ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4873/2019

Ședința publică din data de 17 octombrie 2019

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 21.08.2018 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Educației Naționale și B. S.A., anularea Contractului - cadru nr. 8913/05.04.2018, a Contractului subsecvent nr. 37/25.05.2018 și a tuturor actelor subsecvente, repunerea în situația anterioară încheierii acestora în conformitate cu dispozițiile art. 1254 alin. (3) și art. 1639 - 1647 din C. civ., precum și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 13.12.2018, reclamanta a depus la dosar o cerere completatoare prin care a indicat ca temei de drept adițional al anulării contractelor litigioase și dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004.

2.1. Hotărârea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal

Prin sentința civilă nr. 177/21.01.2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, s-a admis excepția necompetenței materiale și s-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

În considerentele sentinței s-a reținut că în speță contractul - cadru pentru furnizarea manualelor școlare pentru clasele I - VI nr. 8913/05.04.2018 a fost încheiat de Ministerul Educației Naționale, în calitate de autoritate contractantă, și B. și are ca temei art. 31 din Legea nr. 98/2016 și că, față de prevederile art. 96 C. proc. civ., competența materială de primă instanță a curții de apel are caracter special și de excepție, în speță operând norma de competență de la art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, ce are caracter special și derogator în materie de competență materială și care nu ține cont de rangul autorității contractante.

De asemenea, a apreciat că aplicarea dispozițiilor art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 este determinată de faptul că în cauza dedusă judecății este vorba despre un contract în sensul art. 3 din Legea nr. 101/2016 și al art. 3 alin. (1) Legea nr. 98/2016 și despre o autoritate publică în sensul art. 3 alin. (1) lit. b) raportat la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 98/2016. Mai mult, a apreciat că și temeiul indicat în partea introductivă a contractelor litigioase - art. 31 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, invocat și de reclamantă, califică astfel de contracte ca fiind unele de achiziție publică.

În același sens, a apreciat că nu este relevant în ceea ce privește competența materială de soluționare a cauzei faptul că un contract/acord-cadru de genul celui litigios nu este atribuit în condițiile Legii nr. 98/2016, întrucât art. 53 din Legea nr. 101/2016 nu își limitează domeniul de aplicare la categoria contractelor de achiziție publică atribuite prin aplicarea procedurilor stabilite de Legea nr. 98/2016, ci prin intermediul noțiunii de contract de achiziție publică/acord cadru, așa cum este definit de art. 3 lit. c) din Legea nr. 101/2016 raportat la art. 3 alin. (1) din Legea nr. 98/2016. Astfel, a apreciat că nu trebuie confundat domeniul de aplicare al Legii nr. 101/2016 în materia procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică, pe de o parte, și în materia proceselor privind nulitatea și anularea contractelor, pe de altă parte, apreciind că procesul de față nu intră sub incidența art. 1 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, ci în domeniul de aplicare al art. 1 alin. (2) teza finală din Legea nr. 101/2016.

Pe de altă parte, a considerat că nu este pertinentă referirea părții reclamante la Directiva 89/665/CE, deoarece aceasta reglementează obligația statului membru UE de implementare în dreptul intern a unor mecanisme procesuale eficiente și rapide privind controlul de legalitate asupra actelor autorității contractante în legătură cu procedurile de atribuire a unui contract de achiziție publică și eventuala acordare a unor despăgubiri în caz de anulare a respectivelor acte și, deși prin Legea nr. 101/2016 s-a transpus în dreptul intern respectiva Directivă, totuși legiuitorul a reglementat prin aceasta și alte aspecte pentru care nu avea vreo obligație de transpunere.

În ceea ce privește invocarea excepției de necompetență materială de către pârâta B., a constatat că aceasta s-a făcut peste termenul legal instituit de art. 130 alin. (2) C. proc. civ.

2.2. Hotărârea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal

Prin sentința civilă nr. 2369/2019 din data de 04.04.2019, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a acțiunii formulate de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, B. și Ministerul Educației Naționale, în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, sens în care a constatat ivit conflictul negativ de competență și a dispus înaintarea dosarului la Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea soluționării conflictului negativ de competență.

Pentru a pronunța această hotărâre, tribunalul a reținut dispozițiile art. 8 alin. (2) și art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și pe cele ale art. 2 alin. (1) lit. c) indice 1 din Legea nr. 554/2004, apreciind că pentru determinarea competenței materiale a instanței de contencios administrativ se impun a fi avute în vedere dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar nu reglementările speciale care privesc categoria contractelor de achiziții publice, cu atât mai mult cu cât obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților, conform art. 9 alin. (2) C. proc. civ., reclamanta prezentând în mod expres temeiul juridic pe care și-a întemeiat acțiunea, judecătorul cauzei neputând proceda la schimbarea temeiului de drept al acțiunii introductive de instanță și nici la încadrarea procesuală a problematicii deduse judecății în categoria specială a litigiilor care se soluționează în baza Legii nr. 101/2016.

II. Decizia ÎCCJ pronunțată în regulator de competență.

Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu stabilirea regulatorului de competență, în conformitate cu dispozițiile art. 135 din C. proc. civ., republicat, analizând obiectul cauzei deduse judecății și dispozițiile legale incidente, va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce urmează:

Înalta Curte constată că, în cauză ne aflăm în fața unui conflict negativ de competență tipic, întrucât dispozițiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competență când două sau mai multe instanțe și-au declinat reciproc competența de a judeca același proces.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competență privește norma de drept aplicabilă situației deduse judecății, din perspectiva competenței materiale de soluționare a cauzei.

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Educației Naționale și B. S.A., anularea Contractului - cadru nr. 8913/05.04.2018, a Contractului subsecvent nr. 37/25.05.2018 și a tuturor actelor subsecvente, precum și repunerea în situația anterioară încheierii acestora în conformitate cu dispozițiile art. 1254 alin. (3) și art. 1639 - 1647 din C. civ.

Din examinarea cererii de chemare în judecată și a înscrisurilor doveditoare, se constată că pretențiile reclamantei sunt generate de contractul - cadru pentru furnizarea manualelor școlare pentru clasele I - VI nr. 8913/05.04.2018, care a fost încheiat de Ministerul Educației Naționale, în calitate de autoritate contractantă, și B. și de contracte subsecvente încheiate între aceleași părți.

Contractele mai sus menționate au fost încheiate în temeiul art. 31 din Legea nr. 98/2016, act normativ ce nu reglementează competența instanțelor judecătorești de soluționare a litigiilor având ca obiect executarea contractelor de achiziție publică, această competență fiind consacrată legislativ prin Legea nr. 101/2016 din 19 mai 2016.

Astfel, potrivit art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor:

"Procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante, prin complete specializate în achiziții publice."

Această normă legală instituie, așadar, o competență materială și teritorială exclusivă în favoarea instanței de la sediul autorității contractante, iar calificarea dată de reclamant acțiunii formulate și indicarea unui anumit temei juridic nu înlătură aplicarea normelor de competență anterior indicate.

Cum în speță autoritatea contractantă, respectiv Ministerul Educației Naționale are sediul în Municipiul București, rezultă că prezenta cauză este în primă instanță de competența Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal.

În mod corect a reținut Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal că însuși temeiul indicat în partea introductivă a contractelor litigioase - art. 31 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, invocat și de reclamantă, califică astfel de contracte ca fiind unele de "achiziție publică", întrucât textul legal indicat arată că "Prezenta lege nu se aplică contractelor de achiziție publică/acordurilor-cadru atribuite de o autoritate contractantă unei persoane juridice de drept privat sau de drept public în cazul în care sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții: (…)", putându-se aprecia că art. 31 din Lege califică un astfel de contract ca fiind de achiziție publică.

De asemenea, tot în mod corect s-a reținut că un contract de achiziție publică atribuit prin procedurile stabilite de art. 68 din Legea nr. 98/2016 nu epuizează conținutul noțiunii de contract de achiziție publică, așa cum este acesta definit de art. 3 din Legea nr. 98/2016, ci constituie doar o specie a sa, întrucât de esența noțiunii în discuție nu este modalitatea de atribuire, ci sunt forma sa scrisă, calitatea părților, obiectul și regimul său oneros, iar Legea nr. 101/2016 nu distinge sub aspectul domeniului său de aplicare și din perspectiva procedurii de atribuire a contractului, în sensul limitării incidenței normei sale de competență materială doar la contracte de achiziție publică atribuite prin proceduri desfășurate în condițiile Legii nr. 98/2016, ci privește procese privind anularea contractelor de achiziție publică lato sensu.

Înalta Curte apreciază că nu pot fi reținute susținerile Tribunalului București în sensul aplicării normelor de competență statuate prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece acestea reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, în speță dreptul special fiind reprezentat de dispozițiile Legii nr. 101/2016, care se aplică cu prioritate în virtutea principiului de drept conform căruia specialul derogă de la general, astfel încât ori de câte ori există prevederi derogatorii prevăzute în legi speciale incidente în cauză, acestea din urmă au întâietate.

În același sens s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 33/2008, dată în soluționarea unui recurs în interesul legii, prin care s-a statuat:

"Concursul dintre legea specială și legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, conform principiului specialia generalibus derogant, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială."

De asemenea, Înalta Curte constată că Tribunalul București nu a ținut cont de prevederile art. 22 alin. (4) C. proc. civ., potrivit cărora "Judecătorul dă sau restabilește calificarea juridică a actelor și faptelor deduse judecății, chiar dacă părțile le-au dat o altă denumire (...)", apreciind în mod eronat contrariul. Astfel, interpretarea în sensul că judecătorul nu poate schimba denumirea sau temeiul juridic poate fi dată doar în situația de excepție prevăzută de dispozițiile art. 22 alin. (5) C. proc. civ., respectiv când există un acord expres al părților cu privire la drepturi de care acestea, potrivit legii, pot dispune, și prin care au stabilit calificarea juridică și motivele de drept asupra cărora au înțeles să limiteze dezbaterile, dacă astfel nu se încalcă drepturile sau interesele legitime ale altora.

Or, nu aceasta este situația din speța de față, în care părțile nu au încheiat un asemenea acord expres și în condițiile în care este vorba despre o competență materială exclusivă, în privința căreia părțile nu au căderea să dispună.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în speță, competența de soluționare a cauzei aparține Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) și (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare în primă instanță a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, B. și Ministerul Educației Naționale, în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența soluționării cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 octombrie 2019.