ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3512/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3512/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamantul P.S. a

chemat în judecată pe pârâții Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților - Direcția pentru Coordonarea Aplicării Legii nr. 10/2001 și

Ministerul Economiei și Finanțelor - Comisia Centrala pentru Stabilirea

Despăgubirilor, solicitând instanței să dispună obligarea acestora să emită și

să comunice Decizia privind Titlul de despăgubire pentru imobilul situat în

comuna C. județul Dolj, în termen de 90 de zile de la rămânerea irevocabilă a

hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1.000 RON pe zi de întârziere, până

la emiterea deciziei și cheltuieli de judecată.

În motivarea cererii,

reclamantul a arătat că prin dispoziția din 2004 emisă de Primarul Comunei C. s-a

propus acordarea despăgubirilor în condițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005

pentru imobilul imposibil de restituit în natură, situat în comuna C., județul Dolj.

Prin întâmpinarea formulată

în cauză, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a solicitat respingerea

acțiunii ca neîntemeiată.

La rândul său, pârâta

Autoritatea Naționala pentru Restituirea Proprietăților a invocat excepția lipsei

calității procesuale pasive, întrucât aceasta nu are atribuții în emiterea deciziei

conținând titlul de despăgubire, ci Comisia Centrală, potrivit art. 13 alin. (1)

Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

Prin sentința nr. 269

din 17 mai 2010 Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal,

a respins acțiunea formulată de reclamantul P.S., în contradictoriu cu pârâtele

Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Direcția pentru Coordonarea

Aplicării Legii nr. 10/2001 și Ministerul Economiei și Finanțelor - Comisia Centrală

pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut următoarele:

Întrucât emiterea deciziei

reprezentând titlul de despăgubire constituie atributul exclusiv al Comisiei Centrale

pentru Stabilirea Despăgubirilor, potrivit art. 13 alin. (1) Titlul VII din lege,

excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta Autoritatea Națională

pentru Restituirea Proprietăților este întemeiată, fiind astfel admisă.

Pe fondul cauzei, instanța

a constatat că procedura administrativă instituită prin Legea nr. 247/2005 pentru

acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv și care nu pot

fi restituite în natură este o procedură complexă, cuprinzând mai multe etape distincte,

în care sunt antrenate mai multe entități, astfel încât, în mod obiectiv, nu pot

fi soluționate în termenul prevăzut de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, care

constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Instanța a reținut că,

în speță, prin adresa din 18 ianuarie 2010, dosarul a fost restituit Primăriei Comunei

C. în vederea clarificării aspectelor relative la dispoziția de restituire în natură

(la dosar existând doar un proces-verbal de punere în posesie a reclamantului),

suprafața imobilelor-construcții demolate, materiale folosite la edificare, anul

construirii.

S-a constatat, de asemenea,

necesitatea completării dosarului cu o xerocopie a certificatului de deces al numitei

P.E. și actul de identitate valabil al reclamantului.

Primăria comunei C. a

emis o nouă dispoziție, din 2010, prin care a propus acordarea de despăgubiri pentru

imobilul casă P+1 în suprafață de 518 mp, casă în suprafață de 92 mp, grajd în suprafață

de 70 mp, clădire cocină porci în suprafață de 104 mp, grajd oi în suprafață de

400 mp, pătul de porumb în suprafață de 60 mp, saivane oi în suprafață de 100 mp,

remiză mașini în suprafață de 476 mp și împrejurimile în suprafață de 404 mp și

teren în suprafață de 5500 mp. Dispoziția menționată a fost transmisă, prin intermediul

instituției Prefectului Dolj, Secretariatului Comisiei Centrale, prin procesul-verbal

din 05 mai 2010.

S-a reținut astfel în

considerentele hotărârii atacate faptul că, având în vedere împrejurarea că Dosarul

nr. 8211/CC a fost remis către entitatea notificată, pârâta Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor nu mai este investită cu atribuții legale, procedura administrativă

reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 urmând să fie reluată numai după

transmiterea dosarului aferent dispoziției cu respectarea prevederilor Legii

nr. 10/2001 de către entitatea notificată - Primăria Comunei C., județul Dolj.

Pentru considerentele

expuse, instanța de fond a respins acțiunea reclamantului formulată în contradictoriu

cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor ca neîntemeiată, iar

față de pârâta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților pentru lipsa

calității procesuale pasive a acesteia.

Împotriva hotărârii instanței

de fond a declarat recurs reclamantul P.S., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului

se arată că dosarul reclamantului a fost înregistrat la Comisia Centrală sub

nr. 8211/CC din data de 02 februarie 2006 și nu a fost soluționat până la data formulării

acțiunii, respectiv 14 decembrie 2009.

Nesoluționarea Dosarului

nr. 8211/CC după trecerea unei perioade de 6 luni de la emiterea dispoziției din

2004, privind acordarea despăgubirilor, respectiv 4 ani de la primirea dosarului

la Secretariatul Comisiei Centrale, este nejustificată, astfel încât interesul promovării

prezentei acțiuni este unul legitim și urmărește obligarea pârâților la respectarea

dispozițiilor Legii nr. 247/2005, Titlul VII.

Arată recurentul că termenul

rezonabil la care se referă dispozițiile art. 6 parag. 1 din CEDO cuprinde și durata

procedurilor administrative, deoarece aceasta constituie o premisă indispensabilă

prevăzută în dreptul intern pentru sesizarea instanței.

Comisia Centrală are atribuții

specifice prevăzute în Titlul VII din Legea nr. 247/2005, însă niciuna dintre dispozițiile

acestui titlu nu dă posibilitatea ca, după ce dosarul în care a fost emisă o dispoziție

de acordare a măsurilor reparatorii a fost înaintat Secretariatului Comisiei Centrale,

aceasta să restituie dosarul organului emitent pentru a se face o nouă verificare

a drepturilor solicitanților.

Examinând cauza și sentința

recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul

este fondat.

Pentru a ajunge la această

soluție Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Legea nr. 247/2005 stabilește

procedura administrativă și etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse în

vederea emiterii unei decizii reprezentând titlul de despăgubire de către Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Astfel fiind, în speță

sunt aplicabile prevederile art. 16 Titlul VII din Legea nr. 247/2005, conform cărora:

- alin. (1): „Deciziile/dispozițiile

emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare

sau, după caz, ordinele conducătorilor administrației publice centrale învestite

cu soluționarea notificărilor și în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda

ca despăgubire, însoțite, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect

al restituirii și întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri

care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau

regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire

Secretariatului Comisiei Centrale, pe județe, conform eșalonării stabilite de aceasta,

dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi.”,

- alin. (2): „Notificările formulate potrivit prevederilor Legii

nr. 10/2001

privind regimul juridic

al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989,

republicată, cu modificările și completările ulterioare care nu au fost soluționate

în sensul arătat la alin. (1) până la data intrării în vigoare a prezentei legi,

se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale

pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de deciziile/dispozițiile emise de entitățile

învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz,

ordinelor conducătorilor administrației publice centrale conținând propunerile motivate

de acordare a despăgubirilor, după caz, de situația juridică actuală a imobilului

obiect al restituirii și de întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice

acte juridice care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită

și/sau regăsite în arhivele proprii, în termen de 30 de zile de la data rămânerii

definitive a deciziilor/dispozițiilor sau după caz, a ordinelor”.

- alin. (2

1

):

„Dispozițiile autorităților administrației publice locale vor fi centralizate pe

județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul

Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de referatul conținând

avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior exercitării controlului

de legalitate de către acesta.”

- alin. (2

2

):

„Deciziile/dispozițiile

sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoțite de înscrisuri care

atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parțial, a unor alte

bunuri sau servicii disponibile, deținute de entitatea învestită cu soluționarea

notificării.

- alin.

(3):

„În termen de 30 de zile de la data intrării

în vigoare a prezentei legi, Biroul Central constituit prin Ordinul ministrului

finanțelor publice nr. 1329/2003 va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal

de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor documentațiilor

depuse de către titularii deciziilor/dispozițiilor motivate prin care s-a stabilit

ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare nominală și care nu au fost

soluționate până la data intrării în vigoare a prezentei legi.”

- alin.

(4):

„Pe baza situației juridice a imobilului

pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale

procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2) în privința verificării

legalității respingerii cererii de restituire în natură.”

- alin.

(5):

„Secretariatul Comisiei Centrale va proceda

la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în mod întemeiat

cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise,

evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului

de evaluare.”

- alin.

(6):

„După primirea dosarului,

evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate,

și va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisie Centrale. Acest

raport va conține cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile

de despăgubire.”

Legiuitorul a menționat

în mod detaliat și procedura care urmează după efectuarea raportului de evaluare

de către evaluatorul numit.

În mod expres, în

art. 16 alin. (7) al acestui act normativ, se menționează că „în baza raportului

de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul

de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare”.

În alin. (8) se arată

că dispozițiile alin. (1)-(2) și (7), care reglementează procedura de emitere a

titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător și deciziilor/ordinelor emise

în temeiul art. 6 alin. (4) și art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind regimul juridic

al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989,

republicată, în care s-au consemnat/propus sume care urmează a se acorda ca despăgubire,

iar în cazul prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire se va emite de Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor până la concurența sumei reprezentând

cuantumul despăgubirilor consemnate/propuse, actualizate cu indicele de inflație.

În cauză, este necontestat

că reclamantul a solicitat ca în baza Legii nr. 10/2001 să i se acorde măsuri reparatorii

pentru imobilul situat în comuna C., județul Dolj și că, prin dispoziția din 2004,

Primarul Comunei C. a propus acordarea de măsuri reparatorii sub formă de titluri

de despăgubiri reclamantului, dosarul fiind transmis către Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor și înregistrat sub nr. 8211/CC din data de 02

februarie 2006.

În cauză s-a efectuat

verificarea legalității măsurii de respingere a cererii de restituire în natură.

Reclamantul s-a adresat

instanței de fond pentru a solicita obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea

Despăgubirilor să emită titlu de despăgubire pentru un imobil situat în comuna C.,

județul Dolj, care nu poate fi restituit în natură, iar instanța de fond a respins

cererea.

Respingând ca neîntemeiată

acțiunea formulată de recurentul-reclamant împotriva pârâtei Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor, instanța de fond a susținut, în esență, că procedura

administrativă instituită prin Legea nr. 247/2005 pentru acordarea despăgubirilor

aferente imobilelor preluate în mod abuziv și care nu pot fi restituite în natură

este o procedură complexă, cuprinzând mai multe etape distincte, în care sunt antrenate

mai multe entități, astfel încât, în mod obiectiv, nu pot fi soluționate în termenul

prevăzut de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, care constituie dreptul comun

în materia contenciosului administrativ și că, având în vedere împrejurarea că dosarul

reclamantului a fost remis către entitatea notificată pentru completare, pârâta

Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor nu mai este investită cu atribuții

legale, procedura administrativă reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005

urmând să fie reluată numai după transmiterea dosarului aferent dispoziției cu respectarea

prevederilor Legii nr. 10/2001 de către entitatea notificată - Primăria Comunei

C., județul Dolj, soluție pe care instanța de recurs o apreciază ca fiind nelegală

și netemeinică.

Este adevărat că Titlul

VII - Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în

mod abuziv, din Legea nr. 247/2005, cu modificările și completările ulterioare,

nu prevede nici un termen limită pentru soluționarea dosarelor privind emiterea

titlurilor de despăgubire, termen care nu se regăsește nici în Normele metodologice

aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, precum nici în decizia nr. 2815 din 16

septembrie 2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, dar

această situație nu poate constitui un argument pentru ca durata de soluționare

să fie lăsată la voia autorității competente.

Astfel, în primul rând,

este unanim acceptat că, unul dintre principiile care trebuie să guverneze activitatea

organelor administrației publice, este principiul operativității, care obligă orice

structură administrativ ca, în scopul realizării interesului general, dar și a drepturilor

și intereselor legitime ale persoanelor particulare, să acționeze în mod prompt,

eficace și eficient.

În acest sens, trebuie

menționată Recomandarea CM(2007/7) privind buna administrare, prin care Comitetul

de Miniștri al Consiliului Europei cere guvernelor statelor membre, prin art. 7

din Codul bunei administrări (administrații), ca administrațiile publice să acționeze

și să-și execute obligațiile într-un termen rezonabil, în raport cu complexitatea

cauzei și cu interesele care există în cauza respectivă.

Într-adevăr, ca urmare

a aderării României la Uniunea Europeană și intrării în vigoare a Tratatului de

la Lisabona, care, prin art. 6 Titlul I din versiunea consolidată din TVE, recunoaște

drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale

a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, cetățenii români sunt beneficiarii unui

drept la o bună administrare ca drept fundamental, în raport cu statutul lor de

cetățeni europeni.

Astfel, potrivit art.

41.1 din Cartă, orice persoană are dreptul ca problemele sale să fie rezolvate în

mod imparțial, corect și într-un termen rezonabil.

Or, având în vedere dispozițiile

art. 20 din Constituție, prevederile legale interne, atât cele cuprinse în legislația

primară - Legea nr. 247/2005, în cazul de față, cât și în reglementările secundare

- H.G. nr. 1095/2005 și Decizia nr. 2815/2008, în cazul de față, referitoare la

procedura de soluționare a cererilor care au ca scop acordarea despăgubirilor pentru

imobilele trecute în proprietatea Statului Român, nu pot fi nici interpretate și

nici aplicate cu ignorarea dreptului la o bună administrare și cu încălcarea termenului

rezonabil de soluționare a cererilor respective, ca element component al dreptului

la o bună administrare.

Pe de altă parte, trebuie

menționat și faptul că, în jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și

Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a statuat că termenul rezonabil,

ca garanție a unui proces echitabil, în sensul art. 6 parag. 1 din CEDO, este pe

deplin aplicabil și în cadrul procedurilor administrative reglementate pentru soluționarea

oricăror cereri de către organele administrației publice centrale sau locale.

Cu toate acestea, dosarul

reclamantului, în care a fost emisă dispoziția din 2004 a Primarului Comunei C.,

județul Dolj, cu propunere de acordare a despăgubirilor, nu a fost soluționat, deși

au trecut câțiva ani de la înregistrare.

În raport cu data declanșării

procedurii administrative - anul 2001 și cu data înregistrării dosarului la Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor - anul 2006, precum și în raport cu importanța

cauzei pentru recurentul-reclamant, dar și cu atitudinea de tergiversare manifestată

de autoritățile administrative competente, rezultă că în speță a fost încălcat termenul

rezonabil de către autoritățile respective, ceea ce reprezintă un refuz nejustificat

în sensul dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Astfel, potrivit art.

2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat este definit ca

atitudinea de a nu soluționa cererea unei persoane, manifestată cu exces de putere.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. n) din aceeași lege, prin exces de putere se înțelege exercitarea de către

autoritățile publice a dreptului de apreciere prin încălcarea limitelor competenței

legale sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Or, în cauză, așa cum

s-a argumentat mai sus, autoritățile administrative competente sesizate cu soluționarea

cererii formulate de recurentul-reclamant, și-au exercitat dreptul de apreciere

cu privire la intervalul de timp în care erau datoare să rezolve cererea în litigiu,

cu încălcarea termenului rezonabil, ca element al dreptului fundamental la o bună

administrare de care beneficiază recurentul-reclamant.

Cum dosarul reclamantului

a fost înregistrat la Comisie sub nr. 8211/CC, se reține că nesoluționarea acestuia

într-un termen de aproximativ 5 ani și neîndeplinirea obligației de a emite un titlu

de despăgubire, aduce o atingere evidentă noțiunii de bun garantat de art. 1 din

Protocolul nr. 1 la CEDO.

Înalta Curte constată

că autoritatea pârâtă este în culpă, pentru că nu a luat măsuri eficiente pentru

soluționarea cererii recurentului-reclamant, astfel că susținerile și criticile

acestuia sunt fondate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și

nelegală, pe care o va modifica în sensul că va obliga pârâta Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire.

Pe de altă parte, Înalta

Curte reține că instanța de fond în mod corect a respins acțiunea față de Autoritatea

Națională pentru Restituirea Proprietăților, deoarece potrivit dispozițiilor

art. 13 alin. (1) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, obligația legală de emitere

a deciziei reprezentând titlul de despăgubire revine Comisiei Centrale pentru Stabilirea

Despăgubirilor, iar Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților îi revine

doar atribuția, conform dispozițiilor art. 2 din H.G. nr. 361/2005, de a asigura

organizarea și funcționarea Secretariatului Comisiei Centrale.

Înalta Curte va respinge

cererea privind obligarea la plata de daune cominatorii, deoarece o astfel de cerere,

privind emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire sub sancțiunea de daune

cominatorii, nu este justificată, această sancțiune nefiind prevăzută de art. 18

din Legea nr. 554/2004. Conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 - sunt

prevăzute penalități pe zi de întârziere pentru ca persoana vătămată să își vadă

dreptul restabilit. Acestea se stabilesc în favoarea reclamantului și nu trebuie

confundate cu despăgubirile pentru întârzierile în executarea hotărârii, acordate

în cadrul procedurii speciale de executare prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, prin

art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut o procedură specială de sancționare

a autorităților, în cazul în care acestea nu execută hotărârile definitive și irevocabile,

procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.

Prin urmare, pentru considerentele

arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte

va admite recursul, va modifica sentința recurată, în sensul că va admite acțiunea

față de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, în parte, va obliga

această pârâtă să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire, într-un termen

de cel mult 6 luni de zile de la data pronunțării prezentei decizii, va respinge

cererea privind daunele cominatorii și va menține dispozițiile sentinței atacate

în ceea ce privește respingerea acțiunii față de pârâta Autoritatea Națională pentru

Restituirea Proprietăților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de P.S. împotriva sentinței nr. 269 din 17 mai 2010 a Curții de Apel Craiova, secția

de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința recurată,

în sensul că admite acțiunea față de pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor,

în parte.

Obligă pârâta Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită decizia reprezentând titlu de

despăgubire, într-un termen de cel mult 6 luni de zile de la data pronunțării prezentei

decizii.

Respinge cererea privind

daunele cominatorii.

Menține dispozițiile sentinței atacate în ceea

ce privește respingerea acțiunii față de pârâta Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 iunie

2011.