ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 69/2012

Prin cererea înregistrată sub nr. 203/39/2010, reclamantul B.C., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Agenția Națională de Administrare Fiscală, a solicitat ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009 emis de Ministrul Finanțelor Publice București, cu obligarea pârâților la plata drepturilor salariale de la emiterea ordinului și până la reintegrarea sa pe funcția deținută anterior, precum și suspendarea executării ordinului sus menționat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, cu cheltuieli de judecată. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că urmare a susținerii unui concurs în cadrul căruia s-a făcut evaluarea cunoștințelor și aptitudinilor manageriale, în condițiile prevăzute de art. IV din O.U.G.

nr. 37/2009, a fost numit în funcția de director coordonator adjunct al Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Suceava, în baza Ordinului nr. 2219 din 2 iulie 2009 emis de Ministerul Finanțelor Publice, pentru exercitarea acestor prerogative încheindu-se, în condițiile art. III alin. (6) din același act normativ, contractul de management nr. 395/2009 pe o perioadă de 1 an. Ulterior, la data de 5 octombrie 2009, a fost emis Ordinul nr. 2782 prin care s-a dispus eliberarea sa din funcția de director coordonator adjunct, precum și încetarea contractului de management, măsura fiind întemeiată pe dispozițiile art. 10 alin. (1) lit. b) din contract. A precizat reclamantul că, nu a avut cunoștință de existența unei comisii de evaluare și nici nu a fost informat despre o asemenea evaluare profesională, de modalitatea în care a avut loc, perioada de referință pentru desfășurarea activității, criteriile avute în vedere, rezultatele acesteia.

Din aceste motive, a apreciat că măsura luată - cu trimitere la dispozițiile art. 10 lit. b) din contractul de management - nu are la bază constatări legale și temeinicie ale vreunui organ îndreptățit în acest sens, având un caracter abuziv, preponderent politic, în contextul evenimentelor survenite în activitatea Guvernului în luna septembrie 2009. A mai învederat faptul că, Ordinul a cărui anulare se solicită, a fost emis cu încălcarea dispozițiilor sus-menționate, acesta nu este motivat în fapt și în drept, fiind forțată interpretarea normei juridice pentru atingerea scopului politic. Totodată, potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004, a înțeles să formuleze și o cerere de suspendare a Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009, pentru motivele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vizând „cazul bine justificat” și „paguba iminentă”.

A arătat că, în aceeași modalitate a fost eliberată și soția sa din funcția de director coordonator adjunct în cadrul Direcției Generale a Finanțelor Publice Suceava, în prezent, aflându-se în situația de a nu avea nici un fel de venit. A mai precizat faptul că, au doi copii minori în întreținere, precum și numeroase credite contractate, fiind în imposibilitate de a achita ratele, ca urmare a nerealizării vreunui venit. Prin încheierea acestei instanțe, din data de 21 mai 2010, s-a respins ca nefondată, cererea de suspendare a executării ordinului atacat și după momentul soluționării fondului cauzei.

La termenul de judecată din 12 noiembrie 2010, apărătorul reclamantului a precizat faptul că acesta înțelege să-și restrângă obiectul acțiunii, exclusiv la anularea Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009 și obligarea pârâților la plata drepturilor salariale, de la data emiterii ordinului a cărui anulare se solicită și până la expirarea perioadei pentru care fusese numit în funcție prin Ordinul nr. 2219 din 2 iulie 2009. Prin Sentința nr. 264 din 26 noiembrie 2010, Curtea de Apel Suceava a admis acțiunea formulată de reclamantul B.C., astfel cum a fost precizată, a dispus anularea Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009, emis de președintele ANAF, în numele și pentru M.F.P., a obligat pârâții să plătească reclamantului drepturile salariale aferente funcției de director coordonator adjunct DJAOV Suceava, pentru perioada 6 octombrie 2009-25 mai 2010, precum și suma de 2144 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea a reținut în esență următoarele. Actul administrativ atacat nu este motivat, nefăcându-se trimitere la rezultatele concrete obținute în urma desfășurării procedurii de evaluare a activității profesionale a reclamantului. Ori, a reținut instanța că este cunoscut că motivarea constituie una dintre condițiile de legalitate și validitate a actului administrativ și reprezintă o garanție împotriva arbitrariului și excesului de putere a autorităților publice.

Așadar, s-a apreciat că sunt nelegale și se sancționează cu nulitatea actele administrative prin care se suprimă drepturi sau situații juridice individuale, nemotivate sau motivate insuficient, lacunar, prin trimitere la pretinse „constatări” sau „nereguli”, afirmate generic - cum este cazul în speță, ceea ce, în realitate, echivalează cu o nemotivare, de natură, pe de o parte, să nu asigure o informare corectă a subiectului de drept - destinatar al actului administrativ, iar pe de altă parte, să facă imposibilă exercitarea controlului de legalitate. Mai mult, în cuprinsul ordinului în discuție nu se fac precizări în legătură cu termenul în care poate fi contestată măsura și, respectiv, instanța competentă.

Pe de altă parte, s-a reținut că reclamantului nu i s-a acordat preavizul de 30 zile calendaristice prevăzut de legea - cadru care reglementează Statutul funcționarilor publici și nici nu i s-a pus la dispoziție un alt post - potrivit listei posturilor vacante existentă la nivelul AN.F.P. - corespunzător nivelului de pregătire profesională a acestuia. Cu referire la procedura de evaluare a activității profesionale a reclamantului, s-a reținut că în conținutul actului administrativ atacat se face trimitere concretă la Comisia de evaluare a activității directorilor coordonatori adjuncți din cadrul serviciilor publice deconcentrate din cadrul M.F.P. constituită prin O.M.F.P. nr. 2669/2009, nepublicat în M. Of.

al României. În concluzie a constatat instanța vătămarea gravă a drepturilor și intereselor legitime private ale reclamantului, căruia de altfel, nu i s-a răspuns la plângerea prealabilă adresată conform art. 7 din Legea contenciosului administrativ, prin emiterea Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009 de către președintele ANAF, în numele și pentru MFP. Împotriva sentinței pronunțată de Curtea de Apel Suceava a declarat recurs Agenția Națională de Administrare Fiscală în nume propriu și în reprezentarea M.F.P. criticând sentința atacată pentru nelegalitate și netemeinicie. Se arată în motivarea căii de atac că instanța de fond în mod greșit a admis acțiunea și a pronunțat hotărârea atacată, aflându-se într-o stare de confuzie în ceea ce privește natura juridică a Ordinului nr. 2782/2009 emis de Ministerul Finanțelor Publice a cărui anulare a dispus-o, ordin emis în baza nerespectării unui contract de management, asimilat de către legiuitor contractului de mandat.

Se mai arată că instanța de fond a analizat strict Ordinul Ministerului Finanțelor Publice nr. 2782/2009, fără a avea în vedere dispozițiile contractului de management, nerespectarea clauzelor contractuale având ca și consecință emiterea acestuia. Analizând cauza, prin prisma motivelor de recurs, în raport cu dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 3041 C.proc. civ. și cu normele de drept aplicabile, Curtea constată că recursul este fondat pentru considerentele arătate în continuare. Un prim aspect care trebuie care trebuie clarificat în speța de față este cel legat de natura juridica a Ordinului nr. 2782/2009 emis de Ministrul Finanțelor Publice a cărui anulare a dispus-o instanța de fond. Astfel, raporturile juridice încheiate între reclamantul-intimat și Ministerul Finanțelor Publice au avut ca temei contractul de management, conform prevederilor Ordonanței de urgentă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice.

Susținerea instanței de fond în sensul că Ordinul în litigiu este lovit de nulitate, fiind emis cu încălcarea dispozițiilor legale în materie, respectiv ale art. 60 alin. (2), art. 63 alin. (2), art. 67 și 74 C. muncii și ale art. 99 alin. (3), (5), (6) și (7) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, nu poate fi reținută. Obiectul contractului de management nr. 395 din 1 iulie 2009 prevăzut la art. 2, a constat în organizarea, conducerea și administrarea Activității de metodologie și administrare a veniturilor statului din cadrul Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Suceava, în condițiile realizării unui management eficient și de calitate.

În conformitate cu prevederile art. III alin. (7) din Ordonanța de urgentă a Guvernului nr. 37/2009, „Contractul de management este asimilat contractului individual de muncă și conferă titularului vechime în muncă și în specialitate”. Însă, Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, cu modificările și completările ulterioare, stabilește la art. 1 alin. (2) că, „Prezentul cod se aplică și raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conțin dispoziții specifice derogatorii. " Or, trebuie precizat faptul că Ordonanța de urgentă a Guvernului nr. 37/2009, care constituie lege specială în materie, conține norme derogatorii de la prevederile legale generale.

Față de cele anterior menționate, reținerea instanței de fond referitoare la faptul că „în cuprinsul ordinului în discuție nu se fac precizări în legătură cu termenul în care poate fi contestată măsura și, respectiv, instanța competentă este nefondată, atâta timp cât în speța de față suntem în prezența unui contract de management. În motivarea soluției pronunțată de Curtea de Apel Suceava, se arată că reclamantului nu i s-a acordat preavizul de 30 de zile calendaristice prevăzut de legea cadru care reglementează Statutul funcționarilor publici și nici nu i s-a pus la dispoziție un alt post potrivit listei posturilor vacante existentă la nivelul ANFP corespunzător nivelului de pregătire profesională a acestuia.

Argumentul instanței de fond nu poate fi reținut, întrucât așa cum s-a precizat anterior, intimatului - reclamant nu îi sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 188/1999, numirea sa în funcție fiind realizată în baza contractului de management. Totodată se susține de către instanța de fond că Ordinul atacat nu este motivat în fapt. Nici această susținere nu poate fi reținută întrucât Ordinul de eliberare din funcție este însoțit de toate documentele precizate în preambulul său, iar faptul că în dispozitivul Ordinului nu se regăsesc referiri la aceste documente, atât timp cât ele sunt anexate acestuia, făcând parte integrantă din el, nu poate conduce la o altă concluzie.

În ceea ce privește rezultatele evaluării, se constată că acest proces de evaluare a fost efectuat în temeiul Ordinului Ministrului Finanțelor Publice nr. 2669/2009 și s-a realizat de către Comisia de evaluare constituită pentru perioada 1 iunie-31 august 2009. Aceasta evaluare s-a realizat pe baza obiectivelor și indicatorilor de performanță cuprinși în contractul de management nr. 395/2009 și asumate de reclamant prin raportare la informațiile privind realizarea acestora pentru perioada iunie-august 2009, comunicate Agenției Naționale de Administrare Fiscală de către DJAOV Suceava. Analizarea modului cum au fost aduse la îndeplinire obligațiile asumate de reclamantul-intimat prin contract s-a realizat în temeiul art. 5 lit. d) din Contractul de management nr. 395/2009.

Comisia de evaluare a constatat deficiente în organizarea activității profesionale desfășurată de reclamantul-intimat în perioada iunie-august 2009, în calitate de director coordonator adjunct la DJAOV Suceava. Astfel, Ministerul Finanțelor Publice, în calitate de angajator și, în temeiul art. 5 lit. d) din contractul de management nr. 395/2009, și-a exercitat acest drept privind analizarea modului cum au fost aduse la îndeplinire obligațiile asumate la data încheierii acestui contract.

Urmare acestui fapt, contractul de management nr. 395/2009 a încetat de drept, fără notificare, fără punere în întârziere sau intervenția instanței, în conformitate cu prevederile art. 10 alin. (1) lit. b) din contract, iar Ministerul Finanțelor Publice, în calitate de ordonator principal de credite, a constatat prin Ordinul nr. 2782/2009 încetarea în data de 5 octombrie 2009 a aplicabilității prevederilor Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 2219/2009 . În susținerea celor anterior menționate sunt și dispozițiile din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 527/2009 privind aprobarea modelului cadru al contractului de management care a prevăzut la art. 9 alin. (1) lit. b) clauza de încetare a contractului de management la inițiativa ordonatorului principal de credite, în cazul evaluării directorului coordonator/adjunct ca fiind necorespunzător.

Cu referire la procedura de evaluare a activității profesionale a reclamantului, instanța de fond menționează în cuprinsul sentinței recurate că Ordinul nr. 2669/2009 emis de Ministerul Finanțelor Publice este un act normativ de autoritate, cu caracter normativ, care nu a intrat practic în vigoare, nefiind publicat în M.Of. al României, fiind în opinia instanței total lipsit de efecte juridice. Or, Ordinul în discuție este un act administrativ cu caracter individual, nefăcând parte din categoria actelor normative pentru care este obligatorie publicarea în M. Of. al României, în vederea intrării în vigoare a acestora. Actul administrativ individual este un act administrativ concret care privește un subiect de drept sau o categorie determinată de persoane, sau un anume domeniu de activitate.

În speță, Ordinul atacat este un act administrativ individual, deoarece prin el nu se instituie norme juridice care să reglementate situații juridice cu caracter general, impersonale. Ordinul în speță produce efecte numai față de reclamantul din prezenta cauză, motiv pentru care este un act administrativ individual, exceptat de la regula publicării în M. Of., conform dispozițiilor art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă. Pe de altă parte, prin nepublicarea unui act administrativ în M. Of., chiar dacă s-ar fi încălcat dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, nu înseamnă că respectivul act este nelegal, deoarece nelegalitatea afectează însăși substanța actului, existența sa valabilă, consecința nepublicării fiind inopozabilitatea respectivului act față de terți, sancțiune care privește efectele actului, ulterior adoptării acestuia.

Instanța de fond mai arată în motivarea hotărârii recurate că este de remarcat vicierea procedurii de evaluare prin lipsa etapei interviului prevăzută de dispozițiile imperative ale H.G. nr. 611/2008 de aprobare a normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici. Aceste argumente nu pot fi reținute. Instanța de fond analizează strict Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 2782/2009, fără a avea în vedere dispozițiile contractului de management, nerespectarea clauzelor contractuale având ca și consecință emiterea acestuia. Mai mult decât atât, instanța de fond nu a avut în vedere statutul directorului coordonator adjunct, astfel încât și-a motivat decizia raportându-se la prevederi legale aplicabile personalului cu statut special, respectiv cel de funcționar public, prevederi neaplicabile în acest caz.

Prin sentința atacată instanța a dispus obligarea pârâților la plata către reclamant a drepturilor salariale aferente funcției de director coordonator adjunct DJAOV Suceava, pentru perioada 6 octombrie 2009-25 mai 2010. Or, atât timp cât Ordinul de eliberarea din funcție s-a realizat cu respectarea prevederilor legale în materie la data emiterii acestuia, pârâții nu puteau fi obligați la aceste despăgubiri. În consecință, având în vedere considerentele expuse în temeiul art. 312 alin. (2) C. proc. civ., recursul va fi admis, modificată în tot sentința atacată în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Agenția Națională de Administrare Fiscală în nume propriu și în reprezentarea Ministerului Finanțelor Publice împotriva Sentinței nr. 264 din 26 noiembrie 2010 a Curții de Apel Suceava, secția comercială, contencios administrativ și fiscal. Modifică în tot sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului B.C. ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 ianuarie 2012. Procesat de GGC - DG