ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1909/2011

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 15

ianuarie 2010 pe rolul Curții de Apel București, reclamanta C.A. a chemat în

judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând:

nu și-a îndeplinit obligația de a soluționa cererea reclamantei de redobândire a

cetățeniei române;

să trimită reclamantei invitația de a depune actele necesare redobândirii cetățeniei

române în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii;

să îi plătească 100 RON pe fiecare zi de întârziere.

În motivarea cererii,

reclamanta a arătat că, la data de 21 mai 2009, s-a adresat cu o cerere Secției

Consulare a Ambasadei României din Chișinău, instituție competentă conform Legii

cetățeniei române nr. 21/1991 modificată și republicată, să primească cererile de

redobândire a cetățeniei române din partea solicitanților (foști cetățeni români

și descendenții acestora până la gradul II), care au domiciliul în Republica Moldova.

Prin sentința civilă

nr. 3833 din 11 iunie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal, a admis cererea reclamantei C.A., în contradictoriu cu

pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a constatat că pârâtul nu și-a îndeplinit

obligația de a soluționa cererea reclamantei de redobândire a cetățeniei române

și a obligat pe pârât să trimită reclamantei invitația de a depune actele necesare

redobândirii cetățeniei române în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă

și irevocabilă a hotărârii, sub sancțiunea plății de 100 RON daune cominatorii pe

fiecare zi de întârziere.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut situația de fapt potrivit căreia, la data de

21 mai 2009, reclamanta s-a adresat cu o cerere scrisă Secției Consulare a Ambasadei

României din Chișinău în vederea redobândirii cetățeniei române, însă instituția

pârâtă nu a răspuns reclamantei până la momentul sesizării instanței.

Curtea a constatat faptul

că nici Legea nr. 21/1991 republicată și nici Legea nr. 554/2004 nu derogă de la

termenul general de 30 de zile în care trebuie soluționată o cerere, iar dispozițiile

legale incidente nu fac distincție între autoritățile publice, în privința termenului,

în funcție de volumul activității lor.

Pe cale de consecință,

instanța de fond a apreciat că s-a depășit termenul rezonabil de soluționare prevăzut

de art. 10 din Convenția Europeană asupra Cetățeniei, ratificată de către România

prin Legea nr. 396 din 14 iunie 2002 publicată în M. Of. nr. 490/09.07.2002.

Împotriva hotărârii instanței

de fond, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului,

pârâtul a arătat că instanța de fond a ignorat starea obiectivă de fapt invocată

de Ministerul Afacerilor Externe, deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură

cauzală directă, situația specifică a derulării procedurii consulare sub potențialul

pe care instituția îl învedera și pe care și l-a dorit să se atingă în anii următori.

Recurentul a susținut

că, în prezent, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător

față de anii anteriori, prin deschiderea unei locații a Secției Consulare a Ambasadei

României la Chișinău, dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni

pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual

de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în

îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea

depunerii actelor.

În lipsa unei culpe administrative,

pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza

Legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri

anterior reclamanților, dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe

ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantei.

Autoritatea recurentă

a precizat că răspunsul adresat reclamantei a fost redactat și transmis în interiorul

termenului de 30 de zile care a început să curgă de la data recepționării petiției

la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău.

În acest context, recurentul

consideră că nu sunt întrunite condițiile existenței unei împrejurări de a nu se

fi răspuns solicitanților în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii sau

aceea a unui refuz nejustificat. Singurele elemente ce se impuneau a fi cercetate

erau acelea de a se verifica emiterea unui răspuns al autorității publice în termen

de 30 de zile de la data primirii cererii și faptul ca acesta să nu încorporeze

un refuz explicit. Or, această verificare ar fi condus cu ușurință la concluzia

că, din această perspectivă, nu au fost încălcate normele contenciosului administrativ.

Răspunsul administrativ

primit de reclamantă nu a reprezentat un refuz de soluționare a cererii de depunere

a dosarului, ci a redat condițiile concrete în care acesta urma să fie procesat,

fără a conține formulări pur potestative din partea autorității publice solicitate,

în sensul de a nu îndeplini obligația prevăzută de Legea nr. 21/1991.

Pe de o parte, durata

termenului rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența C.E.D.O. dar, chiar

și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate, în condițiile în care

solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării

cererii determinând o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte

persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea

beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește reclamanta.

Pe de altă parte, instanța

nu avea niciun temei legal pentru a obliga instituția pârâtă la primirea cererii

de redobândire a cetățeniei „în termen de 30 de zile", iar sistemul românesc

de drept, având origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea

metodei tehnico-juridice de interpretare a legii (conform dispozițiilor normative

scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în echitate, potrivit

sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon.

Interpretarea potrivit

căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul

circumstanțelor fiecărui caz în parte și nu doar de durata termenului este constantă

și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

În lipsa unui temei legal

concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii

executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei.

Recurentul a mai precizat

faptul că, la data de 19 noiembrie 2009, a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009

pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009 ce modifică și completează Legea nr. 21/1991,

potrivit căreia cererea și documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor

putea fi înregistrate și la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcției

Cetățenie din cadrul Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, astfel

că nu se poate invoca lipsa de diligență a Statului Român pentru deblocarea impasului

real în care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea

de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetățeniei române.

Totodată, recurentul a

susținut că instanța de fond, în mod nelegal, a acordat daune cominatorii.

Examinând sentința recurată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este fondat în ceea ce privește

acordarea daunelor cominatorii, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Potrivit doctrinei și

practicii judiciare, daunele cominatorii reprezintă o instituție creată pentru garantarea

indirectă a executării obligațiilor de „a face”, intuitu personae.

Înalta Curte reține că

procedura contenciosului administrativ vizând executarea titlurilor executorii constituite

din hotărâri judecătorești nu prevede o atare sancțiune, procedura de executare

fiind una aparte, derogatorie de la dreptul comun (art. 22 și următoarele din Legea

nr. 554/2004).

Pe de altă parte, instanța

de control judiciar are în vedere și faptul că, în dreptul comun, posibilitatea

de constrângere a debitorului unei obligații de a face care nu se poate realiza

decât cu concursul nemijlocit al acestuia și care nu se poate aduce la îndeplinire

prin executare silită, nu se poate concretiza decât prin aplicarea unei amenzi civile,

care se plătește în contul statului și nu al creditorului, creditorul putând însă

să fie despăgubit pentru daunele-interese echivalente prejudiciului cauzat prin

neîndeplinirea obligației.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că instanța de fond, în mod greșit, a obligat pârâta la plata daunelor

cominatorii, în cauză nefiind incidente prevederile art. 24 Legea nr. 554/2004,

care instituie o procedură specială de sancționare a autorităților, în cazul în

care acestea nu execută hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, procedură

care este subsecventă actualei etape judiciare.

Prin urmare, Înalta Curte

va modifica sentința recurată, în sensul că va respinge capătul de cerere privind

obligarea pârâtei la plata de daune cominatorii.

Pe fondul cauzei, Înalta

Curte va înlătura critica recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță

a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) Legea contenciosului administrativ, care

definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, având în vedere

dispozițiile art. 12 alin. (3) Legea cetățeniei nr. 21/1991, conform cărora persoanele

care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire

a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse

de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României,

cererile fiind înaintate de îndată Comisiei pentru Cetățenie.

Problema care se impune

a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie

să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului

legal anterior menționat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit

un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa unui

asemenea termen legal, se impunea aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană

pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată

de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie

să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea,

păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui

atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat

că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită

după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie

apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret.

Curtea de la Strasbourg

a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru

a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil.

Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces,

în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.

Astfel, în materie « civilă

», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar

el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea

jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la

Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție

de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special,

în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților

competente.

În cauză, Înalta Curte

apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii - septembrie

2006 - și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în

sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene

a Drepturilor Omului.

Pe de altă parte, instanța

de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un

număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare

a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru

respectarea principiului celerității, care guvernează materia dedusă judecății.

În ceea ce privește menționarea

faptului că a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică și completează

Legea nr. 21/1991, instanța constată că dispozițiile acestei legi sunt ulterioare

momentului introducerii acțiunii și nu au putere retroactivă.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va admite recursul și va modifica sentința atacată, în sensul

că va respinge cererea privind daunele cominatorii, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 2833 din 11 iunie

2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și

fiscal.

Modifică sentința atacată,

în sensul că respinge cererea privind daunele cominatorii ca neîntemeiată.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 31 martie

2011.