ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 69/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 69/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Prin cererea

înregistrată sub nr. 203/39/2010, reclamantul B.C., în contradictoriu cu

pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Agenția Națională de Administrare

Fiscală, a solicitat ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună

anularea Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009 emis de Ministrul Finanțelor

Publice București, cu obligarea pârâților la plata drepturilor salariale de la

emiterea ordinului și până la reintegrarea sa pe funcția deținută anterior,

precum și suspendarea executării ordinului sus menționat, până la soluționarea

definitivă și irevocabilă a cauzei, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că urmare a susținerii unui concurs în cadrul

căruia s-a făcut evaluarea cunoștințelor și aptitudinilor manageriale, în

condițiile prevăzute de art. IV din O.U.G. nr. 37/2009, a fost numit în funcția

de director coordonator adjunct al Direcției Județene pentru Accize și

Operațiuni Vamale Suceava, în baza Ordinului nr. 2219 din 2 iulie 2009 emis de

Ministerul Finanțelor Publice, pentru exercitarea acestor prerogative

încheindu-se, în condițiile art. III alin. (6) din același act normativ,

contractul de management nr. 395/2009 pe o perioadă de 1 an.

Ulterior, la data de

5 octombrie 2009, a fost emis Ordinul nr. 2782 prin care s-a dispus eliberarea

sa din funcția de director coordonator adjunct, precum și încetarea

contractului de management, măsura fiind întemeiată pe dispozițiile art. 10

alin. (1) lit. b) din contract.

A precizat

reclamantul că, nu a avut cunoștință de existența unei comisii de evaluare și

nici nu a fost informat despre o asemenea evaluare profesională, de modalitatea

în care a avut loc, perioada de referință pentru desfășurarea activității,

criteriile avute în vedere, rezultatele acesteia.

Din aceste motive, a

apreciat că măsura luată - cu trimitere la dispozițiile art. 10 lit. b) din

contractul de management - nu are la bază constatări legale și temeinicie ale

vreunui organ îndreptățit în acest sens, având un caracter abuziv, preponderent

politic, în contextul evenimentelor survenite în activitatea Guvernului în luna

septembrie 2009.

A mai învederat

faptul că, Ordinul a cărui anulare se solicită, a fost emis cu încălcarea

dispozițiilor sus-menționate, acesta nu este motivat în fapt și în drept, fiind

forțată interpretarea normei juridice pentru atingerea scopului politic.

Totodată, potrivit

art. 15 din Legea nr. 554/2004, a înțeles să formuleze și o cerere de

suspendare a Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009, pentru motivele prevăzute

de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vizând „cazul bine justificat” și

„paguba iminentă”.

A arătat că, în

aceeași modalitate a fost eliberată și soția sa din funcția de director

coordonator adjunct în cadrul Direcției Generale a Finanțelor Publice Suceava,

în prezent, aflându-se în situația de a nu avea nici un fel de venit. A mai

precizat faptul că, au doi copii minori în întreținere, precum și numeroase

credite contractate, fiind în imposibilitate de a achita ratele, ca urmare a

nerealizării vreunui venit.

Prin încheierea

acestei instanțe, din data de 21 mai 2010, s-a respins ca nefondată, cererea de

suspendare a executării ordinului atacat și după momentul soluționării fondului

cauzei.

La termenul de

judecată din 12 noiembrie 2010, apărătorul reclamantului a precizat faptul că

acesta înțelege să-și restrângă obiectul acțiunii, exclusiv la anularea

Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009 și obligarea pârâților la plata

drepturilor salariale, de la data emiterii ordinului a cărui anulare se

solicită și până la expirarea perioadei pentru care fusese numit în funcție

prin Ordinul nr. 2219 din 2 iulie 2009.

Prin Sentința nr. 264

din 26 noiembrie 2010, Curtea de Apel Suceava a admis acțiunea formulată de

reclamantul B.C., astfel cum a fost precizată, a dispus anularea Ordinului nr.

2782 din 5 octombrie 2009, emis de președintele ANAF, în numele și pentru

M.F.P., a obligat pârâții să plătească reclamantului drepturile salariale

aferente funcției de director coordonator adjunct DJAOV Suceava, pentru

perioada 6 octombrie 2009-25 mai 2010, precum și suma de 2144 RON cu titlu de

cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța

această hotărâre, Curtea a reținut în esență următoarele.

Actul administrativ

atacat nu este motivat, nefăcându-se trimitere la rezultatele concrete obținute

în urma desfășurării procedurii de evaluare a activității profesionale a reclamantului.

Ori, a reținut

instanța că este cunoscut că motivarea constituie una dintre condițiile de

legalitate și validitate a actului administrativ și reprezintă o garanție

împotriva arbitrariului și excesului de putere a autorităților publice.

Așadar, s-a apreciat

că sunt nelegale și se sancționează cu nulitatea actele administrative prin

care se suprimă drepturi sau situații juridice individuale, nemotivate sau

motivate insuficient, lacunar, prin trimitere la pretinse „constatări” sau

„nereguli”, afirmate generic - cum este cazul în speță, ceea ce, în realitate,

echivalează cu o nemotivare, de natură, pe de o parte, să nu asigure o

informare corectă a subiectului de drept - destinatar al actului administrativ,

iar pe de altă parte, să facă imposibilă exercitarea controlului de legalitate.

Mai mult, în

cuprinsul ordinului în discuție nu se fac precizări în legătură cu termenul în

care poate fi contestată măsura și, respectiv, instanța competentă.

Pe de altă parte, s-a

reținut că reclamantului nu i s-a acordat preavizul de 30 zile calendaristice

prevăzut de legea - cadru care reglementează Statutul funcționarilor publici și

nici nu i s-a pus la dispoziție un alt post - potrivit listei posturilor

vacante existentă la nivelul AN.F.P. - corespunzător nivelului de pregătire

profesională a acestuia.

Cu referire la

procedura de evaluare a activității profesionale a reclamantului, s-a reținut

că în conținutul actului administrativ atacat se face trimitere concretă la

Comisia de evaluare a activității directorilor coordonatori adjuncți din cadrul

serviciilor publice deconcentrate din cadrul M.F.P. constituită prin O.M.F.P.

nr. 2669/2009, nepublicat în M. Of. al României.

În concluzie a

constatat instanța vătămarea gravă a drepturilor și intereselor legitime

private ale reclamantului, căruia de altfel, nu i s-a răspuns la plângerea

prealabilă adresată conform art. 7 din Legea contenciosului administrativ, prin

emiterea Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009 de către președintele ANAF, în

numele și pentru MFP.

Împotriva sentinței

pronunțată de Curtea de Apel Suceava a declarat recurs Agenția Națională de

Administrare Fiscală în nume propriu și în reprezentarea M.F.P. criticând

sentința atacată pentru nelegalitate și netemeinicie.

Se arată în motivarea

căii de atac că instanța de fond în mod greșit a admis acțiunea și a pronunțat

hotărârea atacată, aflându-se într-o stare de confuzie în ceea ce privește

natura juridică a Ordinului nr. 2782/2009 emis de Ministerul Finanțelor Publice

a cărui anulare a dispus-o, ordin emis în baza nerespectării unui contract de

management, asimilat de către legiuitor contractului de mandat.

Se mai arată că

instanța de fond a analizat strict Ordinul Ministerului Finanțelor Publice nr.

2782/2009, fără a avea în vedere dispozițiile contractului de management,

nerespectarea clauzelor contractuale având ca și consecință emiterea acestuia.

Analizând cauza, prin

prisma motivelor de recurs, în raport cu dispozițiile art. 304 pct. 9 și art.

3041 C.proc. civ. și cu normele de drept aplicabile, Curtea constată că

recursul este fondat pentru considerentele arătate în continuare.

Un prim aspect care

trebuie care trebuie clarificat în speța de față este cel legat de natura

juridica a Ordinului nr. 2782/2009 emis de Ministrul Finanțelor Publice a cărui

anulare a dispus-o instanța de fond.

Astfel, raporturile

juridice încheiate între reclamantul-intimat și Ministerul Finanțelor Publice

au avut ca temei contractul de management, conform prevederilor Ordonanței de

urgentă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a

activității administrației publice.

Susținerea instanței

de fond în sensul că Ordinul în litigiu este lovit de nulitate, fiind emis cu

încălcarea dispozițiilor legale în materie, respectiv ale art. 60 alin. (2),

art. 63 alin. (2), art. 67 și 74 C. muncii și ale art. 99 alin. (3), (5), (6)

și (7) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici,

republicată, nu poate fi reținută.

Obiectul contractului

de management nr. 395 din 1 iulie 2009 prevăzut la art. 2, a constat în organizarea,

conducerea și administrarea Activității de metodologie și administrare a

veniturilor statului din cadrul Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni

Vamale Suceava, în condițiile realizării unui management eficient și de

calitate.

În conformitate cu

prevederile art. III alin. (7) din Ordonanța de urgentă a Guvernului nr.

37/2009, „Contractul de management este asimilat contractului individual de

muncă și conferă titularului vechime în muncă și în specialitate”.

Însă, Legea nr.

53/2003 - Codul muncii, cu modificările și completările ulterioare, stabilește

la art. 1 alin. (2) că, „Prezentul cod se aplică și raporturilor de muncă

reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conțin

dispoziții specifice derogatorii. "

Or, trebuie precizat

faptul că Ordonanța de urgentă a Guvernului nr. 37/2009, care constituie lege

specială în materie, conține norme derogatorii de la prevederile legale

generale.

Față de cele anterior

menționate, reținerea instanței de fond referitoare la faptul că „în cuprinsul

ordinului în discuție nu se fac precizări în legătură cu termenul în care poate

fi contestată măsura și, respectiv, instanța competentă este nefondată, atâta

timp cât în speța de față suntem în prezența unui contract de management.

În motivarea soluției

pronunțată de Curtea de Apel Suceava, se arată că reclamantului nu i s-a

acordat preavizul de 30 de zile calendaristice prevăzut de legea cadru care

reglementează Statutul funcționarilor publici și nici nu i s-a pus la

dispoziție un alt post potrivit listei posturilor vacante existentă la nivelul

ANFP corespunzător nivelului de pregătire profesională a acestuia.

Argumentul instanței

de fond nu poate fi reținut, întrucât așa cum s-a precizat anterior,

intimatului - reclamant nu îi sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 188/1999,

numirea sa în funcție fiind realizată în baza contractului de management.

Totodată se susține

de către instanța de fond că Ordinul atacat nu este motivat în fapt. Nici

această susținere nu poate fi reținută întrucât Ordinul de eliberare din

funcție este însoțit de toate documentele precizate în preambulul său, iar

faptul că în dispozitivul Ordinului nu se regăsesc referiri la aceste

documente, atât timp cât ele sunt anexate acestuia, făcând parte integrantă din

el, nu poate conduce la o altă concluzie.

În ceea ce privește

rezultatele evaluării, se constată că acest proces de evaluare a fost efectuat

în temeiul Ordinului Ministrului Finanțelor Publice nr. 2669/2009 și s-a

realizat de către Comisia de evaluare constituită pentru perioada 1 iunie-31

august 2009.

Aceasta evaluare s-a

realizat pe baza obiectivelor și indicatorilor de performanță cuprinși în

contractul de management nr. 395/2009 și asumate de reclamant prin raportare la

informațiile privind realizarea acestora pentru perioada iunie-august 2009,

comunicate Agenției Naționale de Administrare Fiscală de către DJAOV Suceava.

Analizarea modului

cum au fost aduse la îndeplinire obligațiile asumate de reclamantul-intimat

prin contract s-a realizat în temeiul art. 5 lit. d) din Contractul de

management nr. 395/2009.

Comisia de evaluare a

constatat deficiente în organizarea activității profesionale desfășurată de

reclamantul-intimat în perioada iunie-august 2009, în calitate de director

coordonator adjunct la DJAOV Suceava.

Astfel, Ministerul

Finanțelor Publice, în calitate de angajator și, în temeiul art. 5 lit. d) din

contractul de management nr. 395/2009, și-a exercitat acest drept privind

analizarea modului cum au fost aduse la îndeplinire obligațiile asumate la data

încheierii acestui contract.

Urmare acestui fapt,

contractul de management nr. 395/2009 a încetat de drept, fără notificare, fără

punere în întârziere sau intervenția instanței, în conformitate cu prevederile

art. 10 alin. (1) lit. b) din contract, iar Ministerul Finanțelor Publice, în

calitate de ordonator principal de credite, a constatat prin Ordinul nr.

2782/2009 încetarea în data de 5 octombrie 2009 a aplicabilității prevederilor

Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 2219/2009 .

În susținerea celor

anterior menționate sunt și dispozițiile din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 527/2009

privind aprobarea modelului cadru al contractului de management care a prevăzut

la art. 9 alin. (1) lit. b) clauza de încetare a contractului de management la

inițiativa ordonatorului principal de credite, în cazul evaluării directorului

coordonator/adjunct ca fiind necorespunzător.

Cu referire la

procedura de evaluare a activității profesionale a reclamantului, instanța de

fond menționează în cuprinsul sentinței recurate că Ordinul nr. 2669/2009 emis

de Ministerul Finanțelor Publice este un act normativ de autoritate, cu

caracter normativ, care nu a intrat practic în vigoare, nefiind publicat în

M.Of. al României, fiind în opinia instanței total lipsit de efecte juridice.

Or, Ordinul în

discuție este un act administrativ cu caracter individual, nefăcând parte din

categoria actelor normative pentru care este obligatorie publicarea în M. Of.

al României, în vederea intrării în vigoare a acestora.

Actul administrativ

individual este un act administrativ concret care privește un subiect de drept

sau o categorie determinată de persoane, sau un anume domeniu de activitate.

În speță, Ordinul

atacat este un act administrativ individual, deoarece prin el nu se instituie

norme juridice care să reglementate situații juridice cu caracter general,

impersonale.

Ordinul în speță

produce efecte numai față de reclamantul din prezenta cauză, motiv pentru care

este un act administrativ individual, exceptat de la regula publicării în M.

Of., conform dispozițiilor art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000

privind Normele de tehnică legislativă.

Pe de altă parte,

prin nepublicarea unui act administrativ în M. Of., chiar dacă s-ar fi încălcat

dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, nu înseamnă că

respectivul act este nelegal, deoarece nelegalitatea afectează însăși substanța

actului, existența sa valabilă, consecința nepublicării fiind inopozabilitatea

respectivului act față de terți, sancțiune care privește efectele actului, ulterior

adoptării acestuia.

Instanța de fond mai

arată în motivarea hotărârii recurate că este de remarcat vicierea procedurii

de evaluare prin lipsa etapei interviului prevăzută de dispozițiile imperative

ale H.G. nr. 611/2008 de aprobare a normelor privind organizarea și dezvoltarea

carierei funcționarilor publici.

Aceste argumente nu

pot fi reținute. Instanța de fond analizează strict Ordinul Ministrului

Finanțelor Publice nr. 2782/2009, fără a avea în vedere dispozițiile

contractului de management, nerespectarea clauzelor contractuale având ca și

consecință emiterea acestuia.

Mai mult decât atât,

instanța de fond nu a avut în vedere statutul directorului coordonator adjunct,

astfel încât și-a motivat decizia raportându-se la prevederi legale aplicabile personalului

cu statut special, respectiv cel de funcționar public, prevederi neaplicabile

în acest caz.

Prin sentința atacată

instanța a dispus obligarea pârâților la plata către reclamant a drepturilor

salariale aferente funcției de director coordonator adjunct DJAOV Suceava,

pentru perioada 6 octombrie 2009-25 mai 2010.

Or, atât timp cât

Ordinul de eliberarea din funcție s-a realizat cu respectarea prevederilor

legale în materie la data emiterii acestuia, pârâții nu puteau fi obligați la

aceste despăgubiri.

În consecință, având

în vedere considerentele expuse în temeiul art. 312 alin. (2) C. proc. civ.,

recursul va fi admis, modificată în tot sentința atacată în sensul respingerii

acțiunii ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de Agenția Națională de Administrare Fiscală în nume propriu și în

reprezentarea Ministerului Finanțelor Publice împotriva Sentinței nr. 264 din

26 noiembrie 2010 a Curții de Apel Suceava, secția comercială, contencios

administrativ și fiscal.

Modifică în tot

sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantului B.C. ca

neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 12 ianuarie 2012.

Procesat de GGC - DG