ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1909/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la data de 15 ianuarie 2010 pe rolul Curții de Apel București, reclamanta C.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând: 1. să se constate că pârâtul nu și-a îndeplinit obligația de a soluționa cererea reclamantei de redobândire a cetățeniei române; 2. să fie obligat pârâtul să trimită reclamantei invitația de a depune actele necesare redobândirii cetățeniei române în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii; 3. să fie obligat pârâtul să îi plătească 100 RON pe fiecare zi de întârziere.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, la data de 21 mai 2009, s-a adresat cu o cerere Secției Consulare a Ambasadei României din Chișinău, instituție competentă conform Legii cetățeniei române nr. 21/1991 modificată și republicată, să primească cererile de redobândire a cetățeniei române din partea solicitanților (foști cetățeni români și descendenții acestora până la gradul II), care au domiciliul în Republica Moldova.

Prin sentința civilă nr. 3833 din 11 iunie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea reclamantei C.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a constatat că pârâtul nu și-a îndeplinit obligația de a soluționa cererea reclamantei de redobândire a cetățeniei române și a obligat pe pârât să trimită reclamantei invitația de a depune actele necesare redobândirii cetățeniei române în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii, sub sancțiunea plății de 100 RON daune cominatorii pe fiecare zi de întârziere. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut situația de fapt potrivit căreia, la data de 21 mai 2009, reclamanta s-a adresat cu o cerere scrisă Secției Consulare a Ambasadei României din Chișinău în vederea redobândirii cetățeniei române, însă instituția pârâtă nu a răspuns reclamantei până la momentul sesizării instanței.

Curtea a constatat faptul că nici Legea nr. 21/1991 republicată și nici Legea nr. 554/2004 nu derogă de la termenul general de 30 de zile în care trebuie soluționată o cerere, iar dispozițiile legale incidente nu fac distincție între autoritățile publice, în privința termenului, în funcție de volumul activității lor. Pe cale de consecință, instanța de fond a apreciat că s-a depășit termenul rezonabil de soluționare prevăzut de art. 10 din Convenția Europeană asupra Cetățeniei, ratificată de către România prin Legea nr. 396 din 14 iunie 2002 publicată în M. Of. nr. 490/09.07.2002. Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului, pârâtul a arătat că instanța de fond a ignorat starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul Afacerilor Externe, deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării procedurii consulare sub potențialul pe care instituția îl învedera și pe care și l-a dorit să se atingă în anii următori. Recurentul a susținut că, în prezent, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei locații a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău, dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor.

În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza Legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamanților, dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantei. Autoritatea recurentă a precizat că răspunsul adresat reclamantei a fost redactat și transmis în interiorul termenului de 30 de zile care a început să curgă de la data recepționării petiției la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău. În acest context, recurentul consideră că nu sunt întrunite condițiile existenței unei împrejurări de a nu se fi răspuns solicitanților în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii sau aceea a unui refuz nejustificat.

Singurele elemente ce se impuneau a fi cercetate erau acelea de a se verifica emiterea unui răspuns al autorității publice în termen de 30 de zile de la data primirii cererii și faptul ca acesta să nu încorporeze un refuz explicit. Or, această verificare ar fi condus cu ușurință la concluzia că, din această perspectivă, nu au fost încălcate normele contenciosului administrativ. Răspunsul administrativ primit de reclamantă nu a reprezentat un refuz de soluționare a cererii de depunere a dosarului, ci a redat condițiile concrete în care acesta urma să fie procesat, fără a conține formulări pur potestative din partea autorității publice solicitate, în sensul de a nu îndeplini obligația prevăzută de Legea nr. 21/1991.

Pe de o parte, durata termenului rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența C.E.D.O. dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate, în condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării cererii determinând o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește reclamanta.

Pe de altă parte, instanța nu avea niciun temei legal pentru a obliga instituția pârâtă la primirea cererii de redobândire a cetățeniei „în termen de 30 de zile", iar sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză și germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii (conform dispozițiilor normative scrise) și este inacceptabil ca instanța română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spațiului anglo-saxon. Interpretarea potrivit căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul circumstanțelor fiecărui caz în parte și nu doar de durata termenului este constantă și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

În lipsa unui temei legal concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetățeniei. Recurentul a mai precizat faptul că, la data de 19 noiembrie 2009, a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009 ce modifică și completează Legea nr. 21/1991, potrivit căreia cererea și documentele vizând recunoașterea cetățeniei române vor putea fi înregistrate și la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcției Cetățenie din cadrul Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligență a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetățeniei române.

Totodată, recurentul a susținut că instanța de fond, în mod nelegal, a acordat daune cominatorii. Examinând sentința recurată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este fondat în ceea ce privește acordarea daunelor cominatorii, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Potrivit doctrinei și practicii judiciare, daunele cominatorii reprezintă o instituție creată pentru garantarea indirectă a executării obligațiilor de „a face”, intuitu personae. Înalta Curte reține că procedura contenciosului administrativ vizând executarea titlurilor executorii constituite din hotărâri judecătorești nu prevede o atare sancțiune, procedura de executare fiind una aparte, derogatorie de la dreptul comun (art. 22 și următoarele din Legea nr. 554/2004).

Pe de altă parte, instanța de control judiciar are în vedere și faptul că, în dreptul comun, posibilitatea de constrângere a debitorului unei obligații de a face care nu se poate realiza decât cu concursul nemijlocit al acestuia și care nu se poate aduce la îndeplinire prin executare silită, nu se poate concretiza decât prin aplicarea unei amenzi civile, care se plătește în contul statului și nu al creditorului, creditorul putând însă să fie despăgubit pentru daunele-interese echivalente prejudiciului cauzat prin neîndeplinirea obligației. Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond, în mod greșit, a obligat pârâta la plata daunelor cominatorii, în cauză nefiind incidente prevederile art. 24 Legea nr. 554/2004, care instituie o procedură specială de sancționare a autorităților, în cazul în care acestea nu execută hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.

Prin urmare, Înalta Curte va modifica sentința recurată, în sensul că va respinge capătul de cerere privind obligarea pârâtei la plata de daune cominatorii. Pe fondul cauzei, Înalta Curte va înlătura critica recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, având în vedere dispozițiile art. 12 alin. (3) Legea cetățeniei nr. 21/1991, conform cărora persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României, cererile fiind înaintate de îndată Comisiei pentru Cetățenie.

Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române. Din lecturarea textului legal anterior menționat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, se impunea aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie « civilă », dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. În cauză, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii - septembrie 2006 - și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia dedusă judecății.

În ceea ce privește menționarea faptului că a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică și completează Legea nr. 21/1991, instanța constată că dispozițiile acestei legi sunt ulterioare momentului introducerii acțiunii și nu au putere retroactivă. În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge cererea privind daunele cominatorii, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 2833 din 11 iunie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge cererea privind daunele cominatorii ca neîntemeiată. Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 31 martie 2011.