ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3107/2017

Ședința publică din data de 19 octombrie 2017

Asupra contestației de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin contestația înregistrată, la data de 3 mai 2017, pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, A. a solicitat, în contradictoriu cu intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii și a Hotărârii nr. 276 din 21 martie 2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru Judecători; suspendarea executării Hotărârii nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii și a Hotărârii nr. 276 din 21 martie 2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru Judecători; repararea prejudiciului material și moral și sesizarea Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, republicată, privind Consiliul Superior al Magistraturii.

În motivarea contestației formulate, petentul, judecător la Tribunalul Harghita, cu grad profesional de curte de apel, a arătat că a formulat cerere de transfer la Curtea de Apel Brașov, înregistrată la Consiliul Superior al Magistraturii sub nr. x/2017, fiind invocate motive de ordin profesional și personal.

Prin Hotărârea nr. 182/14.02.2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru judecători a fost admisă cererea contestatorului și s-a dispus transferul de la Tribunalul Harghita la Curtea de Apel Brașov, începând cu data de 01.04.2017.

Ulterior, prin Hotărârea nr. 276 din 21.03.2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru judecători a fost admisă plângerea prealabilă formulată de judecătorii din cadrul Tribunalului Harghita împotriva Hotărârii nr. 182/14.02.2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru judecători, fiind dispusă revocarea acestei din urmă hotărâri privind transferul contestatorului.

Împotriva hotărârii de revocare a transferului, contestatorul a exercitat calea de atac prevăzută de dispozițiile art. 36 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, iar prin Hotărârea nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii a fost respinsă contestația formulată.

Având în vedere situația de fapt expusă, contestatorul a criticat hotărârea adoptată de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, subliniind caracterul vădit nelegal al soluției de revocare a transferului.

Astfel, se arată că nu a fost respectat principiul legalității actelor administrative și principiul previzibilității normelor juridice, prin adoptarea actului de revocare a hotărârii de transfer în lipsa unor proceduri specifice și previzibile. Se arată că actul de revocare a dispoziției de transfer nu a urmat nicio procedură, în dezacord cu principiul paralelismului de forme sau a simetriei juridice, care ar fi impus parcurgerea acelorași proceduri instituite pentru adoptarea actului administrativ de transfer, dacă s-ar fi ajuns la concluzia că acesta ar fi fost revocabil sau retractabil, chiar și pentru motiv de oportunitate. Mai mult, hotărârea de revocare a transferului are un caracter discreționar, autoritatea pârâtă neîndeplinindu-și obligația de a asigura un just echilibru între interesele publice și cele particulare aflate în concurs, în condițiile în care aceasta are doar o largă marjă de apreciere și nicidecum o libertate absolută.

Contestatorul susține că a fost nesocotit principiul motivării actelor administrative, întrucât hotărârea de dispunere a transferului a fost revocată mai înainte de a fi fost motivată și comunicată contestatorului.

Se invocă încălcarea principiului irevocabilității pentru motive de oportunitate a actelor administrative individuale emise la cerere și în beneficiul particularului. Astfel, se arată că actul administrativ de dispunere a transferului a fost revocat pentru motive de pură oportunitate, aspect recunoscut în mod expres de Consiliul Superior al Magistraturii, însă, textul legal invocat de intimat, în temeiul căruia a fost pronunțată soluția de revocare a actului de transfer, este cel prevăzut de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care statuează ca motiv de revocare exclusiv caracterul nelegal al actului administrativ. Se susține din acest motiv că revocarea/retractarea actului administrativ de dispunere a transferului s-a făcut printr-o interpretare extensivă a unui text legal de excepție. Se mai arată că situația de fapt avută în vedere nu a suferit nicio modificare.

Contestatorul arată că prin adoptarea hotărârilor atacate a fost nerespectat principiul securității juridice sau al stabilității raporturilor juridice, cu ignorarea regulii dreptului câștigat, a fost încălcat principiul inamovibilității și al independenței judecătorului prin revocarea transferului magistratului, la cererea oricărei persoane interesate și în lipsa unei proceduri specifice.

Totodată se susține că au fost încălcate dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care actul revocat a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Se arată că cel dintâi efect al hotărârii de transfer a contestatorului a fost respingerea cererilor concurente de transfer pentru același post vacant. De asemenea, se arată că efect al emiterii hotărârii de transfer a fost comunicarea acesteia instanțelor implicate, care au fost obligate astfel să ia măsuri administrative și organizatorice pentru punerea ei în aplicare. Totodată, la sesiunea de transferuri din luna martie 2017, postul de la Curtea de Apel Brașov figura ca fiind ocupat, iar cel de la Tribunalul Harghita, ca liber.

Contestatorul a susținut, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actelor administrative atacate, considerând că în cauză sunt întrunite condițiile prevăzute de lege, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

S-a solicitat repararea prejudiciului material și moral cauzat prin emiterea hotărârilor atacate, în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, arătându-se că sunt îndeplinite condițiile răspunderii pentru fapta proprie, cu privire la fapta ilicită a autorității administrative, săvârșită cu vinovăție și având ca urmare producerea unor prejudicii materiale și morale.

Contestatorul a solicitat sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, republicată, care prevăd:

"Hotărârile Consiliul Superior al Magistraturii, în plen și în secții, se iau prin vot direct și secret și se motivează", susținând că textul criticat contravine dreptului de acces liber la justiție și la un proces echitabil prevăzut de dispozițiile art. 21 din Constituția României, sub aspectul caracterului secret al votului prin care se iau hotărârile Consiliul Superior al Magistraturii, în plen sau în secții, privind acte administrative individuale referitoare la cariera judecătorilor și procurorilor.

Prin întâmpinarea depusă la dosarul Înaltei Curți intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea, ca neîntemeiată, a contestației împotriva Hotărârii nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii și a Hotărârii nr. 276 din 21 martie 2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru Judecători.

Intimatul a arătat că soluționarea cererii de revocare a Hotărârii nr. 182/14.02.2017 a Consiliul Superior al Magistraturii, secția pentru judecători a avut loc în limitele de competență ale Consiliului Superior al Magistraturii și că nu există prevederi legale suplimentare referitoare la procedura de analiză și soluționare a unor astfel de cereri. De asemenea, Plenul a constatat că la momentul pronunțării hotărârii atacate, hotărârea secției pentru judecători privind transferul nu a intrat în circuitul civil și nu a produs efecte juridice, măsurile dispuse prin aceasta urmând a opera la o dată ulterioară, respectiv 1.04.2017.

Intimatul a arătat că procedura aplicabilă în materia transferului este cuprinsă în Capitolul I din Regulament, articolele 1-4, neexistând prevederi suplimentare referitoare la procedura de analiză și soluționare a unor cereri de revocare a hotărârilor ce privesc transferul.

Se arată că atât literatura de specialitate, cât și jurisprudența în materie s-au pronunțat în mod constant în sensul că organul administrativ poate reveni asupra actelor pe care le-a emis, atât pentru aspecte de nelegalitate, cât și pentru aspecte de oportunitate, însă numai până la momentul în care actele administrative și-au produs efectele prin executare sau prin intrarea lor în circuitul altor raporturi juridice. Intimatul arată că transferul contestatorului urma să opereze la o dată ulterioară celei de 21.03.2017, moment în care s-a dispus revocarea măsurii, iar, pe de altă parte, contestatorul nu a probat că în baza actului administrativ referitor la transfer s-au născut raporturi juridice civile.

Intimatul arată că marja sa de apreciere în exercitarea atribuției de a dispune cu privire la transferul unor judecători nu este limitată la verificarea aspectelor de legalitate pe care le presupune îndeplinirea condițiilor obiective, ci vizează aspecte de oportunitate.

În ceea ce privește cererea de suspendare a actelor administrative atacate, intimatul arată că Hotărârea Plenului nu conține dispoziții care să poată fi puse în executare, întrucât prin aceasta s-a dispus respingerea contestației formulate de contestator, iar în ceea ce privește Hotărârea secției pentru judecători, se arată că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de dispozițiile art. 14, 15 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la cererea de acordare a despăgubirilor materiale și morale se apreciază că este nefondată, întrucât nu sunt întrunite condițiile răspunderii pentru fapta proprie a autorității publice, pe de o parte și nici nu se poate aprecia că părții i s-a cauzat un prejudiciu, în condițiile în care acesta a dobândit deja gradul profesional de judecător de curte de apel.

Intimatul arată că, în cauză, excepția de neconstituționalitate invocată, prin raportare la normele legale criticate, nu are legătură cu soluția ce se va pronunța în speță, motiv pentru care solicită respingerea cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția arătată, ca inadmisibilă. Se susține că modul de exprimare a votului de către membrii Consiliului Superior al Magistraturii nu afectează legalitatea soluțiilor pronunțate, în raport de criticile formulate în prezenta acțiune.

La data de 19 mai 2017, Tribunalul Harghita a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul intimatului Consiliul Superior al Magistraturii, în temeiul art. 61 alin. (2), art. 63 alin. (1) din C. proc. civ., solicitându-se respingerea contestației formulate de A.

În temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004, la dosarul cauzei s-au atașat actele administrative atacate și documentația aferentă.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra contestației

Deliberând asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte apreciază că excepția este inadmisibilă, dispozițiile menționate neavând legătură cu soluționarea cauzei. Înalta Curte are în vedere că nu se poate reține existența unei legături de cauzalitate între caracterul secret al votului și modul în care acesta este exercitat de către membrul Consiliului Superior al Magistraturii. În consecință, în temeiul art. 29 alin. (1) și (5) din Legea nr. 47/1992, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Curții Constituționale

Analizând actele dosarului pe fondul cauzei, Înalta Curte reține următoarele:

Prin Hotărârea nr. 182 din 14 februarie 2017, CSM, secția pentru judecători a dispus transferul contestatorului A., judecător cu grad profesional de curte de apel de la Tribunalul Harghita la Curtea de Apel Brașov, începând cu data de 1 aprilie 2017.

Ulterior, prin Hotărârea nr. 276 din 21 martie 2017, CSM, secția pentru judecători a admis plângerea prealabilă formulată de judecătorii din cadrul Tribunalului Harghita și a revocat Hotărârea nr. 182 din 14 februarie 2017. Prin Hotărârea nr. 383 din 30 martie 2017, Plenul CSM a respins contestația formulată de A. împotriva Hotărârii nr. 276 din 21 martie 2017 a secției pentru judecători.

În motivarea acestor din urmă hotărâri, a căror legalitate reprezintă obiectul principal al prezentului litigiu, s-a reținut, în esență, că ulterior datei de 01.04.2017, dată la care s-a dispus transferul contestatorului de la Tribunalul Harghita, vor fi vacante două posturi de judecători la secția penală (în care își desfășurau activitatea trei judecători, inclusiv contestatorul) existând riscul blocării complete a activității secției, ca efect al imposibilității soluționării incidentelor procedurale. S-a mai reținut că nu au fost încălcate dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, un act administrativ putând fi revocat pe considerente de oportunitate atâta timp cât acesta nu a intrat în circuitul civil și nu a produs efecte juridice. Dreptul judecătorului de a fucnționa la instanța unde a fost transferat nu se naște decât la momentul împlinirii termenului, altminteri s-ar pune în discuție valabilitatea actelor întocmite de judecător la instanța de unde se transferă, anterior împlinirii termenului, dar ulterior hotărârii de transfer.

Înalta Curte apreciază că hotărârile atacate sunt nelegale, din perspectiva următoarelor considerente.

Astfel, pe de o parte, Înalta Curte reține că nici din actele dosarului și nici din susținerile autorității intimate nu rezultă că între data adoptării hotărârii de transfer a contestatorului și data revocării acesteia s-ar fi schimbat în vreun fel situația de fapt avută în vedere de CSM la data aprobării transferului. Or, într-o asemenea situație, Înalta Curte constată că prin revocarea hotărârii de transfer pentru motive de oportunitate, autoritatea pârâtă a săvârșit un exces de putere în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, atâta timp cât a fost încălcat dreptul contestatorului de a-și desfășura activitatea la Curtea de Apel Brașov, drept constituit prin hotărârea de transfer în temeiul art. 60 din Legea nr. 303/2004.

Trebuie avut în vedere faptul că, astfel cum s-a reținut constant în jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal a ICCJ, dreptul de apreciere nu echivalează cu posibilitatea de a acționa abuziv, arbitrar și în afara oricărui control. Exercitarea dreptului de apreciere este supusă principiului proporționalității, care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea are obligația să îl promoveze și drepturile sau interesele legitime ale particularilor, ce pot fi lezate prin conduita administrației. Prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 consacră normativ atribuția instanței de contencios administrativ de a examina conduita autorităților publice inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreționare și încadrării ei în limitele marjei de apreciere conferite de lege.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că prin Hotărârea nr. 182 din 14 februarie 2017 a CSM, secția pentru judecători s-a constituit în favoarea contestatorului, ca efect al aprobării cererii sale de transfer, dreptul de a-și desfășura activitatea la Curtea de Apel Brașov.

Înalta Curte constată că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții de Justiție a Comunităților Europene (a se vedea, spre exemplu, hotărărea din 12 iulie 1962 pronunțată în cauzele conexate C-42/59 și C-49/59), revocarea unui act administrativ legal prin care au fost conferite drepturi subiective este contrară unor principii generale ale dreptului comunitar, precum cele ale securității juridice, așteptării legitime și respectării drepturilor câștigate. Altfel spus, prin excepție de la principiul general recunoscut al revocabilității actelor administrative, actele prin care se constituie drepturi subiective în favoarea particularilor nu pot fi revocate pentru motive de oportunitate, ci numai pentru motive de nelegalitate. Or, potrivit chiar susținerilor autorității pârâte, hotărârea de transfer a fost revocată exclusiv pentru motive de oportunitate, aceasta fiind legală.

Înalta Curte apreciază că, potrivit tezei general acceptate în doctrină și jurisprudență cu privire la momentul de la care actele administrative produc efecte juridice, dreptul contestatorului de a-și desfășura activitatea la Curtea de Apel Brașov a luat naștere la data adoptării hotărârii de transfer, ce coincide cu data aducerii la cunoștința acestuia a soluției de admitere a cererii de transfer, prin publicarea pe site-ul de internet al CSM.

Contrar susținerilor autorității intimate, în lipsa unor dispoziții legale care să confere în mod expres dreptul acesteia de a stabili un termen pentru aprobarea transferului unui magistrat, termenul de 1 aprilie 2017 nu are relevanță din perspectiva nașterii dreptului contestatorului de a-și desfășura activitatea la Curtea de Apel Brașov.

Mai mult, Înalta Curte constată că producerea efectelor juridice ale hotărârii de transfer de la data adoptării acesteia este confirmată de conduita ulterioară a autorității pârâte - dincolo de mărturisirea extrajudiciară cuprinsă în considerentele Hotărârii nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului CSM conform cărora "hotărârea revocată produsese unele efecte", este de menționat că, astfel cum rezultă din situația posturilor de judecător la data de 1 martie 2017, la Curtea de Apel Brașov toate cele 41 de posturi figurau ca ocupate, respectiv niciun post vacant sau vacantabil, aspect de natură a infirma teza autorității pârâte potrivit căreia hotărârea de transfer producea efecte juridice doar începând cu data de 1 aprilie 2017.

Înalta Curte constată că fiind rămasă fără obiect cererea de suspendare a executării hotărârilor atacate, atâta timp cât a fost soluționată în fond contestația formulată împotriva acestora.

Înalta Curte apreciază drept neîntemeiat capătul de cerere având ca obiect obligarea intimatului la plata daunelor materiale, în condițiile în care drepturile prevăzute de art. 13 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 27/2006 au ca premisă detașarea ori delegarea magistratului în altă localitate decât cea de domiciliu. Or, astfel cum rezultă din actele dosarului, contestatorul nu a fost delegat la Tribunalul Harghita, ci a fost numit la instanța respectivă prin Decret al Președintelui României, iar textul legal menționat, fiind clar, nu permite o interpretare extensivă.

Este neîntemeiat și capătul de cerere având ca obiect obligarea intimatului la plata daunelor morale, Înalta Curte apreciind că, față de datele concrete ale cauzei (scopul adoptării hotărării de revocare a transferului l-a constituit asigurarea bunei funcționări a Tribunalului Harghita și nu prejudicierea contestatorului), precum și față de noutatea problemei de drept rezolvate prin hotărârile atacate în practica administrativă a CSM, constatarea încălcării legii și anularea actelor atacate reprezintă, în sine, o reparație echitabilă și suficientă a prejudiciului moral provocat.

Față de considerentele mai sus expuse și văzând dispozițiile art. 29 alin. (9) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte va admite în parte contestația, va anula Hotărârea nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii și Hotărârea nr. 276 din 21 martie 2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru Judecători, urmând a fi respinse celelalte capete ale contestației, conform celor arătate mai sus.

În raport cu soluția de admitere în parte a contestației, va fi respinsă cererea de intervenție accesorie formulată în interesul intimatului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 317/2004.

Admite în parte contestația formulată de A.

Anulează Hotărârea nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii și Hotărârea nr. 276 din 21 martie 2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru Judecători.

Respinge cererea de suspendare a executării hotărârilor atacate, ca rămasă fără obiect.

Respinge ca neîntemeiat capătul de cerere privind daunele materiale și morale.

Respinge cererea de intervenție accesorie în interesul intimatului Consiliul Superior al Magistraturii formulată de Tribunalul Harghita.

Cu recurs în 48 de ore de la pronunțare cu privire la soluția dată cererii de sesizare a Curții Constituționale.

Definitivă pentru fondul contestației.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 octombrie 2017.