ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1570/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1570/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Prin Sentința nr.

6199 din 26 octombrie 2011, Curtea de Apel București a admis excepția de

nelegalitate formulată de reclamanta Asociația Magistraților din România, în

contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și Institutul Național al

Magistraturii și a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 2964/C/2007 emis de

Ministerul Justiției, în privința Asociației Magistraților din România.

Pentru a pronunța

această sentință, instanța de fond a reținut, în esență, că prin Încheierea din

16 februarie 2011 pronunțată de Judecătoria Sector 5 București, a fost admisă

cererea formulată de pârâta Asociația Magistraților din România și s-a dispus

sesizarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal,

cu soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului Ministerului Justiției

nr. 2964/C din 22 noiembrie 2007, fiind suspendată judecarea cauzei aflată pe

rolul Judecătoriei Sector 5, până la soluționarea excepției.

S-a arătat în

considerentele sentinței atacate că prin Ordinul nr. 2964/C din 22 noiembrie

2007, Ministerului Justiției a ordonat transmiterea spre folosință unităților

și instituțiilor menționate în actul administrativ, a spațiilor situate în

imobilul din B-dul Regina Elisabeta nr. 53, sector 5, având ca destinație

birouri de lucru, de documentare, de deservire și laboratoare.

Prima instanță a

constatat că din analiza actelor care au stat la baza emiterii Ordinului nr.

2964/C din 22 noiembrie 2007, cu referire, în primul rând, la referatul privind

analiza și redistribuirea spre administrare a spațiilor situate în imobilul din

B-dul Regina Elisabeta nr. 53, sector 5 București, nr. 30135 din 1 aprilie

2007, rezultă că s-a urmărit modificarea Ordinului nr. 600/C/2006, fiind nevoie

de o reevaluare și o redistribuire a spațiilor către „instituțiile chiriașe” ca

urmare a solicitărilor exprimate de acestea în scopul optimizării activităților

instituțiilor.

În ceea ce privește

referatul expunere de motive la ordinul contestat, instanța de fond a constatat

că în acest referat nu se menționează nimic despre modificarea Ordinului nr.

600/C/2006 prin includerea Asociației Magistraților din România printre

„instituțiile chiriașe”, deși acest aspect era obligatoriu de explicat întrucât

reglementarea anterioară nu conținea prevederi referitoare la Asociația

Magistraților din România.

De asemenea, instanța

de fond a mai reținut că în documentația avută în vedere, de către emitentul

actului contestat, se regăsesc Adresele nr. 1509 din 9 martie 2007, nr. 1693

din 21 martie 2007 și nr. 319 din 17 ianuarie 2007 emise de Institutul Național

al Magistraturii, Adresa nr. 612/G din 27 februarie 2007 emisă de Școala

Națională de Grefieri și Nota de Informare nr. 19417 din 16 februarie 2007 a

Direcției de Publicitate Imobiliară, Notari Publici, executori, experți tehnici

judiciari, traducători și interpreți, pentru necesarul de încăperi al Biroului

central pentru expertize tehnice judiciare, precum și Adresa nr. 1693 din 21

martie 2007 emisă de Școala Națională de Grefieri adresată Ministerului

Justiției, neexistând nici un înscris din care să rezulte solicitarea expresă a

Asociației Magistraților din România de a fi cuprinsă într-o altă reglementare

decât Protocolul nr. 4296 din 22 aprilie 2003.

Prin urmare, instanța

de fond a constatat că actul administrativ atacat încalcă drepturile și

interesele legitime ale Asociației, în privința mențiunilor referitoare la

Asociația Magistraților din România, întrucât nu rezultă nici că părțile au

renegociat Protocolul nr. 4296/2003, ori că vreo instanță a anulat acest act

juridic civil și nici că Asociația Magistraților din România ar fi solicitat expres

să fie menționată în Ordinul nr. 2964/C/2007.

Referitor la

celelalte critici formulate de autorul excepției de nelegalitate, prima

instanță a reținut că sunt neîntemeiate, având în vedere că Ministerul

Justiției, fiind titularul dreptului de administrare în privința imobilului din

B-dul Regina Elisabeta nr. 53, sector 5, conform prevederilor H.G. nr.

313/1992, era singurul care putea desemna trecerea imobilului în administrarea

persoanei juridice care deținea în folosință suprafața cea mai mare a utilităților

aferente imobilului și evident desemnarea acestuia în calitate de administrator

al utilităților.

De altfel, din

analiza modificărilor aduse prin Ordinul nr. 2964/C la Ordinul nr. 600/2005,

prima instanță a constatat că, deși Ministerul Justiției avea competențe în

desemnarea unui administrator principal al imobilului cu tot ce implică

aceasta, aceste dispoziții nu pot fi opuse reclamantei Asociația Magistraților

din România întrucât menționarea Asociației Magistraților din România în ordin

nu este susținută de conținutul documentației care a stat la baza ordinului.

În fine, Curtea de

apel a apreciat că menționarea Asociației Magistraților din România în ordin a

fost rezultatul voinței unilaterale a emitentului actului care, fie a ignorat

existența convenției bilaterale (protocolul), fie a menționat din eroare în

ordin persoana juridică Asociația Magistraților din România în condițiile în

care nu s-au renegociat, anterior ordinului, termenii protocolului, astfel că

ordinul astfel emis nu poate fi opozabil Asociației Magistraților din România.

Împotriva Sentinței

civile nr. 6199 din data de 26 octombrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel

București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat

recurs în termen legal pârâtul Ministerul Justiției, prin care s-a solicitat

admiterea căii extraordinare de atac și modificarea hotărârii atacate în sensul

respingerii excepției de nelegalitate a Ordinului ministrului justiției nr.

2964/C/2007 ca neîntemeiată.

A învederat

recurentul, prin motivele cererii de recurs, că hotărârea pronunțată de curtea

de apel este criticabilă pentru motivul de recurs prevăzut de art. 304 punctul

9 C. proc. civ. A solicitat Ministerul Justiției ca instanța de recurs să

constate că întregul raționament al primei instanțe pleacă de la câteva premise

greșite și anume: 1. Efectele Protocolului nr. 4296/2003 pot supraviețui după

emiterea Ordinului ministrului justiției nr. 2964/C/2007; 2. Pentru emiterea

unui act administrativ o autoritate publică are nevoie de o solicitare expresă

din partea unei persoane private sau eventual de aprobarea acesteia; 3. Ordinul

ministrului justiției nr. 2964/C/2007 nu este opozabil Asociației Magistraților

din România și această asociație nu a participat la discuțiile ce au precedat

emiterea acestui act administrativ.

În ceea ce privește

prima chestiune, a efectelor Protocolului nr. 4296/2003, recurentul a precizat

că în mod legal Ministerul Justiției prin Ordinul nr. 2964/C/2007, în

exercițiul prerogativelor izvorâte din dreptul său de administrare, a renunțat

la folosința pe care și-o rezervase prin Ordinul nr. 2876/2000 și Ordinul nr.

600/2005 și a transmis acest drept Asociației Magistraților din România. Din

acest moment, protocolul încheiat de Ministerul Justiției și Asociația

Magistraților din România își încetează efectele, întrucât Ministerul Justiției

transmițând prin acest act administrativ folosința bunului către Asociația

Magistraților din România nu mai poate asigura în același timp utilizarea

acestuia de către Asociația Magistraților din România, potrivit principiului

”nemo dat quod non habet”.

Referitor la

reținerea judecătorului fondului potrivit căreia în cazul Asociației

Magistraților din România nu există o solicitare expresă de modificare a

Ordinului ministrului justiției nr. 600/C/2006, astfel că absența acestui act

constituie în sine un motiv de nelegalitate a Ordinului ministrului justiției

nr. 2964/C/2007, a susținut recurentul Ministerul Justiției că motivul emiterii

ordinului atacat nu a fost constituit de solicitările instituțiilor ce își

desfășurau activitatea în acel spațiu ci de o analiză ce a vizat o serie de

factori: repartizarea de la acel moment, gradul de ocupare, solicitările venite

din partea instituțiilor precum și a nevoilor acestora. Mai mult, referatul aprobat

de secretarul general al Ministerului Justiției, nu a fost temeiul de drept

pentru emiterea actului administrativ atacat pe calea excepției de

nelegalitate, acest temei fiind constituit de H.G. nr. 313/1992 și H.G. nr.

83/2005, referatul fiind doar un act pregătitor în vederea emiterii acestuia,

ce viza fondul, conținutul acestuia și nu dreptul Ministerului Justiției de a-l

emite.

De asemenea, a făcut

recurentul mențiunea că aprecierea instanței de fond că emiterea unui act

administrativ este condiționată de solicitarea unei persoane de drept privat

reprezintă o inovație în materia contenciosului administrativ. În realitate,

s-a arătat că decizia de emitere a acestui act administrativ aparținea în

exclusivitate Ministerului Justiției, titular al dreptului de administrare,

nefiind nevoie de nici un fel de cerere sau acord în acest sens din partea

instituțiilor ce își desfășurau activitatea în acel imobil.

A considerat

Ministerul Justiției că chestiunea opozabilității se poate pune în cazul unui

act administrativ cu caracter individual exclusiv cu privire la terții cărora

actul administrativ nu le-a fost comunicat sau care nu au participat nemijlocit

la elaborarea sa. Or, instanța de fond, cu privire la problema în discuție, a

apreciat în mod nejustificat și cu ignorarea înscrisurilor de la dosar că

împrejurarea că Asociația Magistraților din România este cuprinsă în

centralizatorul suprafețelor deținute de către instituțiile care funcționează

în imobilul din Bulevardul Regina Elisabeta nr. 35 Sector 5 București și că

acest înscris a devenit anexă, parte integrantă din ordin, nu conduce la

concluzia că reclamanta și-ar fi exprimat solicitarea de a fi prevăzută în

ordinul de modificare a Ordinului nr. 600/C/2006. În speță, s-a relevat de

către recurent, nu a fost vorba doar de ”cuprinderea” Asociației Magistraților

din România în anexă ci despre însușirea acestei anexe de către reclamantă prin

semnarea și ștampilarea acesteia. Anexa nu atestă o solicitare anterioară a

Asociației Magistraților din România de a face parte din ordinul contestat,

însă probează fără echivoc că AMR a cunoscut prevederile sale, neputându-se

astfel vorbi de inopozabilitate.

Centralizatorul

însușit de AMR, s-a mai arătat, nu a devenit la o dată ulterioară parte

integrantă a ordinului, așa cum în mod greșit a reținut prima instanță, ci a

fost de la început parte a ordinului, o parte importantă a acestuia ce

ilustrează, în afara aspectelor de ordin tehnic ce vizau suprafețele clădirii,

acordul tuturor părților implicate cu privire la dispozițiile ordinului.

Asociația Magistraților din România a înțeles să aplice prevederile ordinului

exclusiv în ceea ce privește drepturile de care beneficiază, folosind un spațiu

mai mare decât cel acordat inițial prin protocol (47 m.p. în ordin față de 33 m.p.

în protocol), fapt recunoscut chiar în cadrul excepției de nelegalitate, însă

în ceea ce privește obligațiile (care în opinia recurentului sunt identice atât

în ce privește protocolul cât și în ceea ce privește ordinul, și anume

suportarea cheltuielilor de întreținere) Asociația Magistraților nu și le-a

respectat niciodată, înțelegând să invoce inopozabilitatea Ordinului nr.

2964/C/2007 al ministrului justiției.

În fine, Ministerul

Justiției a solicitat a se constata că litigiul este generat nu de vreun viciu

de legalitate al Ordinului ministrului justiției nr. 2964/C/2007 și că

recurentul a avut o atitudine corectă și legală în ceea ce privește relația cu

Asociația Magistraților din România, protocolul și ordinul atacat având același

scop, acela de a asigura folosința unor spații de către AMR. Singurul motiv

pentru invocarea excepției de nelegalitate este acela că Asociația

Magistraților din România nu și-a îndeplinit niciodată obligațiile ce priveau

plata cheltuielilor de întreținere, iar administratorul clădirii a înțeles în

mod corect să le solicite.

Prin întâmpinarea

depusă în cauză Institutul Național al Magistraturii a solicitat admiterea

recursului, cu motivarea că excepția de nelegalitate invocată de Asociația

Magistraților din România nu este întemeiată, în condițiile în care efectele

Protocolului nr. 4296/2003 privind darea spre utilizare către AMR a unor spații

cu destinația de birouri situate în imobilul din București, Bulevardul Regina

Elisabeta nr. 53 nu au supraviețuit emiterii Ordinului nr. 2964/C/2007 al

ministrului justiției, acesta din urmă fiind astfel perfect legal și opozabil

AMR-ului.

Intimata Asociația

Magistraților din România a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat

respingerea recursului ca nefondat, apreciindu-se că sentința atacată este

legală și temeinică.

Recursul este fondat,

pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Obiectul excepției de

nelegalitate invocate în cauză de Asociația Magistraților din România îl

constituie prevederile Ordinului ministrului justiției nr. 2964/C/22 noiembrie

2007 prin care, în temeiul prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 313/1992

privind transmiterea unor imobile și suportarea cheltuielilor de administrare

și investiții pentru clădirile aparținând unor instituții publice din municipiul

București precum și a prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 83/2005 privind

organizarea și funcționarea Ministerului Justiției, cu modificările și

completările ulterioare, prin care, printre altele: - s-a transmis spre

folosință unităților și instituțiilor menționate în ordin (printre care și

Asociația Magistraților din România, căreia i s-a transmis în folosință o

suprafață de 47 m.p. compusă din 3 camere la etajul VI), spațiile situate în

imobilul din București, Bulevardul Regina Elisabeta nr. 53, Sector 5, având ca

destinație birouri de lucru, de documentare, de studii, de deservire și

laboratoare; - a fost numit Institutul Național al Magistraturii, în calitate

de instituție având suprafața cea mai mare în folosință (1552,2 m.p), drept

administrator principal al imobilului; - a fost desemnat Institutul Național al

Magistraturii, în calitate de administrator principal, să încheie contracte cu

principalii furnizori de combustibil, energie și servicii; - s-a instituit

obligația pentru Institutul Național al Magistraturii de a încheia protocoale

cu unitățile care au spații în folosință, prin care acestea urmau a se obliga

ca în raport de cota deținută, să suporte cota parte din cheltuielile de

întreținere și administrare a imobilului.

Curtea de Apel București,

secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr.

6199 din 26 octombrie 2011, a admis excepția de nelegalitate și a constatat

nelegalitatea Ordinului nr. 2964/c/2007 emis de Ministrul Justiției, în

privința dispozițiilor sale referitoare la Asociația Magistraților din România.

A reținut prima instanță, în esență, că ordinul în discuție încalcă drepturile

și interesele legitime ale Asociației Magistraților din România întrucât, pe de

o parte din ordinul menționat ori din expunerea de motive la ordin nu rezultă

că părțile - Ministerul Justiției și Asociația Magistraților din România au

renegociat Protocolul nr. 4296/2003 privind darea spre utilizare către A.M.R. a

unor spații cu destinația de birouri situate în imobilul din Bulevardul Regina

Elisabeta nr. 53, protocol ce nu a fost anulat de o instanță de judecată și

care își produce în continuare efectele, și, pe de altă parte, Asociația

Magistraților din România nu a solicitat în mod expres să fie menționat în

ordinul atacat, care în aceste condiții nu îi este opozabil.

Curtea reține că în

cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare,

instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei excepții de

nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanța actului administrativ

supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și

în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și

forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din

Constituția României, precum și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la

dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului.

Cu alte cuvinte, cu

ocazia soluționării excepției de nelegalitate, instanța trebuie să verifice

dacă actul administrativ sau textul atacat din actul administrativ în analiză

îndeplinește, în principal, următoarele cerințe de legalitate: - actul a fost

adoptat sau emis de către autoritatea competentă material și teritorial și în

limitele competenței ce-i revine; - conținutul actului este conform cu

conținutul legii în baza căreia este emis și cu actele normative cu forță

juridică superioară; - actul corespunde scopului urmărit de legea pe care o

pune în executare; - actul a fost adoptat sau emis în forma specifică actelor

administrative și cu respectarea procedurii și normelor de tehnică legislativă

prevăzute de lege; - actul administrativ este actual și oportun.

Toate cerințele de

legalitate, mai sus menționate, sunt întrunite în cazul Ordinului ministrului

justiției nr. 2964/C din 22 noiembrie 2007, imobilul cu privire la care se

dispune prin actul administrativ atacat de către Asociația Magistraților pe

calea excepției de nelegalitate, proprietatea statului, fiind trecut în

administrarea Ministerului Justiției de la Regia Autonomă ”Administrația Patrimoniului

Protocolului de Stat” prin efectul Hotărârii Guvernului nr. 313/1992 privind

transmiterea unor imobile și suportarea cheltuielilor de administrare și

investiții pentru clădirile aparținând unor instituții publice, hotărâre prin

care s-a prevăzut expres că ”În cazul în care în aceeași clădire își desfășoară

activitatea mai multe instituții, utilitățile aferente vor trece în

administrarea celei cu suprafața cea mai mare, cheltuielile urmând a se suporta

proporțional, pe bază de protocol, încheiat între utilizatori”.

Imobilul din

București, Bulevardul Regina Elisabeta nr. 53, face parte, potrivit punctului

29 din Lista cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al

statului și al unităților administrativ-teritoriale, anexă la Legea nr.

213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu

modificările și completările ulterioare, din domeniul public al statului,

titular al dreptului de administrare asupra acestui imobil fiind Ministerul

Justiției. Dreptul de proprietate publică se exercită în regim de drept public

și prin modalități specifice de punere în valoare, de exploatare a bunurilor ce

aparțin domeniului public, aceste modalității fiind limitativ stabilite prin

reglementări constituționale și ale legilor organice.

De aceea,

preexistența Protocolului nr. 4296 din 22 aprilie 2003 privind darea spre

utilizare de către Asociația Magistraților din România a unor spații cu

destinație de birouri, încheiat între Ministerul Justiției și Asociația

Magistraților din România (prin care Ministerul Justiției a asigurat Asociației

Magistraților din România camera VI 35 în suprafață de 18,5 m.p. și camera VI

34 în suprafață de 14,5 m.p. situate în imobilul din Bulevardul Regina

Elisabeta nr. 53 Sector 5 București având ca destinație birouri de lucru, în

vederea desfășurării activității, iar Asociația Magistraților din România și-a

asumat obligația de a răspunde de buna gospodărire și întreținere a spațiilor

în care își desfășoară activitatea), nu poate constitui motiv de nulitate a

Ordinului nr. 2964/C/22 noiembrie 2007 al ministrului justiției, ordinul în

discuție respectând întrutotul norma juridică de rang superior prin care a

primit în administrare imobilul, anume H.G. nr. 313/1992 prin care, cum s-a

precizat mai sus, s-a prevăzut expres că în cazul în care în aceeași clădire

își desfășoară activitatea mai multe instituții, utilitățile aferente vor trece

în administrarea celei cu suprafața cea mai mare, cheltuielile urmând a se

suporta proporțional, pe bază de protocol, încheiat între utilizatori.

E adevărat că

potrivit art. 17 din Legea nr. 213/1998 statul și unitățile

administrativ-teritoriale pot da imobile, din patrimoniul lor, în folosință

gratuită, pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care

desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor

publice, și ca în conformitate cu prevederile art. 41 lit. a) din O.G. nr.

26/2000 privind asociațiile și fundațiile, cu modificările și completările

ulterioare, o asociație sau fundație care este recunoscută ca fiind de

utilitate publică are dreptul de a i se atribui în folosință gratuită bunuri

proprietate publică, dar în speță nu sunt întrunite condițiile constituirii în

favoarea intimatei Asociația Magistraților din România a dreptului real de

folosință gratuită. Deși nu există prevederi legale în legătură cu constituirea

acestui drept, se aplică prin asemănare regulile care guvernează dreptul de

administrare, astfel că dreptul real de folosință gratuită asupra bunurilor

proprietate publică se poate constitui, în mod legal, după caz, prin hotărâre a

Guvernului sau a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al

Municipiului București sau a consiliului local, aplicându-se prin asemănare

dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.

În raport de cele mai

sus arătate, constatându-se că sunt întemeiate motivele de recurs formulate în

cauză și că este nelegală hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul

prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,

cu modificările și completările ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 312

alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursului declarat de Ministerul

Justiției împotriva Sentinței civile nr. 6199 din data de 26 octombrie 2011

pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios

administrativ și fiscal, și modificarea sentinței recurate în sensul

respingerii excepției de nelegalitate a Ordinului nr. 2964/C/2007 al

Ministrului Justiției, invocată de Asociația Magistraților din România, ca

neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de Ministerul Justiției împotriva Sentinței nr. 6199 din 26 octombrie

2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului

nr. 2964/C/2007 invocată de Asociația Magistraților din România, ca

neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 22 martie 2012.

Procesat de GGC - DG