ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3512/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată reclamantul P.S. a chemat în judecată pe pârâții Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Direcția pentru Coordonarea Aplicării Legii nr. 10/2001 și Ministerul Economiei și Finanțelor - Comisia Centrala pentru Stabilirea Despăgubirilor, solicitând instanței să dispună obligarea acestora să emită și să comunice Decizia privind Titlul de despăgubire pentru imobilul situat în comuna C. județul Dolj, în termen de 90 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1.000 RON pe zi de întârziere, până la emiterea deciziei și cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că prin dispoziția din 2004 emisă de Primarul Comunei C. s-a propus acordarea despăgubirilor în condițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005 pentru imobilul imposibil de restituit în natură, situat în comuna C., județul Dolj. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. La rândul său, pârâta Autoritatea Naționala pentru Restituirea Proprietăților a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, întrucât aceasta nu are atribuții în emiterea deciziei conținând titlul de despăgubire, ci Comisia Centrală, potrivit art. 13 alin. (1) Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

Prin sentința nr. 269 din 17 mai 2010 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul P.S., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Direcția pentru Coordonarea Aplicării Legii nr. 10/2001 și Ministerul Economiei și Finanțelor - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut următoarele: Întrucât emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire constituie atributul exclusiv al Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, potrivit art. 13 alin. (1) Titlul VII din lege, excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților este întemeiată, fiind astfel admisă.

Pe fondul cauzei, instanța a constatat că procedura administrativă instituită prin Legea nr. 247/2005 pentru acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv și care nu pot fi restituite în natură este o procedură complexă, cuprinzând mai multe etape distincte, în care sunt antrenate mai multe entități, astfel încât, în mod obiectiv, nu pot fi soluționate în termenul prevăzut de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, care constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ. Instanța a reținut că, în speță, prin adresa din 18 ianuarie 2010, dosarul a fost restituit Primăriei Comunei C. în vederea clarificării aspectelor relative la dispoziția de restituire în natură (la dosar existând doar un proces-verbal de punere în posesie a reclamantului), suprafața imobilelor-construcții demolate, materiale folosite la edificare, anul construirii.

S-a constatat, de asemenea, necesitatea completării dosarului cu o xerocopie a certificatului de deces al numitei P.E. și actul de identitate valabil al reclamantului. Primăria comunei C. a emis o nouă dispoziție, din 2010, prin care a propus acordarea de despăgubiri pentru imobilul casă P+1 în suprafață de 518 mp, casă în suprafață de 92 mp, grajd în suprafață de 70 mp, clădire cocină porci în suprafață de 104 mp, grajd oi în suprafață de 400 mp, pătul de porumb în suprafață de 60 mp, saivane oi în suprafață de 100 mp, remiză mașini în suprafață de 476 mp și împrejurimile în suprafață de 404 mp și teren în suprafață de 5500 mp.

Dispoziția menționată a fost transmisă, prin intermediul instituției Prefectului Dolj, Secretariatului Comisiei Centrale, prin procesul-verbal din 05 mai 2010. S-a reținut astfel în considerentele hotărârii atacate faptul că, având în vedere împrejurarea că Dosarul nr. 8211/CC a fost remis către entitatea notificată, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor nu mai este investită cu atribuții legale, procedura administrativă reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 urmând să fie reluată numai după transmiterea dosarului aferent dispoziției cu respectarea prevederilor Legii nr. 10/2001 de către entitatea notificată - Primăria Comunei C., județul Dolj.

Pentru considerentele expuse, instanța de fond a respins acțiunea reclamantului formulată în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor ca neîntemeiată, iar față de pârâta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților pentru lipsa calității procesuale pasive a acesteia. Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat recurs reclamantul P.S., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că dosarul reclamantului a fost înregistrat la Comisia Centrală sub nr. 8211/CC din data de 02 februarie 2006 și nu a fost soluționat până la data formulării acțiunii, respectiv 14 decembrie 2009. Nesoluționarea Dosarului nr. 8211/CC după trecerea unei perioade de 6 luni de la emiterea dispoziției din 2004, privind acordarea despăgubirilor, respectiv 4 ani de la primirea dosarului la Secretariatul Comisiei Centrale, este nejustificată, astfel încât interesul promovării prezentei acțiuni este unul legitim și urmărește obligarea pârâților la respectarea dispozițiilor Legii nr. 247/2005, Titlul VII. Arată recurentul că termenul rezonabil la care se referă dispozițiile art. 6 parag.

1 din CEDO cuprinde și durata procedurilor administrative, deoarece aceasta constituie o premisă indispensabilă prevăzută în dreptul intern pentru sesizarea instanței. Comisia Centrală are atribuții specifice prevăzute în Titlul VII din Legea nr. 247/2005, însă niciuna dintre dispozițiile acestui titlu nu dă posibilitatea ca, după ce dosarul în care a fost emisă o dispoziție de acordare a măsurilor reparatorii a fost înaintat Secretariatului Comisiei Centrale, aceasta să restituie dosarul organului emitent pentru a se face o nouă verificare a drepturilor solicitanților. Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluție Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Legea nr. 247/2005 stabilește procedura administrativă și etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse în vederea emiterii unei decizii reprezentând titlul de despăgubire de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Astfel fiind, în speță sunt aplicabile prevederile art. 16 Titlul VII din Legea nr. 247/2005, conform cărora: - alin. (1): „Deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administrației publice centrale învestite cu soluționarea notificărilor și în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoțite, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe județe, conform eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi.”, - alin. (2): „Notificările formulate potrivit prevederilor Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare care nu au fost soluționate în sensul arătat la alin. (1) până la data intrării în vigoare a prezentei legi, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor,

însoțite de deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinelor conducătorilor administrației publice centrale conținând propunerile motivate de acordare a despăgubirilor, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și de întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice acte juridice care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a deciziilor/dispozițiilor sau după caz, a ordinelor”.

- alin. (2 1 ): „Dispozițiile autorităților administrației publice locale vor fi centralizate pe județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de referatul conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta.” - alin. (2 2 ): „Deciziile/dispozițiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoțite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parțial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deținute de entitatea învestită cu soluționarea notificării.

- alin. (3): „În termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Biroul Central constituit prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1329/2003 va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor documentațiilor depuse de către titularii deciziilor/dispozițiilor motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare nominală și care nu au fost soluționate până la data intrării în vigoare a prezentei legi.” - alin. (4): „Pe baza situației juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2) în privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în natură.” - alin. (5): „Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare.” - alin. (6): „După primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate, și va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisie Centrale.

Acest raport va conține cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire.” Legiuitorul a menționat în mod detaliat și procedura care urmează după efectuarea raportului de evaluare de către evaluatorul numit. În mod expres, în art. 16 alin. (7) al acestui act normativ, se menționează că „în baza raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare”.

În alin. (8) se arată că dispozițiile alin. (1)-(2) și (7), care reglementează procedura de emitere a titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător și deciziilor/ordinelor emise în temeiul art. 6 alin. (4) și art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, în care s-au consemnat/propus sume care urmează a se acorda ca despăgubire, iar în cazul prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire se va emite de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor până la concurența sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate/propuse, actualizate cu indicele de inflație.

În cauză, este necontestat că reclamantul a solicitat ca în baza Legii nr. 10/2001 să i se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în comuna C., județul Dolj și că, prin dispoziția din 2004, Primarul Comunei C. a propus acordarea de măsuri reparatorii sub formă de titluri de despăgubiri reclamantului, dosarul fiind transmis către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și înregistrat sub nr. 8211/CC din data de 02 februarie 2006. În cauză s-a efectuat verificarea legalității măsurii de respingere a cererii de restituire în natură. Reclamantul s-a adresat instanței de fond pentru a solicita obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită titlu de despăgubire pentru un imobil situat în comuna C., județul Dolj, care nu poate fi restituit în natură, iar instanța de fond a respins cererea.

Respingând ca neîntemeiată acțiunea formulată de recurentul-reclamant împotriva pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, instanța de fond a susținut, în esență, că procedura administrativă instituită prin Legea nr. 247/2005 pentru acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv și care nu pot fi restituite în natură este o procedură complexă, cuprinzând mai multe etape distincte, în care sunt antrenate mai multe entități, astfel încât, în mod obiectiv, nu pot fi soluționate în termenul prevăzut de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, care constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ și că, având în vedere împrejurarea că dosarul reclamantului a fost remis către entitatea notificată pentru completare, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor nu mai este investită cu atribuții legale, procedura administrativă reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 urmând să fie reluată numai după transmiterea dosarului aferent dispoziției cu respectarea prevederilor Legii nr. 10/2001 de către entitatea notificată - Primăria Comunei C., județul Dolj, soluție pe care instanța de recurs o apreciază ca fiind nelegală și netemeinică.

Este adevărat că Titlul VII - Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, din Legea nr. 247/2005, cu modificările și completările ulterioare, nu prevede nici un termen limită pentru soluționarea dosarelor privind emiterea titlurilor de despăgubire, termen care nu se regăsește nici în Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, precum nici în decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, dar această situație nu poate constitui un argument pentru ca durata de soluționare să fie lăsată la voia autorității competente.

Astfel, în primul rând, este unanim acceptat că, unul dintre principiile care trebuie să guverneze activitatea organelor administrației publice, este principiul operativității, care obligă orice structură administrativ ca, în scopul realizării interesului general, dar și a drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor particulare, să acționeze în mod prompt, eficace și eficient. În acest sens, trebuie menționată Recomandarea CM(2007/7) privind buna administrare, prin care Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei cere guvernelor statelor membre, prin art. 7 din Codul bunei administrări (administrații), ca administrațiile publice să acționeze și să-și execute obligațiile într-un termen rezonabil, în raport cu complexitatea cauzei și cu interesele care există în cauza respectivă.

Într-adevăr, ca urmare a aderării României la Uniunea Europeană și intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, care, prin art. 6 Titlul I din versiunea consolidată din TVE, recunoaște drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, cetățenii români sunt beneficiarii unui drept la o bună administrare ca drept fundamental, în raport cu statutul lor de cetățeni europeni. Astfel, potrivit art. 41.1 din Cartă, orice persoană are dreptul ca problemele sale să fie rezolvate în mod imparțial, corect și într-un termen rezonabil. Or, având în vedere dispozițiile art. 20 din Constituție, prevederile legale interne, atât cele cuprinse în legislația primară - Legea nr. 247/2005, în cazul de față, cât și în reglementările secundare - H.G.

nr. 1095/2005 și Decizia nr. 2815/2008, în cazul de față, referitoare la procedura de soluționare a cererilor care au ca scop acordarea despăgubirilor pentru imobilele trecute în proprietatea Statului Român, nu pot fi nici interpretate și nici aplicate cu ignorarea dreptului la o bună administrare și cu încălcarea termenului rezonabil de soluționare a cererilor respective, ca element component al dreptului la o bună administrare. Pe de altă parte, trebuie menționat și faptul că, în jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a statuat că termenul rezonabil, ca garanție a unui proces echitabil, în sensul art. 6 parag. 1 din CEDO, este pe deplin aplicabil și în cadrul procedurilor administrative reglementate pentru soluționarea oricăror cereri de către organele administrației publice centrale sau locale.

Cu toate acestea, dosarul reclamantului, în care a fost emisă dispoziția din 2004 a Primarului Comunei C., județul Dolj, cu propunere de acordare a despăgubirilor, nu a fost soluționat, deși au trecut câțiva ani de la înregistrare. În raport cu data declanșării procedurii administrative - anul 2001 și cu data înregistrării dosarului la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor - anul 2006, precum și în raport cu importanța cauzei pentru recurentul-reclamant, dar și cu atitudinea de tergiversare manifestată de autoritățile administrative competente, rezultă că în speță a fost încălcat termenul rezonabil de către autoritățile respective, ceea ce reprezintă un refuz nejustificat în sensul dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat este definit ca atitudinea de a nu soluționa cererea unei persoane, manifestată cu exces de putere. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeași lege, prin exces de putere se înțelege exercitarea de către autoritățile publice a dreptului de apreciere prin încălcarea limitelor competenței legale sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Or, în cauză, așa cum s-a argumentat mai sus, autoritățile administrative competente sesizate cu soluționarea cererii formulate de recurentul-reclamant, și-au exercitat dreptul de apreciere cu privire la intervalul de timp în care erau datoare să rezolve cererea în litigiu, cu încălcarea termenului rezonabil, ca element al dreptului fundamental la o bună administrare de care beneficiază recurentul-reclamant.

Cum dosarul reclamantului a fost înregistrat la Comisie sub nr. 8211/CC, se reține că nesoluționarea acestuia într-un termen de aproximativ 5 ani și neîndeplinirea obligației de a emite un titlu de despăgubire, aduce o atingere evidentă noțiunii de bun garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO. Înalta Curte constată că autoritatea pârâtă este în culpă, pentru că nu a luat măsuri eficiente pentru soluționarea cererii recurentului-reclamant, astfel că susținerile și criticile acestuia sunt fondate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, pe care o va modifica în sensul că va obliga pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că instanța de fond în mod corect a respins acțiunea față de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, deoarece potrivit dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, obligația legală de emitere a deciziei reprezentând titlul de despăgubire revine Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, iar Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților îi revine doar atribuția, conform dispozițiilor art. 2 din H.G. nr. 361/2005, de a asigura organizarea și funcționarea Secretariatului Comisiei Centrale. Înalta Curte va respinge cererea privind obligarea la plata de daune cominatorii, deoarece o astfel de cerere, privind emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire sub sancțiunea de daune cominatorii, nu este justificată, această sancțiune nefiind prevăzută de art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 - sunt prevăzute penalități pe zi de întârziere pentru ca persoana vătămată să își vadă dreptul restabilit. Acestea se stabilesc în favoarea reclamantului și nu trebuie confundate cu despăgubirile pentru întârzierile în executarea hotărârii, acordate în cadrul procedurii speciale de executare prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004. Pe de altă parte, prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut o procedură specială de sancționare a autorităților, în cazul în care acestea nu execută hotărârile definitive și irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare. Prin urmare, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentința recurată, în sensul că va admite acțiunea față de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, în parte, va obliga această pârâtă să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire, într-un termen de cel mult 6 luni de zile de la data pronunțării prezentei decizii, va respinge cererea privind daunele cominatorii și va menține dispozițiile sentinței atacate în ceea ce privește respingerea acțiunii față de pârâta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de P.S. împotriva sentinței nr. 269 din 17 mai 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința recurată, în sensul că admite acțiunea față de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, în parte. Obligă pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire, într-un termen de cel mult 6 luni de zile de la data pronunțării prezentei decizii. Respinge cererea privind daunele cominatorii. Menține dispozițiile sentinței atacate în ceea ce privește respingerea acțiunii față de pârâta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților. Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 iunie 2011.