ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5124/2019

Ședința publică din data de 29 octombrie 2019

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea formulată de reclamantul Universitatea Tehnică Cluj-Napoca în contradictoriu cu pârâta Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației Naționale, a solicitat anularea Scrisoarii standard de informare a beneficiarului nr. OI/2003/SUPFI/29.02.2016 și implicit să se constate eligibilitatea sumei de 78.860,59 RON care reprezintă în opinia verificatorilor o corecție de 25% aferentă contractului de achiziție nr. x/30.06.2015 cu consecința decontării în integralitate a cheltuielilor, solicitate.

Prin sentința civilă nr. 242 din 08 septembrie 2016, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamantul Universitatea Tehnică Cluj-Napoca, în contradictoriu cu pârâta Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educației Naționale, având ca obiect anulare act administrativ Scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. OI/2003/SUPFI/29.02.2016 (O.U.G. nr. 66/2011) - fonduri europene.

Împotriva sentinței civile nr. 242 din 08 septembrie 2016 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta Universitatea Tehnică din Cluj-Napoca solicitând admiterea recursului și casarea hotărârii instanței de fond ca fiind nelegală și netemeinică.

În drept, recurenta-reclamantă Universitatea Tehnică din Cluj-Napoca a dezvoltat critici ce se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, după cum urmează:

Într-un primul rând arată că actul ce face obiectul litigiului nu prevede posibilitatea contestării acestuia, termenul și nici autoritatea unde poate fi contestat. Nu se poate reține că scrisoarea standard de informare a beneficiarului contestată în cauză are doar caracter informativ iar recurenta ca și beneficiar nu poate decât lua act de aceasta deoarece în prin această interpretare i-ar fi încălcat dreptul la apărare. De asemenea, prin actul prin care i s-a adus la cunoștință modul de soluționare a plângerii sale prealabile, nu se indica temeiul de drept al acestuia și nici locul și termenul de contestare a acestuia.

Precizează și faptul că diminuarea de către OIPOSDRU MENCS a cheltuielilor solicitate spre rambursare aferente CRC 8, declararea acestora ca neeligibile, comunicate prin actul contestat sunt nemotivate atât în fapt cât și în drept.

Pe fond precizează că prin actul contestat s-a constatat ca neeligibilă suma de 78.860,59 RON, care reprezintă o corecție de 25% aferentă contractului de achiziție nr. x/30.06.2015.

Raportat la angajarea cheltuielilor, a arătat că s-a întocmit propunerea nr. 4499/24.02.2014 cu poziții separate, pentru fiecare produs și așa au fost aprobate pe lista de investiții. Aparatele/produsele achiziționate au funcționalitate diferită, utilizare diferită și fac parte, conform clasificării CPV, din categorii diferite. Pentru achiziția produselor s-a aplicat procedura achiziției directe, deoarece, fiecare din cele 4 produse au fost introduse în Programul Anual al Achizițiilor Publice (PAAP) pe coduri CPV separate, conform utilizării.

Precizează că în cadrul Universității Tehnice din Cluj-Napoca, datorită diversității tehnice a produselor achiziționate pe toate departamentele, specialitățile precum și a utilizării lor, Programul Anual al Achizițiilor Publice este întocmit pe coduri CPV, fapt permis de legea achizițiilor. După introducerea în PAAP s-a întocmit nota justificativă privind cumpărarea directă nr. 7359/30.03.2015, conform anexei A3 a PAAP (achiziții din fonduri europene) formular completat pentru fiecare proiect separat. Achiziția acestor produse s-au efectuat în SEAP din catalogul electronic al furnizorului. În urma prospectării pieței de profil, s-au transmis invitații pentru depunerea de oferte, solicitându-se totodată ca ofertanții să depună oferta tehnică și financiară pentru toate cele 4 produse separat, evaluarea financiară făcându-se individual, pentru fiecare produs. Evaluarea ofertelor a fost cuprinsă în procesul-verbal al ședinței de evaluare nr. x/19.06.2015.

Astfel nu se poate susține, așa cum a reținut instanța de fond, că prin nota justificativă nu s-a evidențiat expres dacă produsele achiziționate urmau să fie folosite separat sau reprezintă componente ale unui sistem.

Acest lucru rezultă din modul de achiziționare a acestora, respectiv din aprobarea investiției de către minister, tot pe produs separat. Faptul că, din punct de vedere economic s-a încheiat un singur contract, cu un singur furnizor, nu poate constitui motiv de încălcare a legii, și nici nu poate servi ca temei legal al hotărârii instanței de fond. Deoarece adjudecatarul este același s-a redactat un singur contract pentru a facilita procesul de gestionare a contractului sub toate aspectele respectiv recepție respectiv plata produselor.

În concluzie solicită admiterea recursului, casarea hotărârii instanței de fond ca nelegală și netemeinică, și în consecință, anularea actului contestat; constatarea eligibilității sumei de 78.860,59 RON, care reprezintă în opinia verificatorilor o corecție de 25% aferentă contractului de achiziție nr. x/30.06.2015 cu consecința decontării în integralitate a cheltuielilor solicitate și aferente CRC 8.

În drept invocă prevederile art. 8 din Legea nr. 544/2004 coroborată cu prevederile art. 51 alin. (1) și alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Intimatul-pârât Ministerul Educației Naționale a depus întâmpinare intitulată "note scrise" prin care a invocat în principal excepția nulității recursului argumentând în susținerea acesteia că, deși recurenta prin cererea de recurs face referire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reia în ansamblu susținerile și motivele din cuprinsul cererii de chemare în judecată, ceea ce nu îndeplinește în opinia recurentei exigențele art. 488 C. proc. civ.

Arată că recurenta prin cererea de recurs nu aduce elemente noi în apărarea sa, pe care să nu le fi putut prezenta la judecata în fond, motivarea recursului fiind practic o reafirmare a susținerilor formulate în fața instanței de fond. Recurenta nu arată argumentele din care să reiasă incidența motivului de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., o simplă preluare a motivării di cererea de chemare în judecată, care a fost deja supusă cenzurii instanței de fond atrage nulitatea cererii de recurs.

Precizează și că recurenta reclamantă prin cererea de recurs nu face nicio referire la vreun temei legal imperativ necesar în argumentarea recursului ca apoi instanța să poată face o eventuală încadrare concretă a temeiului de drept, raportat la motivele de nelegalitate a hotărârii recurate.

Pe fondul cauzei a arătat că în urma verificării administrative (tehnică și financiară) a Cererii de rambursare nr. x, în calitatea sa de organism intermediar cu competențe delegate în gestionarea fondurilor europene, a invalidat suma de 78.860,59 RON reprezentând corecție financiară de 25% aplicată asupra sumelor solicitate la rambursare în baza contractului de achiziție nr. x din 30.06.2015 deoarece recurenta reclamantă nu a aplicat o procedură de atribuire conform O.U.G. nr. 34/2006, în condițiile în care valoarea contractului depășea pragul e 30.000 euro până la care se putea realiza o achiziție directă.

Beneficiarul a fost înștiințat despre rezultatul verificărilor prin Scrisoarea standard de informare înregistrată la emitentă sub nr. x/29.02.2016.

Împotriva măsurilor administrative consemnate în Scrisoarea standard de informare recurent reclamantă a formulat contestație administrativă ce a fost soluționată prin decizia nr. OI/9567/SVPF/08.04.2016. Prin aceasta s-au arătat în fapt și în drept motivele pentru care a fost respinsă contestația cu privire la cheltuielile invalidate ca urmare a aplicării corecției financiare.

Precizează și că raporturile juridice între autoritățile publice finanțatoare și beneficiarii finanțărilor sunt reglementate de contactele de finanțare.

Or, potrivit contractului de finanțare încheiat între părțile litigiului, art. 1 alin. (2), art. 4 și art. 9, beneficiarul avea obligația/responsabilitatea ca în derularea contractului să respecte prevederile legislației naționale din domeniul achizițiilor publice.

În drept a invocat dispozițiile art. 205 și următoarele C. proc. civ. iar în baza art. 411 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ. a solicitat și judecata cauzei în lipsă.

Recurenta reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare prin care, în esență a formulat apărări referitoare la excepția nulității recursului invocată de intimata pârâtă solicitând respingerea acesteia deoarece motivul de casare la care a făcut referire în cererea de recurs dă posibilitatea criticării hotărârii instanței de fond sub orie aspect care conduce la concluzia aplicării greșite a normelor de drept material. Arată că și-a întemeiat recursul pe principiul bunei credințe pentru argumentele dezvoltate în cererea de recurs.

S-a solicitat judecarea cauzei și în lipsă.

II. Soluția instanței de recurs

Nu pot fi reținute ca întemeiate sub aspectul excepției analizate susținerile intimatului pârât, în sensul că recurenta reclamantă se rezumă a relua în motivarea cererii de recurs motivele invocate prin cererea de chemare în judecată, deoarece un astfel de procedeu nu este principial prohibit de normele juridice ce reglementează calea de atac a recursului ci, dimpotrivă, este reclamant de devoluțiunea asupra aspectelor de nelegalitate ce se produce prin intermediu recursului.

Astfel, din interpretarea coroborată a art. 488 alin. (2) și art. 494 cu referire la art. 478 alin. (2) și (3) C. proc. civ. rezultă nu numai că recurentul poate, dar și că este ținut a invoca în fața instanței de recurs numai acele motive care, fie nu au putut fi invocate în fața instanței de fond, fie că au fost invocate în termen însă au fost respinse sau instanța a omis să se pronunțe asupra lor.

Cu alte cuvinte, raportat la speța dedusă judecății, se reține că reclamanta este în drept să invoce pe calea recursului acele aspecte de nelegalitate invocate în fața instanței de fond în condițiile legii, în situația în care acestea au fost reținute ca neîntemeiate.

Pe de altă parte nu poate fi reținută ca fiind întemeiată nici susținerea intimatului referitoare la faptul că recurenta reclamantă prin cererea de recurs nu face nicio referire la vreun temei legal imperativ necesar în argumentarea recursului.

În acest sens se are în vedere că, așa cum arată dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. d) și alin. (3) C. proc. civ. cererea de recurs trebuie să cuprindă, sub sancțiunea nulității "motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor".

Astfel, prin reglementarea actuală a C. proc. civ. legiuitorul face o diferențiere între noțiunile "motive de nelegalitate" și "motive de casare" utilizate în cuprinsul dispozițiilor legale ce reglementează recursul.

Diferențierea este una de natura gen proxim - categorie specifică în care genul proxim îl constituie noțiunea de "motive de nelegalitate" iar categoria specifică, ce se subsumează acestuia, este reprezentată de noțiunea "motive de casare".

Analizând din acest punct de vedere dispozițiile legale anterior indicate se reține că legiuitorul impune recurentului sub sancțiunea nulității cererii de recurs obligația de a indica "motive de nelegalitate" iar nu "motive de casare", încadrarea motivelor de nelegalitate invocate în motivele de casare reglementate expres și limitativ în art. 488 alin. (1) pct. 1 - 8 C. proc. civ. urmând a fi apreciată de instanța de recurs în raport de motivele invocate, așa cum dispune expres art. 489 alin. (2) C. proc. civ. care, interpretat per a contrario, arată că sancțiunea nulității recursului nu intervine în situația în care recurentul a prezentat motive de recurs, decât în ipoteza în care acestea nu sunt susceptibile a fi încadrate în motivele de casare expres și limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Făcând aplicarea celor mai sus arătate în speța dedusă judecății se reține că, recurenta reclamantă, deși prin cererea de recurs face și referiri la starea de fapt reținută de către instanța de fond ca urmare a interpretării probelor administrate în cauză, ceea ce excede controlului judiciar exercitat de instanța de recurs, face de asemenea referiri și la modul de interpretare și aplicare în speța dedusă a dispozițiilor referitoare la condițiile de formă pe care trebuie să le îndeplinească actele administrative pentru valabilitate precum și la respectarea normelor juridice ce reglementează materia achizițiilor publice prin prisma cărora recursul urmează a fi analizat potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurentă ca motiv de casare.

Pentru aceste considerente se va respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât.

Referitor la susținerea recurentei în sensul că actul administrativ contestat respectiv Scrisoarea standard de informare a beneficiarului înregistrată la emitentă sub nr. x/29.02.2016 nu prevede posibilitatea contestării acestuia, termenul și nici autoritatea unde poate fi contestat Înalta Curte o reține ca nefondată cu următoarea motivare:

Contrar celor prezentate de instanța de fond relativ la incidența în cauză a art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora Înalta Curte reține că:

Potrivit art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011:

"Autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația de a exclude integral sau parțial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate și declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, în situația în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existența unor astfel de cheltuieli".

Alin. (3) lit. a) al aceleiași dispoziții legale arată că:

"În aplicarea prevederilor alin. (1), autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația aplicării de reduceri procentuale din sumele solicitate la plată de către beneficiari, în situația în care constată cel puțin una din abaterile prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta ordonanță de urgență, în raport cu:

a) reglementările naționale în vigoare în domeniul achizițiilor publice;"

De asemenea art. 9 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011precizează expres că:

"Pentru cheltuielile incluse în solicitările/cererile de plată ale beneficiarilor care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate sau conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare, identificate de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene înainte de efectuarea plății, nu se aplică:

a) procedura de constatare a neregulii prevăzută la art. 21;".

Ca urmare, în cadrul procedurii în care autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene aplică reduceri procentuale din sumele solicitate la plată de către beneficiari, în condițiile în care aceste sume nu au fost încă avansate către beneficiarul contractului de finanțare, nu este necesară întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare care să respecte condițiile de formă reglementate de art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, actul administrativ prin care se exclud de la rambursare anumite sume din contractul de finanțare trebuind în această situație să îndeplinească cerințele generale de formă pentru valabilitatea sa.

Din această perspectivă Înalta Curte reține că în dreptul național nu există o reglementare generală privind condițiile de formă pe care trebuie să le îndeplinească un act administrativ însă în doctrină și practica judiciară s-a subliniat că acestea sunt anulabile în situația în care prin lipsa unui element esențial s-a produs părții care îl contestă o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului.

În acest context cele reținute de instanța de fond în sensul că în speța dedusă judecății prin faptul că în cuprinsul Scrisorii standard de informare a beneficiarului nu s-a menționat posibilitatea contestării acestuia, termenul și autoritatea unde poate fi contestată nu a produs recurentei nicio vătămare sunt întemeiate, în condițiile în care recurenta a formulat contestație ce a fost în mod efectiv analizată prin înscrisul înregistrat la intimată sub nr. x/08.04.2016 și comunicat recurentei reclamante care, în acest context, a avut și posibilitatea de a supune controlului judecătoresc exercitat de instanța de contencios administrativ actul indicat ca vătămător.

Relativ la motivarea în fapt și în drept a actului contestat se reține că aceasta constituie o condiție de legalitate a actului administrativ și o garanție a respectării drepturilor legitime ale cetățenilor, aspect confirmat și de art. 17 din Codul bunei administrații adoptat prin Recomandarea CM/R.(2007)7 a Comitetului Miniștrilor din statele membre ale Consiliului Europei care prevede necesitatea motivării într-o manieră corespunzătoare a actelor administrative, mai ales atunci când acestea aduc atingere drepturilor individuale. De asemenea, sub aspectul motivării actului administrativ, Curtea Europeana de Justiție a reținut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să permită instanței efectuarea revizuirii actului. În același sens, în Cauza C 509/1993 s-a reținut că o detaliere a motivelor este necesară și atunci când instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere, întrucât motivarea conferă actului transparența, putându-se verifica în acest fel dacă actul este corect fundamentat.

Motivarea reprezintă așadar o obligație generală a autorității publice aplicabilă oricărui act administrativ și care îndeplinește un dublu rol: acela de transparență în profitul beneficiarului actului, precum și acela de a conferi instanței un instrument eficient în vederea realizării controlului judecătoresc, având astfel posibilitate de a verifica elementele de fapt și de drept care au stat la baza emiterii actului administrativ.

Dar aceasta nu înseamnă transformarea obligației de motivare instituită în sarcina organului administrativ într-una limitată exclusiv unei anume forme și ignorarea, printr-o interpretare de o rigurozitate excesivă, a scopului pentru care ea a fost instituită: acela de a se asigura garanția respectării legalității și a drepturilor cetățenilor la emiterea unui act administrativ prin aceea că acestea trebuie să permită cetățeanului să înțeleagă aspectele ce i se impută prin acestea. Astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiție, motivarea trebuie să fie adecvată actului emis, iar amploarea și detalierea motivării, depind de natura actului adoptat, iar cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea, depind de circumstanțele fiecărui caz.

Or, în prezenta cauza, intimata pârâtă, autoritate cu competențe delegate în gestionarea fondurilor europene, prin actul administrativ atacat a indicat clar care sunt obligațiile a căror nerespectare o are în vedere, precum și consecința nerespectării acestor obligații astfel că reclamanta au fost în măsură să cunoască cele ce îi sunt imputate și să le supună în final controlului exercitat de instanța de contencios administrativ.

Mai mult, considerentele pentru care recurentei reclamante i-a fost aplicată corecția financiară contestată au fost pe larg explicitate prin răspunsul la contestația administrativă, reclamanta nesuferind astfel nicio vătămare prin modalitatea în care a fost motivat actul contestat în cauză.

Pe fondul cauzei Înalta Curte reține că prima instanță a făcut o legală și temeinică aplicare în speța dedusă judecății a art. 19, 23 și 25 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, în forma sa incidentă în cauză.

Potrivit art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006, autoritatea contractantă achiziționează direct produse în măsura în care valoarea estimată a achiziției nu depășește echivalentul în RON a 30.000 euro exclusiv T.V.A. pentru fiecare achiziție de produse. Achiziția se realizează pe bază de document justificativ.

Art. 23 din O.U.G. nr. 34/2006 prevede că, autoritatea contractantă nu are dreptul de a diviza contractul de achiziție publică în mai multe contracte distincte de valoare mai mică și nici de a utiliza metode de calcul care să conducă la o subevaluare a valorii estimate a contractului de achiziție publică, cu scopul de a evita aplicarea prevederilor prezentei ordonanței de urgență care instituie obligații ale autorității contractante în raport cu anumite praguri valorice.

De asemenea art. 25 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 dispune că, autoritatea contractantă are obligația de a estima valoarea contractului de achiziție publică pe baza calculării și însumării tuturor sumelor plătibile pentru îndeplinirea contractului respectiv, fără taxa pe valoare adăugată, luând în considerare orice forme de opțiuni.

Recurenta reclamantă nu neagă afirmația pârâtului în sensul că produsele erau achiziționate în vederea asamblării unui sistem complet de test de emisie în vederea implementării activității proiectului POSDRU Parting 137516, susținând în apărare că pentru achiziția produselor s-a aplicat procedura achiziției directe deoarece fiecare dintre produse au fost introduse în Programul Anual al Achizițiilor Publice (PAAP) pe coduri CPV separate, conform utilizării.

Aceste apărări au fost însă în mod just reținute ca neîntemeiate de către instanța de fond, în condițiile în care nu se neagă că scopul achiziționării produselor este unul unic, respectiv implementarea proiectului POSDRU Parting 137516 și realizarea în cadrul acestui proiect, în vederea utilizării, a unui sistem complet de test de emisie.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât OIPOSDRU - Ministerul Educației Naționale.

Respinge recursul declarat de reclamanta UNIVERSITATEA TEHNICĂ CLUJ-NAPOCA împotriva sentinței civile nr. 242 din 8 septembrie 2016 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 octombrie 2019.