşti în conformitate cu prevederile Codului civil şi ale Codului de procedură civilă.

Competenţa funcţională a instanţelor de contencios administrativ este reglementată în Legea nr. 554/2004, care reprezintă legea-cadru în materie.

Numai determinarea naturii juridice a litigiului ca fiind de contencios administrativ atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 se defineşte contenciosul administrativ ca fiind „activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept ori un interes legitim;”.

Din interpretarea textului legal citat se constată că, pentru a fi în prezenţa contenciosului administrativ, este necesar a fi întrunite în mod cumulativ două condiţii: în primul rând, una dintre părţi să fie o autoritate publică şi, în al doilea rând, litigiul, conflictul, să fie rezultatul unui act administrativ tipic sau al unuia asimilat (nesoluţionarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere).

În doctrină s-a reţinut că, stricto sensu, contenciosul administrativ evocă totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau asimilate, litigii care sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi sunt soluţionate în baza unui regim de putere publică guvernat de legea-cadru în materie.

Cum normele art. 12 şi următoarele din Legea nr. 193/2000 nu se referă la un act administrativ asimilat, adică la o nesoluţionare în termen a unei cereri sau un refuz nejustificat de a rezolva o cerere emanând de la o autoritate publică, rezultă că singura posibilitate pentru a fi în prezenţa unui contencios administrativ ar fi ca litigiul să privească existenţa unui act administrativ unilateral. Însă, nici această variantă nu rezultă din cadrul normativ analizat, respectiv Legea nr. 193/2000.

Astfel, noţiunea de „act administrativ” este definită în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, text care face referire la „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ;”.

Cum este de domeniul evidenţei că acel contract încheiat între consumator şi profesionist, dedus tribunalului spre judecată, nu este un contract administrativ, ci este un act juridic bilateral de drept privat, singurul înscris prevăzut de Legea nr. 193/2000, care este emis de o autoritate publică, fiind susceptibil de a fi analizat în acest context în legătură cu noţiunea de contencios administrativ, este procesul-verbal menţionat de art. 11-13 din legea în discuţie.

Or, acest proces-verbal nu produce efecte specifice actului administrativ, în sensul definit de lege, respectiv nu modifică/înlătură clauzele pretins abuzive din contractul încheiat între consumator şi profesionist, un astfel de rezultat putând fi exclusiv consecinţa hotărârii judecătoreşti pronunţate de instanţa învestită de organul de control. Conţinutul procesului- verbal se rezumă, conform art. 11 din Legea nr. 193/2000, la consemnarea faptelor constatate cu ocazia verificărilor făcute şi a articolelor din lege încălcate de profesionist, impunând astfel calificarea actului ca opinie a organului de control asupra situaţiei de fapt şi normei legale aplicabile.

Calificarea juridică a acestui act de control, din perspectiva clasificării actelor emise de o autoritate publică, este cea de act premergător emiterii unui act administrativ, neputând fi asimilat unui proces-verbal de contravenţie ce este apt a da naştere unor raporturi juridice de sine stătătoare între contravenient şi organul constatator, ce intră în sfera noţiunii de răspundere contravenţională.

Revine instanţei de judecată învestite cu soluţionarea litigiului având ca obiect constatarea existenţei unor clauze abuzive în contractul încheiat între profesionist şi consumator rolul de a aplica sancţiunea contravenţională prevăzută la art. 16 din Legea nr. 193/2000, astfel că nu poate fi considerat ca fiind act administrativ actul de control încheiat de autoritatea publică anterior sesizării tribunalului de la domiciliul sau, după caz, sediul profesionistului.

Împrejurarea că, potrivit art. 13 alin. (3) din Legea nr. 193/2000, atunci când instanţa constată că nu sunt clauze abuzive în contract anulează procesul-verbal întocmit nu înseamnă un control de legalitate în contencios administrativ exercitat asupra procesului verbal de control, ci o consecinţă imediată a modului de soluţionare a capătului principal de cerere.

În acest context nu sunt întrunite condiţiile prevăzute cumulativ de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, pentru a fi în prezenţa unui contencios administrativ, care să reclame ratione materiae competenţa funcţională a instanţelor de contencios administrativ, nefiind suficient că în litigiu este implicată o autoritate publică, câtă vreme acest litigiu nu priveşte un act administrativ tipic sau asimilat.

Analiza logică şi sistematică a dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 193/2000 indică faptul că soluţionarea acţiunii exercitate în condiţiile art. 12 alin. (1) din aceeaşi lege are loc, în principal, în cazul în care instanţa constată existenţa clauzelor abuzive în contract, prin obligarea profesionistului să modifice toate contractele de adeziune în curs de executare, precum şi să elimine clauzele abuzive din contractele preformulate, destinate a fi utilizate în cadrul activităţii profesionale. Aşadar, scopul principal al acţiunii este eliminarea clauzelor abuzive, ceea ce implică o analiză de validitate a clauzelor contractuale, în vreme ce aplicarea sancţiunii contravenţionale este doar o consecinţă legală a constatării caracterului abuziv al clauzelor contractuale.

Prin urmare, în măsura în care unul dintre capetele cererii de chemare în judecată se referă la aplicarea amenzii contravenţionale, conform art. 16 din Legea nr. 193/2000, aceasta este o cerere accesorie, dată, potrivit art. 123 alin. (1) şi (2) din Codul de procedură civilă, în competenţa instanţei care judecă cererea principală. Nici trimiterile din cuprinsul art. 16 alin. (2) al Legii nr. 193/2000 la aplicabilitatea Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 nu sunt de natură a atrage competenţa secţiei de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor întemeiate pe dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 193/2000, având în vedere că aceste trimiteri se referă exclusiv la aplicarea amenzii contravenţionale, care poate constitui numai capăt accesoriu de cerere şi care nu este de natură a influenţa competenţa de soluţionare a cauzei.

În consecinţă, având în vedere că obiectul litigiului este reprezentat, în principal, de analiza caracterului abuziv al clauzelor unui contract guvernat de norme de drept privat, competenţa revine secţiei civile/completelor specializate în materie civilă (litigii cu profesionişti) din cadrul tribunalului, iar nu secţiei de contencios administrativ şi fiscal/completelor specializate în materia contenciosului administrativ.

De altfel, dispoziţiile coroborate ale art. 12 alin. (1) şi (3), art. 13 şi 14 din Legea nr. 193/2000 conduc la concluzia stabilirii unitare a competenţei de soluţionare, determinantă nefiind calitatea reclamantului – de organ de control în sensul legii, de asociaţie pentru protecţia consumatorului sau de consumator care se consideră prejudiciat prin contractul încheiat, ci natura normei care guvernează, în principal, raportul juridic dedus judecăţii, şi anume o normă imperativă de drept privat, iar nu o normă de drept public.

Aşadar, raportul juridic dedus judecăţii este unul civil, referindu-se la contractul încheiat de un consumator cu un profesionist.

Norma de competenţă conţine referirea expresă la calitatea pârâtului de profesionist, consacră principiul de drept comun din materia procedurii civile, conform căruia instanţa competentă teritorial este cea de la sediul pârâtului [în vreme ce, în materia contenciosului administrativ, competenţa teritorială este alternativă, fie în favoarea instanţei de la sediul/domiciliul reclamantului, fie în favoarea instanţei de la sediul/domiciliul pârâtului, conform art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004] şi prevede calea de atac a apelului, specifică materiei civile, dar improprie contenciosului administrativ (art. 20 din Legea nr. 554/2004 instituind în această materie recursul ca singură cale de atac ce poate fi exercitată, cu excluderea apelului, date fiind şi dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările şi completările ulterioare).

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,