ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1570/2012

Prin Sentința nr. 6199 din 26 octombrie 2011, Curtea de Apel București a admis excepția de nelegalitate formulată de reclamanta Asociația Magistraților din România, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și Institutul Național al Magistraturii și a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 2964/C/2007 emis de Ministerul Justiției, în privința Asociației Magistraților din România. Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut, în esență, că prin Încheierea din 16 februarie 2011 pronunțată de Judecătoria Sector 5 București, a fost admisă cererea formulată de pârâta Asociația Magistraților din România și s-a dispus sesizarea Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului Ministerului Justiției nr. 2964/C din 22 noiembrie 2007, fiind suspendată judecarea cauzei aflată pe rolul Judecătoriei Sector 5, până la soluționarea excepției.

S-a arătat în considerentele sentinței atacate că prin Ordinul nr. 2964/C din 22 noiembrie 2007, Ministerului Justiției a ordonat transmiterea spre folosință unităților și instituțiilor menționate în actul administrativ, a spațiilor situate în imobilul din B-dul Regina Elisabeta nr. 53, sector 5, având ca destinație birouri de lucru, de documentare, de deservire și laboratoare. Prima instanță a constatat că din analiza actelor care au stat la baza emiterii Ordinului nr. 2964/C din 22 noiembrie 2007, cu referire, în primul rând, la referatul privind analiza și redistribuirea spre administrare a spațiilor situate în imobilul din B-dul Regina Elisabeta nr. 53, sector 5 București, nr. 30135 din 1 aprilie 2007, rezultă că s-a urmărit modificarea Ordinului nr. 600/C/2006, fiind nevoie de o reevaluare și o redistribuire a spațiilor către „instituțiile chiriașe” ca urmare a solicitărilor exprimate de acestea în scopul optimizării activităților instituțiilor.

În ceea ce privește referatul expunere de motive la ordinul contestat, instanța de fond a constatat că în acest referat nu se menționează nimic despre modificarea Ordinului nr. 600/C/2006 prin includerea Asociației Magistraților din România printre „instituțiile chiriașe”, deși acest aspect era obligatoriu de explicat întrucât reglementarea anterioară nu conținea prevederi referitoare la Asociația Magistraților din România.

De asemenea, instanța de fond a mai reținut că în documentația avută în vedere, de către emitentul actului contestat, se regăsesc Adresele nr. 1509 din 9 martie 2007, nr. 1693 din 21 martie 2007 și nr. 319 din 17 ianuarie 2007 emise de Institutul Național al Magistraturii, Adresa nr. 612/G din 27 februarie 2007 emisă de Școala Națională de Grefieri și Nota de Informare nr. 19417 din 16 februarie 2007 a Direcției de Publicitate Imobiliară, Notari Publici, executori, experți tehnici judiciari, traducători și interpreți, pentru necesarul de încăperi al Biroului central pentru expertize tehnice judiciare, precum și Adresa nr. 1693 din 21 martie 2007 emisă de Școala Națională de Grefieri adresată Ministerului Justiției, neexistând nici un înscris din care să rezulte solicitarea expresă a Asociației Magistraților din România de a fi cuprinsă într-o altă reglementare decât Protocolul nr. 4296 din 22 aprilie 2003. Prin urmare, instanța de fond a constatat că actul administrativ atacat încalcă drepturile și interesele legitime ale Asociației, în privința mențiunilor referitoare la Asociația Magistraților din România, întrucât nu rezultă nici că părțile au renegociat Protocolul nr. 4296/2003, ori că vreo instanță a anulat acest act juridic civil și nici că Asociația Magistraților din România ar fi solicitat expres să fie menționată în Ordinul nr. 2964/C/2007.

Referitor la celelalte critici formulate de autorul excepției de nelegalitate, prima instanță a reținut că sunt neîntemeiate, având în vedere că Ministerul Justiției, fiind titularul dreptului de administrare în privința imobilului din B-dul Regina Elisabeta nr. 53, sector 5, conform prevederilor H.G. nr. 313/1992, era singurul care putea desemna trecerea imobilului în administrarea persoanei juridice care deținea în folosință suprafața cea mai mare a utilităților aferente imobilului și evident desemnarea acestuia în calitate de administrator al utilităților.

De altfel, din analiza modificărilor aduse prin Ordinul nr. 2964/C la Ordinul nr. 600/2005, prima instanță a constatat că, deși Ministerul Justiției avea competențe în desemnarea unui administrator principal al imobilului cu tot ce implică aceasta, aceste dispoziții nu pot fi opuse reclamantei Asociația Magistraților din România întrucât menționarea Asociației Magistraților din România în ordin nu este susținută de conținutul documentației care a stat la baza ordinului. În fine, Curtea de apel a apreciat că menționarea Asociației Magistraților din România în ordin a fost rezultatul voinței unilaterale a emitentului actului care, fie a ignorat existența convenției bilaterale (protocolul), fie a menționat din eroare în ordin persoana juridică Asociația Magistraților din România în condițiile în care nu s-au renegociat, anterior ordinului, termenii protocolului, astfel că ordinul astfel emis nu poate fi opozabil Asociației Magistraților din România.

Împotriva Sentinței civile nr. 6199 din data de 26 octombrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs în termen legal pârâtul Ministerul Justiției, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac și modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii excepției de nelegalitate a Ordinului ministrului justiției nr. 2964/C/2007 ca neîntemeiată. A învederat recurentul, prin motivele cererii de recurs, că hotărârea pronunțată de curtea de apel este criticabilă pentru motivul de recurs prevăzut de art. 304 punctul 9 C. proc. civ.

A solicitat Ministerul Justiției ca instanța de recurs să constate că întregul raționament al primei instanțe pleacă de la câteva premise greșite și anume: 1. Efectele Protocolului nr. 4296/2003 pot supraviețui după emiterea Ordinului ministrului justiției nr. 2964/C/2007; 2. Pentru emiterea unui act administrativ o autoritate publică are nevoie de o solicitare expresă din partea unei persoane private sau eventual de aprobarea acesteia; 3. Ordinul ministrului justiției nr. 2964/C/2007 nu este opozabil Asociației Magistraților din România și această asociație nu a participat la discuțiile ce au precedat emiterea acestui act administrativ.

În ceea ce privește prima chestiune, a efectelor Protocolului nr. 4296/2003, recurentul a precizat că în mod legal Ministerul Justiției prin Ordinul nr. 2964/C/2007, în exercițiul prerogativelor izvorâte din dreptul său de administrare, a renunțat la folosința pe care și-o rezervase prin Ordinul nr. 2876/2000 și Ordinul nr. 600/2005 și a transmis acest drept Asociației Magistraților din România. Din acest moment, protocolul încheiat de Ministerul Justiției și Asociația Magistraților din România își încetează efectele, întrucât Ministerul Justiției transmițând prin acest act administrativ folosința bunului către Asociația Magistraților din România nu mai poate asigura în același timp utilizarea acestuia de către Asociația Magistraților din România, potrivit principiului ”nemo dat quod non habet”.

Referitor la reținerea judecătorului fondului potrivit căreia în cazul Asociației Magistraților din România nu există o solicitare expresă de modificare a Ordinului ministrului justiției nr. 600/C/2006, astfel că absența acestui act constituie în sine un motiv de nelegalitate a Ordinului ministrului justiției nr. 2964/C/2007, a susținut recurentul Ministerul Justiției că motivul emiterii ordinului atacat nu a fost constituit de solicitările instituțiilor ce își desfășurau activitatea în acel spațiu ci de o analiză ce a vizat o serie de factori: repartizarea de la acel moment, gradul de ocupare, solicitările venite din partea instituțiilor precum și a nevoilor acestora. Mai mult, referatul aprobat de secretarul general al Ministerului Justiției, nu a fost temeiul de drept pentru emiterea actului administrativ atacat pe calea excepției de nelegalitate, acest temei fiind constituit de H.G.

nr. 313/1992 și H.G. nr. 83/2005, referatul fiind doar un act pregătitor în vederea emiterii acestuia, ce viza fondul, conținutul acestuia și nu dreptul Ministerului Justiției de a-l emite. De asemenea, a făcut recurentul mențiunea că aprecierea instanței de fond că emiterea unui act administrativ este condiționată de solicitarea unei persoane de drept privat reprezintă o inovație în materia contenciosului administrativ. În realitate, s-a arătat că decizia de emitere a acestui act administrativ aparținea în exclusivitate Ministerului Justiției, titular al dreptului de administrare, nefiind nevoie de nici un fel de cerere sau acord în acest sens din partea instituțiilor ce își desfășurau activitatea în acel imobil.

A considerat Ministerul Justiției că chestiunea opozabilității se poate pune în cazul unui act administrativ cu caracter individual exclusiv cu privire la terții cărora actul administrativ nu le-a fost comunicat sau care nu au participat nemijlocit la elaborarea sa. Or, instanța de fond, cu privire la problema în discuție, a apreciat în mod nejustificat și cu ignorarea înscrisurilor de la dosar că împrejurarea că Asociația Magistraților din România este cuprinsă în centralizatorul suprafețelor deținute de către instituțiile care funcționează în imobilul din Bulevardul Regina Elisabeta nr. 35 Sector 5 București și că acest înscris a devenit anexă, parte integrantă din ordin, nu conduce la concluzia că reclamanta și-ar fi exprimat solicitarea de a fi prevăzută în ordinul de modificare a Ordinului nr. 600/C/2006.

În speță, s-a relevat de către recurent, nu a fost vorba doar de ”cuprinderea” Asociației Magistraților din România în anexă ci despre însușirea acestei anexe de către reclamantă prin semnarea și ștampilarea acesteia. Anexa nu atestă o solicitare anterioară a Asociației Magistraților din România de a face parte din ordinul contestat, însă probează fără echivoc că AMR a cunoscut prevederile sale, neputându-se astfel vorbi de inopozabilitate. Centralizatorul însușit de AMR, s-a mai arătat, nu a devenit la o dată ulterioară parte integrantă a ordinului, așa cum în mod greșit a reținut prima instanță, ci a fost de la început parte a ordinului, o parte importantă a acestuia ce ilustrează, în afara aspectelor de ordin tehnic ce vizau suprafețele clădirii, acordul tuturor părților implicate cu privire la dispozițiile ordinului.

Asociația Magistraților din România a înțeles să aplice prevederile ordinului exclusiv în ceea ce privește drepturile de care beneficiază, folosind un spațiu mai mare decât cel acordat inițial prin protocol (47 m.p. în ordin față de 33 m.p. în protocol), fapt recunoscut chiar în cadrul excepției de nelegalitate, însă în ceea ce privește obligațiile (care în opinia recurentului sunt identice atât în ce privește protocolul cât și în ceea ce privește ordinul, și anume suportarea cheltuielilor de întreținere) Asociația Magistraților nu și le-a respectat niciodată, înțelegând să invoce inopozabilitatea Ordinului nr. 2964/C/2007 al ministrului justiției.

În fine, Ministerul Justiției a solicitat a se constata că litigiul este generat nu de vreun viciu de legalitate al Ordinului ministrului justiției nr. 2964/C/2007 și că recurentul a avut o atitudine corectă și legală în ceea ce privește relația cu Asociația Magistraților din România, protocolul și ordinul atacat având același scop, acela de a asigura folosința unor spații de către AMR. Singurul motiv pentru invocarea excepției de nelegalitate este acela că Asociația Magistraților din România nu și-a îndeplinit niciodată obligațiile ce priveau plata cheltuielilor de întreținere, iar administratorul clădirii a înțeles în mod corect să le solicite.

Prin întâmpinarea depusă în cauză Institutul Național al Magistraturii a solicitat admiterea recursului, cu motivarea că excepția de nelegalitate invocată de Asociația Magistraților din România nu este întemeiată, în condițiile în care efectele Protocolului nr. 4296/2003 privind darea spre utilizare către AMR a unor spații cu destinația de birouri situate în imobilul din București, Bulevardul Regina Elisabeta nr. 53 nu au supraviețuit emiterii Ordinului nr. 2964/C/2007 al ministrului justiției, acesta din urmă fiind astfel perfect legal și opozabil AMR-ului. Intimata Asociația Magistraților din România a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciindu-se că sentința atacată este legală și temeinică.

Recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. Obiectul excepției de nelegalitate invocate în cauză de Asociația Magistraților din România îl constituie prevederile Ordinului ministrului justiției nr. 2964/C/22 noiembrie 2007 prin care, în temeiul prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 313/1992 privind transmiterea unor imobile și suportarea cheltuielilor de administrare și investiții pentru clădirile aparținând unor instituții publice din municipiul București precum și a prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 83/2005 privind organizarea și funcționarea Ministerului Justiției, cu modificările și completările ulterioare, prin care, printre altele: - s-a transmis spre folosință unităților și instituțiilor menționate în ordin (printre care și Asociația Magistraților din România, căreia i s-a transmis în folosință o suprafață de 47 m.p.

compusă din 3 camere la etajul VI), spațiile situate în imobilul din București, Bulevardul Regina Elisabeta nr. 53, Sector 5, având ca destinație birouri de lucru, de documentare, de studii, de deservire și laboratoare; - a fost numit Institutul Național al Magistraturii, în calitate de instituție având suprafața cea mai mare în folosință (1552,2 m.p), drept administrator principal al imobilului; - a fost desemnat Institutul Național al Magistraturii, în calitate de administrator principal, să încheie contracte cu principalii furnizori de combustibil, energie și servicii; - s-a instituit obligația pentru Institutul Național al Magistraturii de a încheia protocoale cu unitățile care au spații în folosință, prin care acestea urmau a se obliga ca în raport de cota deținută, să suporte cota parte din cheltuielile de întreținere și administrare a imobilului.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința civilă nr. 6199 din 26 octombrie 2011, a admis excepția de nelegalitate și a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 2964/c/2007 emis de Ministrul Justiției, în privința dispozițiilor sale referitoare la Asociația Magistraților din România. A reținut prima instanță, în esență, că ordinul în discuție încalcă drepturile și interesele legitime ale Asociației Magistraților din România întrucât, pe de o parte din ordinul menționat ori din expunerea de motive la ordin nu rezultă că părțile - Ministerul Justiției și Asociația Magistraților din România au renegociat Protocolul nr. 4296/2003 privind darea spre utilizare către A.M.R.

a unor spații cu destinația de birouri situate în imobilul din Bulevardul Regina Elisabeta nr. 53, protocol ce nu a fost anulat de o instanță de judecată și care își produce în continuare efectele, și, pe de altă parte, Asociația Magistraților din România nu a solicitat în mod expres să fie menționat în ordinul atacat, care în aceste condiții nu îi este opozabil.

Curtea reține că în cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României, precum și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului.

Cu alte cuvinte, cu ocazia soluționării excepției de nelegalitate, instanța trebuie să verifice dacă actul administrativ sau textul atacat din actul administrativ în analiză îndeplinește, în principal, următoarele cerințe de legalitate: - actul a fost adoptat sau emis de către autoritatea competentă material și teritorial și în limitele competenței ce-i revine; - conținutul actului este conform cu conținutul legii în baza căreia este emis și cu actele normative cu forță juridică superioară; - actul corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; - actul a fost adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative și cu respectarea procedurii și normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege; - actul administrativ este actual și oportun.

Toate cerințele de legalitate, mai sus menționate, sunt întrunite în cazul Ordinului ministrului justiției nr. 2964/C din 22 noiembrie 2007, imobilul cu privire la care se dispune prin actul administrativ atacat de către Asociația Magistraților pe calea excepției de nelegalitate, proprietatea statului, fiind trecut în administrarea Ministerului Justiției de la Regia Autonomă ”Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat” prin efectul Hotărârii Guvernului nr. 313/1992 privind transmiterea unor imobile și suportarea cheltuielilor de administrare și investiții pentru clădirile aparținând unor instituții publice, hotărâre prin care s-a prevăzut expres că ”În cazul în care în aceeași clădire își desfășoară activitatea mai multe instituții, utilitățile aferente vor trece în administrarea celei cu suprafața cea mai mare, cheltuielile urmând a se suporta proporțional, pe bază de protocol, încheiat între utilizatori”.

Imobilul din București, Bulevardul Regina Elisabeta nr. 53, face parte, potrivit punctului 29 din Lista cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale, anexă la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare, din domeniul public al statului, titular al dreptului de administrare asupra acestui imobil fiind Ministerul Justiției. Dreptul de proprietate publică se exercită în regim de drept public și prin modalități specifice de punere în valoare, de exploatare a bunurilor ce aparțin domeniului public, aceste modalității fiind limitativ stabilite prin reglementări constituționale și ale legilor organice.

De aceea, preexistența Protocolului nr. 4296 din 22 aprilie 2003 privind darea spre utilizare de către Asociația Magistraților din România a unor spații cu destinație de birouri, încheiat între Ministerul Justiției și Asociația Magistraților din România (prin care Ministerul Justiției a asigurat Asociației Magistraților din România camera VI 35 în suprafață de 18,5 m.p. și camera VI 34 în suprafață de 14,5 m.p. situate în imobilul din Bulevardul Regina Elisabeta nr. 53 Sector 5 București având ca destinație birouri de lucru, în vederea desfășurării activității, iar Asociația Magistraților din România și-a asumat obligația de a răspunde de buna gospodărire și întreținere a spațiilor în care își desfășoară activitatea), nu poate constitui motiv de nulitate a Ordinului nr. 2964/C/22 noiembrie 2007 al ministrului justiției, ordinul în discuție respectând întrutotul norma juridică de rang superior prin care a primit în administrare imobilul, anume H.G.

nr. 313/1992 prin care, cum s-a precizat mai sus, s-a prevăzut expres că în cazul în care în aceeași clădire își desfășoară activitatea mai multe instituții, utilitățile aferente vor trece în administrarea celei cu suprafața cea mai mare, cheltuielile urmând a se suporta proporțional, pe bază de protocol, încheiat între utilizatori. E adevărat că potrivit art. 17 din Legea nr. 213/1998 statul și unitățile administrativ-teritoriale pot da imobile, din patrimoniul lor, în folosință gratuită, pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice, și ca în conformitate cu prevederile art. 41 lit. a) din O.G.

nr. 26/2000 privind asociațiile și fundațiile, cu modificările și completările ulterioare, o asociație sau fundație care este recunoscută ca fiind de utilitate publică are dreptul de a i se atribui în folosință gratuită bunuri proprietate publică, dar în speță nu sunt întrunite condițiile constituirii în favoarea intimatei Asociația Magistraților din România a dreptului real de folosință gratuită. Deși nu există prevederi legale în legătură cu constituirea acestui drept, se aplică prin asemănare regulile care guvernează dreptul de administrare, astfel că dreptul real de folosință gratuită asupra bunurilor proprietate publică se poate constitui, în mod legal, după caz, prin hotărâre a Guvernului sau a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, aplicându-se prin asemănare dispozițiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.

În raport de cele mai sus arătate, constatându-se că sunt întemeiate motivele de recurs formulate în cauză și că este nelegală hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursului declarat de Ministerul Justiției împotriva Sentinței civile nr. 6199 din data de 26 octombrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, și modificarea sentinței recurate în sensul respingerii excepției de nelegalitate a Ordinului nr. 2964/C/2007 al Ministrului Justiției, invocată de Asociația Magistraților din România, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva Sentinței nr. 6199 din 26 octombrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului nr. 2964/C/2007 invocată de Asociația Magistraților din România, ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 martie 2012. Procesat de GGC - DG