Decizia nr. 4841/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 3868/2016 a Curții de Apel București

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, anularea Deciziei nr. 365 din 09.06.2016 emisă de autoritatea pârâtă, prin care s-a dispus intrarea în legalitate în privința spoturilor publicitare A. difuzate de posturile de radio și televiziune, în sensul respectării principiilor informării corecte a publicului și asigurării unei concurențe loiale, prevăzute de legislația audiovizuală.

Soluția instanței de fond Prin încheierea de ședință din 11 octombrie 2016, Curtea de Apel București a respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile. Prin sentința civilă nr. 3868 din 6 decembrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția tardivității, a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului și a anulat decizia nr. 365/09.96.2916 emisă de pârât. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că din interpretarea sistematică a textelor citate, din Legea nr. 158/2008, pârâtul nu are competența de a verifica incidența normelor legale privind publicitatea înșelătoare, atribuțiile sale fiind limitate la a dispune, prin decizie, oprirea de la difuzare a respectivei comunicații comerciale audiovizuale, la a monitoriza aplicarea deciziei și, în caz de nerespectare, la sancționarea radiodifuzorilor conform Legii nr. 504/2002, cu modificările și completările ulterioare. Este de observat că nici chiar în ipoteza prevăzută de alin. (4) al art. 14 pârâtul nu are competența de a statua în mod obligatoriu cu privire la corectitudinea informării prin intermediul spoturilor publicitare, CNA nu are decât competența de a sesiza Ministerul Finanțelor Publice sau, după caz, Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor, aceste din urmă autorități fiind abilitate să declanșeze procedura prevăzută de art. 11 și 14 din Legea nr. 158/2008. S-a mai arătat că, în speță, din actele dosarului nu reiese că decizia contestată ar fi fost emisă la sesizarea vreuneia din autoritățile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 158/2008. Din lectura deciziei reiese însă că autoritatea pârâtă a statuat cu privire la corectitudinea informațiilor furnizate de spoturile publicitare, deși competența cu privire la acest aspect aparține, după caz, Ministerului Finanțelor Publice sau Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorilor.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 3868 din 6 decembrie 2016 precum și a încheierii din 11 octombrie 2016 ale Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului, criticându-le pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.. În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a arătat, în esență, următoarele: - soluția instanței de fond stabilită prin încheierea de ședință din data de 11 octombrie 2016 este una dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, întrucât actul contestat nu constituie o sancțiune aplicată în temeiul dispozițiilor art. 90 sau 91 din Legea audiovizualului pentru a-i fi aplicabile dispozițiile derogatorii special prevăzute pentru somații și amenzi contravenționale, așa cum stabilesc respectivele norme. Din interpretarea dispozițiilor legale invocate, rezultă indubitabil că aplicarea art. 93 din legea invocată este limitată exclusiv la atacarea de către radiodifuzori a deciziilor de sancționare, contestarea lor la instanță fiind una derogatorie în materie administrativă, derogare care operează numai în cazul sancțiunilor prevăzute expres la Cap. 7 - Contravenții și sancțiuni - din lege și care nu poate fi extinsă celorlalte acte administrative emise de autoritatea pârâtă. - ignorând toate criticile și susținerile, instanța de fond "apreciază ca fiind relevante" doar dispozițiile art. 93 și 94 din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual și art. 11 și 14 din Legea 158/2008 privind publicitatea înșelătoare. Raportat la acest aspect, se învederează că, deși temeiul juridic al Deciziei nr. 365/2016 l-a constituit art. 93 din Decizia nr. 220/2011 - Codul audiovizualului, instanța de fond, depășindu-și competența și invocând motive străine cauzei, apreciază ca fiind relevante pentru pronunțarea soluției în cauza dedusă judecății, și prevederile altui articol din Codul audiovizualului (art. 94), dar, mai mult, un act normativ, respectiv Legea nr. 158/2008, care, în speță, nu constituia temeiul juridic al deciziei contestate. - interpretarea dată de instanță dispozițiilor invocate vine în totală contradicție cu considerentele avute în vedere de aceasta la respingerea excepției privind lipsa plângerii prealabile, când a constatat că "actul atacat constituie o decizie de sancționare în sensul art. 93 alin. (2) din Legea 504/2002", însă prin interpretarea pe care o face cu privire la "competență" doar din perspectiva dispozițiilor art. 11 și 14 din Legea publicității 158/2008 ignoră total acest aspect, și nu mai analizează sau califică actul emis ca fiind unul de sancționare, a cărei competență de emitere este conferită de Lege Consiliului. -judecătorul fondului nu a considerat ca fiind relevante pentru judecarea cauzei prevederile Legii audiovizualului nr. 504/2002, act normativ în aplicarea căruia a fost emisă legislația secundară, respectiv Decizia nr. 220/2011, și care conferă Consiliului Național al Audiovizualului competențe atât în calitate de unică autoritate de reglementare în domeniul audiovizual (în materie de publicitate - art. 17 (1) lit. d) pct. 1) și 9), cât și de unică autoritate care supraveghează conținutul programelor audiovizuale difuzate, inclusiv în privința comunicărilor comerciale audiovizuale, respectiv a publicității și teleshoppingului. Din aceste dispoziții reiese în mod clar faptul că, în calitate de garant al interesului public în domeniul audiovizualului, în exercitarea atribuțiilor sale, Consiliul intervine pentru ca publicului să îi fie respectat dreptul la informare corectă în cadrul serviciilor de programe, inclusiv în ce privește conținutul publicității, având în vedere, pe lângă dispozițiile cu caracter de principiu stabilite la art. 3 aplicabile oricărei comunicări audiovizuale, și dispozițiile art. 29 din Legea audiovizualului, dispoziții care stabilesc condițiile care trebuie respectate de comunicările comerciale audiovizuale difuzate de furnizorii de servicii media audiovizuale.

Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata a solicitat în principal respingerea recursului ca nefondat, arătând în esență că: - contrar susținerii CNA, și cum în mod corect a reținut instanța de fond, în cauză contextul este impus de Legea audiovizualului, astfel încât Decizia este atacabilă direct la Curtea de Apel, fără a fi necesară parcurgerea procedurii plângerii prealabile reglementate de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. - prima instanță a interpretat în mod corect dispozițiile Legii audiovizualului și cele ale Codului audiovizualului reținând că încălcarea art. 93 din Codul audiovizualului atrage, invariabil, aplicarea art. 91 din Legea 504/2002, neputându-se eluda dispoziția legală cuprinsă la art. 144 alin. (2) din Codul audiovizualului. Concluzia Consiliului de la pagina 3 din cererea de recurs, potrivit căreia, "nefiind o decizie de sancționare, acțiunea în anularea acesteia nu este exceptată prin art. 93 de la formularea unei plângeri prealabile, fiind guvernată de dispozițiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004" nu are nicio susținere, aceasta fiind în realitate o interpretare restrictivă a dispozițiilor legale, nepermisă de principiile generale de interpretare a legii.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Intimata-reclamantă A. S.R.L. a investit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 93 alin. (3) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu o acțiune îndreptată împotriva Consiliul Național al Audiovizualului, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Deciziei nr. 365 din 09.06.2016 emisă de autoritatea pârâtă, prin care s-a dispus intrarea în legalitate în privința spoturilor publicitare A. difuzate de posturile de radio și televiziune, în sensul respectării principiilor informării corecte a publicului și asigurării unei concurențe loiale, prevăzute de legislația audiovizuală. Prima instanță, prin încheierea de ședință din 11 octombrie 2016, a respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile și prin sentința civilă nr. 3868 din 6 decembrie 2016, a respins excepția tardivității, a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.R.L și a anulat decizia nr. 365/09.96.2916 emisă de Consiliul Național al Audiovizualului. Pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile, criticându-le pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se referă la situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Este însă important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument. Analizând hotărârea pronunțată de prima instanță, Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost argumentată și nu există o contradicție între considerente sau între considerente și dispozitiv, prima instanță motivând în sensul respingerii excepției tardivității și al admiterii acțiunii, considerentele reținute în fundamentarea soluției pronunțate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reținut. Mai mult decât atât, prin recursul formulat, deși se invocă acest motiv de casare, nu se aduc critici concrete care să poată fi subsumate acestui motiv de recurs, situație în care această susținere apare ca nefondată. Cel de al doilea motiv de casare invocat este prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Prima critică a recurentului, subsumată acestui motiv de casare, vizează greșita respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, dispusă prin încheierea de ședință din 11 octombrie 2016 și implicit a aplicării dispozițiilor legale. În cauza de față aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, în urma dezbaterilor ce au avut loc în ședința publică din 9 iunie 2016, după audierea și vizionarea materialelor publicitare care au făcut obiectul rapoartelor de monitorizare analizate, membrii Consiliului Național al Audiovizualului au constatat că spoturile difuzate de posturile de televiziune și radio conțin mesajul "A., cel mai mic preț din România", afirmație de natură să contravină dispozițiilor art. 93 din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conținutului audiovizual, cu modificările și completările ulterioare. Prin Decizia nr. 365/09.06.2016, atacată în prezenta cauză, cu respectarea prevederilor art. 15 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, CNA a dispus intrarea în legalitate a spoturilor publicitare "A." difuzate de posturile de radio și televiziune, în sensul respectării de către acestea a principiilor informării corecte a publicului și asigurării unei concurențe loiale, prevăzute de legislația audiovizuală. Potrivit dispozițiilor art. 93 din Codul audiovizualului, adoptat prin Decizia CNA nr. 220/2011, forma în vigoare la momentul emiterii actului administrativ atacat: "Comunicările comerciale audiovizuale trebuie să respecte, indiferent de formă și de durată, principiile de protecție a minorului, de informare corectă a publicului, de respectare a demnității umane, de asigurare a unei concurențe loiale." Articolul 144 din Codul audiovizualului prevede că: "(1) Nerespectarea prevederilor art. 16 alin. (1), ale art. 27, 47 și 48, ale art. 90 alin. (1) și (3), ale art. 96, precum și nerespectarea prevederilor legale privind acordarea dreptului la replică se sancționează conform dispozițiilor art. 90 alin. (2) din Legea audiovizualului. (2) Nerespectarea prevederilor celorlalte articole ale prezentei decizii, precum și refuzul ducerii la îndeplinire a dispozițiilor referitoare la acordarea rectificării se sancționează conform dispozițiilor art. 91 din Legea audiovizualului. (3) În individualizarea sancțiunii Consiliul va ține cont, după caz, de următoarele aspecte: a) gravitatea faptei și efectele acesteia; b) sancțiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an, și modul în care furnizorul de servicii s-a raportat la acestea; c) ziua din săptămână și intervalul de difuzare a emisiunii în cauză; d) durata emisiunii; e) audiența înregistrată." Din prevederile legale menționate mai sus, se poate lesne constata că nerespectarea dispoziției imperative a art. 93 din Codul audiovizualului se sancționează conform dispozițiilor art. 91 din Legea audiovizualului. Potrivit art. 91 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, forma în vigoare la data emiterii actului administrativ atacat: "(1) Constituie contravenție nerespectarea de către furnizorii sau distribuitorii de servicii a dispozițiilor prezentei legi prevăzute la art. 22 alin. (1), art. 24 alin. (1) și (2), art. 261 alin. (1), art. 31 alin. (1), (3), (4) și (5), art. 391 și art. 48, precum și ale deciziilor având caracter normativ emise de Consiliu. (2) În cazurile prevăzute la alin. (1) Consiliul va emite o somație conținând condiții și termene precise de intrare în legalitate. (3) În cazul în care furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intră în legalitate în termenul și în condițiile stabilite prin somație ori încalcă din nou aceste prevederi, se aplică o amendă contravențională de la 5.000 RON la 100.000 RON." Se observă că Decizia nr. 365/09.06.2016 emisă de Consiliul Național al Audiovizualului constituie o somație de intrare în legalitate în privința spotului publicitar, fără a conține condiții și termene precise. Pentru a rezolva problema de drept ce se ridică în cauză cu privire la obligația de a parcurge, sau nu, procedura prealabilă introducerii acțiunii în anulare a Deciziei nr. 365/09.06.2016, se impune a analiza dispozițiile cuprinse în Capitolul VII- Contravenții și sancțiuni din Legea audiovizualului nr. 504/2002 și a determina caracterul acestui act administrativ. Astfel, art. 90 arată faptele ce constituie contravenții, limitele sancțiunii amenzii, posibilitatea de a adresa o somație publică de intrare în legalitate pentru fapte considerate minore, precum și modul de individualizare a sancțiunii aplicate. În art. 90 1 sunt prevăzute alte fapte contravenționale și limitele sancțiunii amenzii. Articolul 91, mai sus citat arată faptele ce constituie contravenție, modalitatea de emitere a somației de intrare în legalitate și limitele amenzii contravenționale ce se poate aplica dacă furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intră în legalitate în termenul și în condițiile stabilite prin somație ori încalcă din nou aceste prevederi. Potrivit art. 93 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, invocat de intimata reclamantă A. S.R.L în a susține că nu era necesară procedura prealabilă: "(1) Sancțiunile pentru încălcarea dispozițiilor prezentei legi se aplică prin acte emise de Consiliu sau de Autoritatea Națională pentru Administrare și Reglementare în Comunicații, care acționează prin personalul de specialitate împuternicit în acest scop. (2) Deciziile de sancționare adoptate de Consiliu în conformitate cu prevederile art. 90 și 91 își produc efectele de la data comunicării. (3) Actele emise în condițiile prevăzute la alin. (1) pot fi atacate direct la secția de contencios administrativ a curții de apel, fără a fi necesară formularea unei plângeri prealabile, în termen de 15 zile de la comunicare; termenul de 15 zile nu suspendă de drept efectele acestora. (4) Actele emise în condițiile alin. (1) și neatacate în termenul prevăzut la alin. (3) constituie de drept titlu executoriu." Se constată că acest articol prevede cine poate fi emitentul actului prin care sunt aplicate sancțiunile, când produc efecte deciziile de sancționare, cum pot fi ele atacate, precum și faptul că prin neatacare în termenul legal devin titluri executorii. Or, o decizie emisă de Consiliul Național al Audiovizualului ce conține doar o somație de intrare în legalitate în privința spotului publicitar, fără alte condiții și termene precise, nu poate deveni titlu executoriu prin neatacare. Prin urmare dispozițiile art. 93 alin. (3) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, ce atrag competența directă a secției de contencios administrativ a curții de apel, fără a fi necesară formularea unei plângeri prealabile, sunt aplicabile doar actelor emise de Consiliu prin care a fost aplicată o sancțiune, nu o somație. Că legiuitorul a făcut o distincție clară între somație și sancțiune rezultă și din conținutul art. 93 1 alin. (1) din același act normativ, prin care se arată: "Radiodifuzorul căruia i s-a aplicat o sancțiune sau i s-a adresat o somație de intrare în legalitate de către Consiliu are obligația de a comunica publicului motivele și obiectul sancțiunii sau ale somației, în formularea transmisă de Consiliu." Mai mult decât atât, nu se poate susține că somația este echivalentă avertismentului și prin urmare este o sancțiune contravențională în sensul art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, de vreme ce în Legea audiovizualului nu există o dispoziție generală care să prevadă că se completează cu acest act normativ. Conform art. 94 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, doar "contravențiilor constatate de Autoritatea Națională pentru Administrare și Reglementare în Comunicații le sunt aplicabile dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare, cu excepția prevederilor art. 28 alin. (1) și ale art. 32.", ceea ce nu este cazul în speță. Se poate concluziona că Decizia nr. 365/09.06.2016 emisă de Consiliul Național al Audiovizualului nu constituie o decizie de sancționare în sensul art. 93 alin. (2) din Legea nr. 504/2002, astfel cum în mod greșit a reținut prima instanță, ci constituie o somație de intrare în legalitate în privința spoturilor publicitare "A.", adresată posturilor de radio și televiziune. Intrarea în legalitate se putea face prin modificarea spotului publicitar în acord cu Decizia, prin indicarea dovezilor care sprijină afirmațiile sau prin eliminarea acestora, sancțiunea putând interveni doar în caz de neconformare în condițiile art. 144 din Codul audiovizualului raportat la art. 91 din Legea audiovizualului nr. 504/2002. Dacă intimata reclamantă A. S.R.L s-a considerat vătămată prin emiterea Deciziei nr. 365/09.06.2016, avea posibilitatea să uzeze de dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, forma în vigoare la momentul emiterii actului administrativ, potrivit cărora: "Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7)", neputându-se reține o încălcare a dreptului la apărare sau o îngrădire a accesului la justiție. Cum intimata reclamantă nu a formulat plângere prealabilă, este fondată critica recurentului CNA privind greșita respingere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, dispusă prin încheierea de ședință din 11 octombrie 2016. În aceste condiții, nu se mai impune a fi analizate criticile vizând fondul cauzei.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Național al Audiovizualului împotriva sentinței nr. 3868 din 6 decembrie 2016 și a încheierii din 11.10.2016 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa hotărârile recurate și, rejudecând: va admite excepția lipsei procedurii prealabile și va respinge acțiunea reclamantei A. S.R.L. ca inadmisibilă.