Decizia nr. 2117/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 10.10.2013, reclamantul Fondul Proprietatea S.A, în contradictoriu cu Guvernul României, a solicitat instanței constatarea ilegalității ajutorului de stat acordat prin intermediul Hotărârii de Guvern nr. 138/2013 privind adoptarea nor măsuri pentru siguranța alimentării cu energie electrică și anularea în integralitate a respectivei hotărâri de guvern. În ședința publică de la 23.09.2014, curtea de apel a pus în discuția contradictorie a părților necesitatea introducerii în cauză a beneficiarilor/destinatarilor actului normativ a cărui anulare se solicită, respectiv S.C. A. S.A., S.C. B. S.A. și Compania Națională de Transport a Energiei electrice "Transelectrica" S.A. și, în temeiul art. 16 1 din Legea nr. 554/2004 și art. 78 alin. (2) C. proc. civ., a dispus introducerea acestora în cauză, în calitate de pârâți, așa cum rezultă din încheierea de ședință din 23.09.2014. Prin cererea reconvențională înregistrată la data de 03.11.2014, pârâtul-reclamant B. S.A. a solicitat obligarea reclamantului-pârât Fondul Proprietatea să înceteze abuzul de minoritate împotriva intereselor legitime ale societății pârâte B. S.A.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 662/10.03.2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiate atât cererea principală cât și cererea reconvențională.

Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței sus menționate au declarat recurs atât reclamantul-pârât Fondul Proprietatea S.A. cât și reclamantul B. S.A. 1. Recurentul-reclamant - pârât Fondul Proprietatea S.A. a invocat motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea sentinței recurate în ceea ce privește respingerea cererii de chemare în judecată formulată de Fondul Proprietatea și trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, în subsidiar, casarea sentinței recurate în ceea ce privește cererea principală și, în urma rejudecării, admiterea cererii de chemare în judecată în sensul constatării ilegalității ajutorului de stat acordat prin Hotărârea de Guvern nr. 138/2013 privind aprobarea unor măsuri pentru siguranța alimentării cu energie electrică și anularea în integralitate a acestei hotărâri. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat, în esență, că instanța de fond nu a analizat motivele de nelegalitate invocate prin cerere, rezumându-se numai la analiza vătămării suferite de recurenta-reclamantă pin prisma motivului de nelegalitate privind inexistența ajutorului de stat, deși au fost invocate mai multe motive de nulitate. Mai arată că, în mod greșit instanța de fond a reținut lipsa vătămării, în condițiile în care hotărârea de guvern contestată acordă un ajutor de stat către doi producători individualizați, respectiv A. și B., dezavantajând alți producători de energie electrică, cum ar fi Hidroelectrica, societate la care recurentul-reclamant are calitatea de acționar. Totodată, instanța de fond nu a avut în vedere împrejurarea că măsura ajutorului de stat nu a fost notificată Comisiei Europene, obligație ce rezultă din art. 108 alin. (3) TFUE și din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, CJUE pronunțându-se în mod constant că instanțele naționale sunt obligate să protejeze drepturile persoanelor afectate de primirea ilegală a unui ajutor de stat, atunci când o autoritate a statului a acordat ajutorul fără respectarea obligației de a pune în aplicare măsurile preconizate anterior notificării sau anterior obținerii aprobării Comisiei. În opinia recurentului-reclamant, în mod greșit instanța de fond a respins cererea de încuviințare și administrare a probei cu expertiză tehnică judiciară în domeniul energetic, a cărei teză probatorie era dovedirea existenței unui avantaj pentru termocentralele C. și B. și, în mod corelativ, a unei pierderi pentru Hidroelectrica, pronunțând astfel o hotărâre al cărei raționament este contradictoriu. Refuzul instanței de fond de a analiza toate motivele de nulitate invocate și de a administra toate probele pertinente pentru soluționarea cauzei a condus la încălcarea dreptului recurentului la un proces echitabil și a garanțiilor că va beneficia de un control efectiv și complet al dreptului dedus judecății. 3.2. Recurenta-pârâtă - reclamantă S.C. B. a invocat motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinței recurate în sensul admiterii cererii reconvenționale și obligarea Fondului Proprietatea să înceteze abuzul exercitat împotriva intereselor legitime ale Societății B., precum și aplicarea prevederilor art. 189 alin. (1) pct. 1 lit. a) C. proc. civ. În motivarea căii de atac, în esență, recurenta-pârâtă reclamantă a arătat că sentința recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor art. 136 1 din Legea nr. 31/1990, care au fost aplicate de instanța de fond fără a fi administrate probe care să dovedească existența elementului subiectiv și obiectiv al abuzului acționarului minoritar Fondul Proprietatea. Astfel, în speța dedusă judecății, interesele proprii ale acționarilor nu mai coincid cu interesul general al societății, acțiunile Fondului Proprietatea urmărind doar realizarea intereselor proprii, ceea ce conduce la încălcarea elementului esențial de ordine psihologică al contractului de societate. În opinia recurentei-pârâte reclamante, reaua credință a Fondului Proprietatea reiese și din numărul mare al cererilor de chemare în judecată care s-au dovedit a fi neîntemeiate, putându-se concluziona că Fondul Proprietatea - acționar minoritar - încalcă interesul general al societății la care este acționar. Poziția FP și atitudinea sa de a invoca existența unui ajutor de stat prin intermediul Hotărârii de Guvern nr. 138/2013 și anularea acestei hotărâri evidențiază reaua credință, acțiunea sa fiind contrară intereselor societății și ale celorlalți acționari.

Apărările formulate în cauză 4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul Ministerul Energiei a solicitat respingerea recursului Fondului Proprietatea ca nefondat, arătând în esență că recurentul-reclamant Fondul Proprietatea se legitimează și în calitate de acționar la una dintre societățile beneficiare ale Hotărârea Guvernului nr. 138/2013, respectiv S.C. B., astfel încât nu are nicio vătămare în cauză, acționând contrar interesului societății la care deține acțiuni. A mai arătat că H.G. nr. 138/2013 a fost emisă cu respectarea prevederilor legale în vigoare, în scopul asigurării protecției consumatorilor finali de energie electrică împotriva creșterii semnificative a prețului energiei electrice în lipsa unor oferte de vânzare suficiente pentru acoperirea cererii de energie electrică. Totodată, actul normativ nu instituie măsuri de natura ajutorului de stat, la elaborarea sa fiind respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000, proiectul actului normativ fiind avizat de către autoritățile publice interesate în aplicarea sa și de către Ministerul Justiției. 4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la data de 18.04.2016, intimata Compania Națională de Transport a Energiei Electrice Transelectrica S.A. a solicitat respingerea ca nefondat a recursului declarat de Fondul Proprietatea arătând, în esență, că recurentul Fondul Proprietatea nu a fost prejudiciat prin emiterea actului contestat, nefăcând dovada unui interes propriu lezat, având în vedere condițiile limitative ale normei de drept în considerarea aspectului de siguranță al Sistemului Energetic Național avut în vedere la emiterea hotărârii de guvern contestate. Totodată, emiterea actului normativ s-a întemeiat pe dispozițiile art. 5 alin. (3) din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, pentru rațiuni legate de siguranța alimentării cu energie electrică Guvernul României acordând acces garantat la rețelele electrice pentru energia electrică produsă prin utilizarea de combustibil din producția internă. 4.3. Prin întâmpinarea depusă la 29.04.2016 intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului declarat de Fondul Proprietatea, arătând în esență că, prin raportare la situația de fapt stabilită prin probatoriul administrat în cauză, instanța de fond a aplicat în mod corect dispozițiile legale în vigoare, recurenta-reclamantă nefiind în măsură să justifice, prin raportare la prevederile art. 1 și 2 din Legea nr. 554/2004, o vătămare produsă prin actul administrativ contestat, în condițiile în care se legitimează în calitate de acționar la una societățile destinatare ale hotărârii de guvern contestate. Totodată, a arătat că actul normativ contestat nu are impact macro-economic, având consecințe economice numai asupra unei categorii de operatori economici reprezentată de producătorul S.C. A. S.A. care funcționează pe huilă produsă de minele din Valea Jiului, respectiv S.C. B. S.A. care funcționează pe lignit asigurat de exploatările de cărbune din județul Mehedinți, Vâlcea și Gorj, nu creează distorsiuni ale mecanismelor concurențiale existente și nu instituie vreun tratament anticoncurențial pe piața de energie, măsurile de siguranță fiind determinate în mod obiectiv de circumstanțe independente de voința vreunui participant la piață și având caracter limitat, perioada de aplicare fiind 15.04.2013-01.07.2015. 4.4. Prin întâmpinarea înregistrată la data de 26.04.2016, intimatul-pârât A. a solicitat respingerea recursului declarat de Fondul Proprietatea, arătând în esență că, recurentul-reclamant nu a făcut dovada prejudiciului creat prin emiterea actului contestat, care a fost adoptat în temeiul art. 108 din Constituție și art. 5 alin. (3) din Legea nr. 123/2012, fără a institui măsuri care ar putea fi asimilate noțiunii de ajutor de stat și fără a afecta mediul de afaceri aferent pieței de energie electrică din România. 4.

Prin întâmpinarea depusă la 27.04.2016, recurentul-pârât - reclamant B. S.A. a solicitat respingerea recursului declarat de Fondul Proprietatea, arătând că, în mod corect instanța de fond a reținut că, în raport de dispozițiile art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 care consacră contenciosul subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs o vătămare într-un drept sau interes legitim, recurentul-reclamant nu a justificat nicio vătămare produsă prin actul atacat. 4.

Prin întâmpinarea depusă la 20.04.2016, recurentul-reclamant Fondul Proprietatea a solicitat respingerea ca nefondat a recursului declarat de recurentul-pârât - reclamant B. S.A., arătând, în esență că, exercitarea cererii de chemare în judecată prin care tinde la anularea unui act normativ ilegal emis de Guvern nu are semnificația exercitării unei acțiuni în domeniul dreptului societar, de blocare a sistemului decizional al societății B. ci a unui act în domeniul contenciosului administrativ prin care se solicită anularea unui act normativ emis de Guvern. Totodată, a subliniat faptul că nu sunt întrunite elementele abuzului consacrate de art. 136 1 din Legea nr. 31/1990, iar drepturile procesuale au fost exercitate cu bună credință, într-un mod rezonabil și neexcesiv, intenția sa fiind în sensul restabilirii ordinii de drept încălcată prin emiterea actului normativ ilegal contestat în cauză. 5. Procedura derulată în recurs Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit potrivit art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost comunicat părților prin încheierea din data de 14.02.2018. Prin încheierea din 28.03.2018, completul de filtru a constatat că cererile de recurs îndeplinesc cerințele de admisibilitate și, pe cale de consecință, a admis în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., ambele recursuri și a fixat termen pentru soluționarea acestora în ședința publică. 6. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând legalitatea recursurilor prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentul-reclamant Fondul Proprietatea este fondat, iar recursul declarat de recurentul-pârât B. este nefondat în sensul și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurentul-reclamant Fondul Proprietatea a supus controlului instanței de contencios administrativ, pe calea comună a art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, verificarea legalității H.G. nr. 138/2013 privind adoptarea unor măsuri pentru siguranța alimentării cu energie electrică, iar recurentul-pârât reclamant B., pe cale de cerere reconvențională, a solicitat sancționarea abuzului acționarului minoritar Fondul Proprietatea, ca un ultim remediu în încercarea de a pune de acord interesele personale ale acționarilor cu interesul general al societății. Curtea de apel a respins ambele cereri ca neîntemeiate, reținând, în privința cererii principale că recurentul-reclamant Fondul Proprietate nu a fost în măsură a justifica vreo vătămare produsă prin actul atacat, cu atât mai mult cu cât recurentul-reclamant se legitimează în calitate de acționar la una dintre societățile destinatare ale H.G. nr. 138/2013. Cu referire la cererea reconvențională a reținut neîndeplinirea cerințelor instituite de art. 136 1 din Legea nr. 31/1990, în raport de împrejurarea că recurentul-pârât nu a prezentat în ce măsură acțiunea principală ar fi de natură să împiedice funcționarea societății și, mai mult, să conducă la dispariția sa. Instanța de control judiciar împărtășește în parte această soluție, numai în ceea ce privește dezlegarea dată cererii reconvenționale, în privința cererii principale impunându-se casarea cu trimitere spre rejudecare a acestei cereri. Reevaluând ansamblul probator administrat în cauză pentru a răspunde punctual criticilor formulate de către recurenți, Înalta Curte reține următoarele: 6.1. În ceea ce privește recursul recurentului-reclamant Fondul Proprietatea prin care se susține nelegalitatea respingerii cererii de anulare a H.G. nr. 138/2013 din perspectiva nedovedirii lipsei vătămării într-un drept sau interes legitim, Înalta Curte constată că este fondat. Conform preambulului H.G. nr. 138/2013, temeiul adoptării acestui act administrativ îl constituie art. 5 alin. (3) din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, conform cărora "Prin hotărâre a Guvernului, pentru rațiuni legate de siguranța alimentării cu energie electrică, se poate acorda acces garantat la rețelele electrice pentru energia electrică produsă în centrale electrice care utilizează combustibili din producția internă, dar numai pentru cantități anuale corespunzătoare unei energii primare de maximum 15% din cantitatea totală de combustibil echivalent, necesară pentru a produce energia electrică aferentă consumului brut final al țării". Prin H.G. nr. 138/2013, care face obiectul acțiunii în anulare, s-au dispus următoarele: "Art. 1. - Se acordă acces garantat la rețelele electrice pentru energia electrică produsă de centrala termoelectrică C. aparținând Societății Comerciale A. - S.A., care să asigure funcționarea continuă a acesteia la o putere medie electrică de cel puțin 200 MW. Art. 2. - Se acordă acces garantat la rețelele electrice pentru energia electrică produsă de Societatea Comercială B. - S.A., care să asigure funcționarea continuă a acesteia la o putere electrică de cel puțin 500 MW. Art. 3. - Compania Naționala de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica" - S.A., în calitate de operator de transport și sistem, are obligația de a asigura dispecerizarea cu prioritate a energiei electrice produse de centralele termoelectrice prevăzute la art. 1 și 2 în condițiile reglementarilor emise de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei. Art. 4. - Pentru menținerea nivelului de siguranță a sistemului electroenergetic național, Societatea Comercială A. - S.A. are obligația de a furniza servicii tehnologice de sistem către operatorul de transport și sistem la o valoare a puterii electrice de cel puțin 400 MW, în condițiile reglementărilor emise de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei. Art. 5. - Pentru menținerea nivelului de siguranță a sistemului electroenergetic național, Societatea Comercială B. - S.A. are obligația de a furniza servicii tehnologice de sistem către operatorul de transport și sistem la o valoare a puterii electrice de cel puțin 600 MW, în condițiile reglementărilor emise de Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei. Art. 6. - Măsurile prevăzute de prezenta hotărâre se aplică în perioada 15 aprilie 2013-1 iulie 2015." Motivele de nelegalitate ale H.G. precitate, invocate în cererea de chemare în judecată, au vizat, sub aspect intrinsec, caracterul ilegal al ajutorului de stat acordat A. și B., iar sub aspect extrinsec, nerespectarea principiului transparenței decizionale în administrația publică potrivit Legii nr. 52/2003, încălcarea competenței de reglementare a autorității centrale naționale din domeniul energiei (ANRE), lipsa avizului Consiliului Concurenței. Soluționând cauza, curtea de apel s-a limitat la a analiza dacă recurentul-reclamant a suferit o vătămare numai prin prisma motivului de nelegalitate privind existența ajutorului de stat, fără a analiza și celelalte motive de nelegalitate invocate în cererea de chemare în judecată. Procedând astfel, prima instanță nu a lămurit pricina sub toate aspectele referitoare la legalitatea actului administrativ contestat, situație în care, Înalta Curte constată că hotărârea atacată nu răspunde exigențelor prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., fiind de natură să producă părții reclamante o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță. Sub aspectul îndeplinirii condițiilor impuse de art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 care consacră concepția contenciosului subiectiv, potrivit căreia acțiunile în această materie vizează anularea actelor administrative care un vatămă un drept subiectiv recunoscut de lege sau un interes legitim al persoanei care se consideră vătămată, Înalta Curte reține că, în speță, recurentul Fondul Proprietatea a justificat o vătămare care să îl legitimeze să solicite anularea actului administrativ. Aceasta întrucât, prin criticile de nelegalitate recurentul a învederat că, prin măsura luată de Guvern prin actul administrativ contestat, s-a acordat un avantaj economic societăților A. și B., efectele adverse ale acestei măsuri răsfrângându-se asupra celorlalți participanți la piața de energie, printre aceștia fiind și Hidroelectrica, societate la care recurentul are calitatea de acționar. Este adevărat că recurentul Fondul Proprietatea are calitatea de acționar și al recurentei B., unul dintre beneficiarii H.G. nr. 138/2013, însă acest aspect este lipsit de relevanță juridică, întrucât, în cauză, recurentul-reclamant Fondul Proprietatea a formulat cererea de chemare în judecată în calitate de acționar al Hidroelectrica, societate dezavantajată cel puțin la nivel de aparență, de măsurile luate prin H.G. nr. 138/2013. Concluzionând asupra aspectelor analizate, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a justificat o vătămare prin adoptarea H.G. nr. 138/2013 care să îi permită să formuleze cererea de chemare în judecată, urmând ca după examinarea tuturor criticilor de nelegalitate instanța de fond să statueze asupra legalității actului contestat. 6.2. În ceea ce privește recursul recurentei-pârâte reclamante Societatea B. prin care se susține nelegalitatea respingerii cererii reconvenționale prin care a solicitat sancționarea abuzului de minoritate împotriva intereselor legitime ale B., Înalta Curte constată că este nefondat. Potrivit art. 136 1 din Legea nr. 31/1990 "Acționarii trebuie să își exercite drepturile cu bună credință, cu respectarea drepturilor și a intereselor legitime ale societății și ale celorlalți acționari". Textul menționat consacră cele 2 limite ce trebuie respectate de acționari în exercițiul drepturilor lor: buna credință și prevalența interesului societății în fața intereselor private ale acționarilor. În cauză recurentul-pârât reclamant și-a motivat cererea pe încălcarea interesului general al societății de către acționarul minoritar -Fondul Proprietatea, fără să prezinte în ce măsură acțiunea în anulare promovată de recurentul-reclamant ar fi de natură a prejudicia funcționarea societății B. În acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar reține că în cauza dedusă judecății nu se poate identifica nici un indiciu relevant care să contureze abuzul de minoritate al Fondului Proprietatea, de vreme ce, însăși recurentul-pârât B. susține că prin hotărârea de guvern contestată nu s-a realizat un transfer de resurse de stat și nu există nici un avantaj economic în favoarea sa. Criticile formulate în recurs în sensul că abuzul de minoritate al Fondului Proprietatea se materializează prin atacarea sistemică a hotărârilor adoptate de recurentul-pârât și, respectiv, prin abuz în exercițiul propriu-zis al dreptului de vot nu pot fi primite, întrucât aceste manifestări ale abuzului de minoritate nu au făcut obiect al cercetării instanței de fond. Având în vedere efectele principiului legalității căilor de atac și formularea acestei critici omissio medio, este inadmisibil a fi analizată susținerea din motivele de recurs vizând manifestări noi ale abuzului de minoritate, altele decât cele cuprinse în cererea reconvențională depusă la instanța de fond. Un argument suplimentar pentru menținerea soluției dată cererii reconvenționale de către prima instanță rezidă în împrejurarea că cererea prin care se solicită anularea unei hotărâri de guvern excede sferei abuzului de minoritate, nefiind o acțiune în domeniul dreptului societar. Legalitatea hotărârii de Guvern contestate se verifică prin prisma normelor de drept public, în fața instanței de contencios administrativ fiind dedus judecății un raport de drept public prin care recurentul-reclamant Fondul Proprietatea urmărește înlăturarea pretinselor avantaje economice create în favoarea centralelor termoelectrice și în detrimentul centralelor hidroelectrice care produc energie mai ieftină și mai puțin poluantă.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs În raport de considerentele expuse, în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-reclamant Fondul Proprietatea, va casa în parte sentința recurată și, în baza art. 497 C. proc. civ., va trimite cererea principală spre o nouă judecată instanței de fond, urmând a menține soluția dată cererii reconvenționale formulată de pârâta-reclamantă Societatea B. și, pe cale de consecință să respingă, ca nefondat, recursul declarat de această parte.