Decizia nr. 1577/2020 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea art. 11 alin. (7) din Ordinul Ministrului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 5080/2015 privind organizarea și desfășurarea examenului de bacalaureat național - 2016, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1410 din 19.04.2017, a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta, care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material privind principiul legalității și principiul ierarhiei actelor normative. În concret, nu pot fi reținute argumentele primei instanțe în sensul că art. 77 alin. (5) din Legea educației naționale nr. 1/2011 include în mod implicit posibilitatea aplicării unei sancțiuni care restrânge dreptul la învățământ prin ordin al ministrului.

Apărările formulate în cauză Intimatul Ministerul Educației Naționale a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Răspunzând punctual la motivul de recurs invocat, partea a precizat următoarele: În raport de prevederile art. 77 alin. (5) din Legea nr. 1/2011, Ministerul Educației Naționale este abilitat să emită ordine privind modul de organizare și desfășurare a examenului de bacalaureat. Recurentei i s-a adus la cunoștință Regulamentul de desfășurare a examenului de bacalaureat în care a fost specificată și sancțiunea contestată, iar aceasta, prin semnarea procesului-verbal, a certificat faptul că a înțeles consecințele nerespectării prevederilor sale. Concluzia instanței de fond în sensul că textul normativ aflat în discuție nu încalcă prevederile art. 53 din Constituția României este corectă. Restrângerea exercițiului dreptului la învățătură poate avea loc nu doar prin lege în accepțiunea restrânsă a noțiunii de act juridic emis de Parlamentul României, pentru că textul constituțional nu prevede o astfel delimitare. Ordinul Ministrului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 5080/2015 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, întrucât cuprinde reguli generale de conduită, impersonale și de aplicabilitate repetată, adresate unui număr nedeterminat de persoane, acesta fiind o lege, în accepțiunea art. 53 din Constituția României.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Controlul judiciar declanșat de recurenta-reclamantă, în temeiul art. 8 și art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, are ca obiect verificarea legalității prevederilor art. 11 alin. (7) din Ordinul Ministrului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 5080/2015 privind organizarea și desfășurarea examenului de bacalaureat național - 2016. Potrivit acestei dispoziții normative, încălcarea regulilor menționate la alin. (3), (4) și (5) din Ordin va fi considerată tentativă de fraudă, iar candidații respectivi nu mai pot participa la probele următoare și sunt declarați "eliminați din examen", fără posibilitatea recunoașterii, în sesiunile următoare, a notelor la probele promovate anterior eliminării, inclusiv a probelor de evaluare a competențelor lingvistice și digitale. Acești candidați nu mai au dreptul de a participa la următoarele două sesiuni ale examenului de bacalaureat. Prima instanță a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată, reținând, în esență, următoarele argumente juridice: Ordinul contestat este un act administrativ cu caracter normativ, respectiv o lege în accepțiunea art. 53 din Constituția României, și a fost dat în executarea prevederilor art. 77 alin. (5) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu respectarea principiului ierarhiei normelor. Textul legal în baza căruia ordinul în discuție a fost emis stabilește implicit și posibilitatea aplicării unei sancțiuni în ipoteza încălcării regulilor edictate în vederea organizării și desfășurării examenului de bacalaureat. Sancțiunea aplicată recurentei nu trebuia prevăzută expres în Legea nr. 1/2011, fiind posibilă reglementarea acesteia printr-un act normativ emis în executarea legii, respectiv prin ordinul contestat în cauza de față. Restrângerea dreptului la învățătură este realizată prin lege, existând garanțiile legale adecvate, instituite de art. 11 alin. (8) și (9) din Ordin, având în vedere faptul că, înainte de începerea probelor, candidaților le-au fost prezentate prevederile metodologice legate de organizarea și desfășurarea corectă a examenului de bacalaureat și li s-a solicitat să predea toate eventualele materiale și obiecte care, potrivit reglementărilor în vigoare pentru examenul de bacalaureat, sunt interzise în sala de examen. Scopul interdicției este unul legitim, respectiv chiar ocrotirea dreptului fundamental la învățătură care trebuie să asigure obținerea diplomelor și calificărilor în condiții de corectitudine, nediscriminatorii, care să reflecte în mod real cunoștințele și abilitățile dobândite. Măsura aplicată este adecvată, capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară și proporțională. Prin adoptarea acesteia nu este afectat în mod iremediabil dreptul la învățătură al recurentei, ci acesta este doar temporizat pentru următoarele două sesiuni ale examenului de bacalaureat. Interdicția în cauză are rolul de reeducare, față de necesitatea respectării corectitudinii examenului, dar și de prevenire a nesocotirii în viitor a regulilor de desfășurare a acestuia. Înalta Curte nu împărtășește soluția pronunțată de prima instanță, având în vedere considerentele ce vor fi redate în continuare. Situația factuală, necontestată în cauză, este următoarea: La data de 08.07.2016, cu ocazia desfășurării examenului de bacalaureat sesiunea iunie- iulie 2016, Comisia de bacalaureat a Municipiului București din cadrul Colegiului Național Grigore Moisil, urmare a faptului că a constatat tentativa la fraudă săvârșită de candidatul A. la disciplina Biologie vegetală și animală, ceea ce echivalează cu încălcarea prevederilor art. 11 alin. (3) - (7) din Ordinul Ministrului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 5080/2015 privind organizarea și desfășurarea examenului de bacalaureat național - 2016, precum și a art. 56 alin. (2), art. 60 alin. (2) și (3) din Anexa nr. 2 la Ordinul Ministrului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului nr. 4799/2010 privind organizarea și desfășurarea examenului de bacalaureat, a dispus eliminarea recurentei din examen, cu interdicția de participare la examenul de bacalaureat pentru următoarele două sesiuni (a se vedea Procesul-verbal nr. x/08.07.2016, act aflat la dosar fond). Recurenta susține faptul că dispozițiile art. 11 alin. (7) din Ordinul Ministrului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 5080/2015 privind organizarea și desfășurarea examenului de bacalaureat național - 2016 îi încalcă dreptul fundamental la învățătură, drept reglementat de prevederile art. 32 alin. (1) din Constituția României, prin interdicția de a participa la două sesiuni ale examenului de bacalaureat. Conform art. 53 din Constituție: "(1) Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății." Art. 53 din Constituție permite restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți, dar numai condiționat și cu titlu de excepție. Deși textul articolului aflat în discuție nu precizează expres, printr-o jurisprudență constantă Curtea Constituțională a delimitat domeniul său de aplicare, arătând că el vizează doar drepturile fundamentale și nu orice drepturi subiective, indiferent că acestea izvorăsc din acte normative sau din acte consensuale. Potrivit textului constituțional analizat, restrângerea exercițiului unor drepturi se poate înfăptui numai prin lege. (sn) Termenul "lege" a fost interpretat în general de doctrină ca făcând trimitere la sensul restrâns al termenului, anume act normativ emis de Parlament. Restrângerea dreptului fundamental la învățătură, prin instituirea sancțiunii de a nu participa la două sesiuni ale examenului de bacalaureat, trebuia prevăzută într-o lege, ca act juridic al Parlamentului, iar nu printr-un ordin de ministru, care este un act administrativ unilateral cu caracter normativ. În altă ordine de idei, Înalta Curte reține că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. În doctrina de drept administrativ se susține că principiul legalității impune trei reguli: existența unei baze legale, obligația de a respecta regulile care reglementează activitatea administrației, precum și obligația de a respecta legile generale, fiind vorba despre legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administrației, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administrația. Principiul legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acționa dacă nu este "abilitată" de o regulă de drept. Această abilitare privește competența autorității administrative de a emite un act administrativ. Prin urmare, principiul legalității presupune ca un act să fie conform cu întreaga piramidă a actelor cu forță juridică superioară, forța unui act fiind dată de poziția unui organ în ierarhia autorităților publice. În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituția României. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Al doilea text cuprins în legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. Așa cum rezultă din preambulul său, Ordinul Ministrului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 5080/2015 privind organizarea și desfășurarea examenului de bacalaureat național - 2016 a fost emis în temeiul prevederilor art. 77 alin. (5) și ale art. 361 din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare. Potrivit art. 77 alin. (5) din legea anterior arătată, conținuturile programelor de examen sunt stabilite de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului și se dau publicității elevilor la începutul primei clase de liceu, în condițiile legii. Calendarul, metodologia, precum și modul de organizare și desfășurare a examenului de bacalaureat se stabilesc de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului și se dau publicității, pentru fiecare generație, la începutul ultimei clase de liceu. Stabilirea de sancțiuni care îngrădesc dreptul unui elev de a participa la anumite sesiuni de examen nu se poate circumscrie temeiurilor de drept mai sus menționate care abilitează Ministerul în discuție doar să pună efectiv în executare Legea educației naționale nr. 1/2011 prin emiterea unui ordin care va reglementa data examenului, distribuirea mijloacelor logistice pentru desfășurarea examenului, stabilirea de atribuții pentru cadrele didactice implicate în această activitate, precum și stabilirea modului de coordonare a activităților. Pe cale de consecință, în condițiile în care examenul de bacalaureat are o reglementare expresă în Legea educației naționale nr. 1/2011, iar aceasta nu prevede sancțiunea în sensul că unui candidat îi este interzis să participare pentru o perioadă de timp la examenul de bacalaureat în situația constatării săvârșirii de către acesta a unei tentative de fraude la un examen anterior, art. 11 alin. (7) teza a II-a din Ordinul Ministrului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 5080/2015 vine în completarea Legii nr. 1/2011, ceea ce nu poate fi permis în cazul actelor normative secundare. Cu alte cuvinte, cazurile în care un candidat nu poate susține examenul de bacalaureat nu sunt prevăzute de lege și, prin urmare, menționarea lor ca sancțiuni în Ordinul nr. 5080/2015 nu este posibilă, deoarece completează legea, act normativ o forță juridică superioară. În atare situație, sancțiunea interdicției pe timp de două sesiuni de a mai susține examenul de bacalaureat aplicată printr-un act administrativ cu caracter normativ încalcă principiul legalității. În raport de aspectele juridice anterior prezentate, nu poate fi primit argumentul instanței de fond în sensul că art. 77 alin. (5) din Legea educației naționale nr. 1/2011 include în mod implicit posibilitatea aplicării unei sancțiuni care restrânge dreptul la învățătură prin ordin al ministrului. Concluzionând, instanța de control judiciar apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și, rejudecând cauza, va admite acțiunea reclamantei și va anula art. 11 alin. (7) teza a II-a din Ordinul Ministrului Educației Naționale și Cercetării Științifice nr. 5080/2015 privind organizarea și desfășurarea examenului de bacalaureat național - 2016.